限期拆除決定應尊重歷史、尊重事實，不能以拆違之名進行強拆。
法院：南京市中級人民法院
案號：（2017）蘇01行終372號
上訴人（原審原告）居某某
被上訴人（原審被告）南京市秦淮區城市管理行政執法局
原審南京鐵路運輸法院（2016）蘇8602行初1303號行政判決審理查明：
本市秦淮區中和橋路13號存有多處建築物，其中部分房屋由居某某辦理了相關手續。
居某某領取的土地使用證顯示，用途為宅基地，房屋佔地86.9㎡，用地面積361㎡，臨時用地面積為274.1㎡，頒發時間不詳。
2015年12月19日，秦淮區執法局的執法人員對中和橋路13號進行了調查與勘察，認為有五處建築涉嫌違法建設，即分戶調查表中編號為①～⑤的房屋，總面積約為418.66㎡，居某某未能提供相關合法建設手續。
同日，秦淮區執法局執法人員對涉案建築進行了拍照取證。2016年1月25日，秦淮區執法局決定立案查處。
2016年1月28日，秦淮區執法局向南京市下簡稱秦淮區住建局發送了《關於商請認定中和橋路13號建築物性質的函》，同時附帶提供了案件調查及現場勘驗記錄、分戶調查表及現場證據照片，該函請求對涉案五處建築的規劃合法性進行核查，主要是:五處建築是否取得建設工程規劃許可手續，以及應辦未辦規劃許可手續情況下，是否可以採取改正措施消除對規劃實施的影響。
2016年2月4日，秦淮區住建局向秦淮區執法局作出《關於商請認定中和橋路13號建築物性質的覆函》，稱“經查檔，我局未對來函所述建築物核發建設工程規劃許可證。根據《關於七橋工業園地塊規劃意見的覆函》（寧規函字[2015]381號），來函所述建築物屬於無法採取改正措施消除影響情形。”
2016年3月15日，秦淮區執法局認為經過調查，且經秦淮區住建局認定，涉案建築未取得建設工程規劃許可證，建議責令居某某自行拆除。
2016年3月18日，秦淮區執法局作出並送達了《限期拆除告知書》。
2016年5月13日，秦淮區執法局作出並送達了寧城法秦限拆字（2016）第364535號《限期拆除決定書》，認定居某某在中和橋路13號的418.66㎡建築物，未取得建設工程規劃許可證，違反了《城鄉規劃法》第四十條第一款的規定，依據《城鄉規劃法》第六十四條和《《南京市集中處罰辦法》第十五條的規定，限居某某在收到決定書之日起三日內自行拆除，同時交待了相關的複議、訴訟權利及期限。
另查明，根據2015年8月28日南京市規劃局作出寧規函字[2015]381號《關於七橋工業園地塊規劃意見的覆函》，涉案房屋所在地塊已納入擬徵收的範圍。
原審南京鐵路運輸法院認為
根據《行政處罰法》第十六條、《行政強制法》第十七條第二款、《關於在江蘇省南京市開展相對集中行政處罰權試點工作的覆函》（國法函[2001]42號）第一條和《南京市集中處罰辦法》第三條第一款、第五條、第十五條的規定，秦淮區執法局作為獨立的行政執法主體，負責秦淮區區劃範圍內的相對集中處罰權工作，對轄區內未取得建設工程規劃許可證件建設建築物、構築物及其他設施的，具有依法查處的法定職權。
本案中，秦淮區執法局執法人員對涉案五處建築進行調查並拍照取證，核定面積共計約418.66㎡，依法作出並送達《限期拆除告知書》，最終作出《限期拆除決定書》並送達。
居某某在秦淮區執法局調查期間未能提供該處建築的相關審批手續，經秦淮區執法局徵詢，秦淮區住建局回函確認涉案建築未辦理相關規劃許可手續，且屬於無法採取改正措施消除影響的情形。
在此情況下，秦淮區執法局認定其違反了《城鄉規劃法》第四十條第一款的規定，依據《城鄉規劃法》第六十四條和《南京市集中處罰辦法》第十五條對居某某作出限期拆除涉案建築的決定，認定事實清楚，定性並無不當。
居某某雖向提交了土地使用證，但指向的房屋是A2-2，不是涉案建築；為證明涉案建築①的合法性，居某某提交了有街道城管科及居委會蓋章的申請，因涉案房屋地塊當時已劃入城市規劃區，該建築建設時，街道及居委會依法不是有權審批部門，不能證明涉案建築取得相關規劃審批手續；居某某主張秦淮區執法局適用法律錯誤，由於居某某直至被查處時仍未能提供涉案建築的相關審核、批准、許可手續，故其違法建設行為雖在《城鄉規劃法》實施前，但違法狀態持續至《城鄉規劃法》實施之後，秦淮區執法局依據現行有效的《城鄉規劃法》進行處理，適用法律並無不當；居某某主張行政相對人遺漏了其子女，因涉案房屋位於居某某住址，系居某某及家人實際使用，且居某某在秦淮區執法局執法過程中亦未明確提出異議，秦淮區執法局以居某某作為行政相對人並無不當。判決駁回居某某的訴訟請求。
上訴人居某某上訴稱:
一、根據一審判決適用的法律、法規和地方規範性文件，不能認定被上訴人具有作出本案被訴《限期拆除決定書》的法定職權。
二、本案被訴的限期拆除行為既不是行政處罰也不是行政強制措施。 一審判決引用的《行政處罰法》、《行政強制法》均無法對此進行調整。
三、無論是依據《關於在江蘇省南京市開展相對集中行使處罰權試點工作的覆函》還是《南京市集中處罰辦法》，都不能超越《國務院關於進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發[2002]17號）所確定的只能對行政處罰權以及與之相對的行政強制措施實施集中的規定。
四、依據《城鄉規劃法》第六十四條的規定，只有縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門才有權作出限期拆除決定。
五、一審判決認為，被上訴人對上訴人的房屋有權進行管理、調查處理，但是被上訴人管理、調查處理的職權範圍也僅僅限於法律已經授權的行政處罰以及與之相對應的行政強制措施，而不能超過法律的授權範圍，作出限期拆除決定不在法律授權的範圍之內。
被上訴人秦淮區執法局辯稱:
一、依據《行政處罰法》的規定，行政機關在對當事人作出行政處罰時，應該責令其整改或者限期整改。
依據《城鄉規劃法》的規定，對於依法認定為無法採取改正措施消除影響的建築物，行政機關有權作出責令當事人拆除的決定。因此被上訴人作出被訴的限期拆除決定並不違反法律規定。
二、依據《南京市集中處罰辦法》的規定，被上訴人有權對轄區內未經規劃許可進行建設、且不能消除影響的建築物作出限期拆除的行政決定。
三、《城鄉規劃法》雖然規定由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令當事人停止建設或者限期當事人採取措施並作出限期拆除決定，通過《南京市集中處罰辦法》的相關規定，已經將該職權集中給城管部門行使。
南京中院另查明
2000年4月28日，上訴人居某某之女李某鳳提出書面申請，內容為:“各級領導:茲有紅花街道響水橋社區中和橋路13號-1居民李某鳳於2000年4月新建房104㎡，房已建多年，當時建房時本人無其它地點有房。申請建房時由於無其他合適地點建房，只能與弟兄協商，在其弟弟院內建房，當時建房時有關方面已同意在此新建。 在未建房時本人已向有關部門提出申請，但至今有關建房手續都未落實解決，現望各級部門領導給予解決。”南京市秦淮區紅花街道響水橋社區居民委員會於2000年4月30日在該申請上蓋章，並註明情況屬實；南京市秦淮區人民政府紅花辦事處城市管理科亦在該申請上蓋章。
南京中院認為，根據《關於在江蘇省南京市開展相對集中行政處罰權試點工作的覆函》（國法函[2001]42號）第一條和《南京市集中處罰辦法》第三條第一款、第五條的規定，秦淮區執法局對於轄區內涉嫌違反城市管理規劃規定的違法建築，具有進行調查處理並作出限期拆除決定的法定職權。
本案中，上訴人與被上訴人的主要爭議在於分戶調查表中標號為①的建築物的合法性。
1997年7月31日修訂的《江蘇省村鎮規劃建設管理條例》第十一條第一款規定:“村民建住宅，應當先向村民委員會提出建房申請。使用原有宅基地、村內空閒地和其他非耕地的，經村民委員會討論同意後，向鄉（鎮）人民政府申請核發村鎮規劃選址意見書；需要使用耕地的，由縣級人民政府建設行政主管部門核發村鎮規劃選址意見書，並按土地管理的法律、法規規定的程序辦理土地使用手續。”第十五條第三款規定:“村（居）民個人建住宅，向鄉（鎮）人民政府申請核發村鎮工程建設許可證。”第十六條第一款規定:“建設單位或者個人取得村鎮工程建設證後，須經鄉（鎮）人民政府村鎮建設管理部門現場放樣、驗線，方可正式施工。”第二十四條規定:“村鎮房屋實行產權登記制度。縣級以上人民政府建設行政主管部門應當加強村鎮房屋產權產籍管理，依法保護房屋所有人的房屋所有權。房屋產權證件由縣級人民政府頒發。”
綜合以上規定，2000年前後，村（居）民使用原有宅基地建設房屋的，其一般流程為:向村民委員會提出建房申請；村民委員會同意後，向鄉（鎮）人民政府申請核發村鎮規劃選址意見書；向鄉（鎮）人民政府申請核發村鎮工程建設許可證；施工建設房屋；縣級人民政府頒發房屋所有權證。
因案涉爭議房屋的建設依附於上訴人的宅基地，故對該房屋合法性的判斷應當依據《江蘇省村鎮規劃建設管理條例》的前述規定。
上訴人之女李某鳳提交的申請清晰地表明瞭要求建房並請求相關部門批准的意思，其已經遵循法規的要求進行了申請，其所在的居委會和街道相關部門也予以蓋章確認，說明相關部門已經同意李某鳳進行建房，李某鳳對此形成的信賴利益應當予以保護。
雖然南京市秦淮區人民政府紅花辦事處未按照《江蘇省村鎮規劃建設管理條例》的規定核發村鎮規劃選址意見書和村鎮工程建設許可證，南京市秦淮區人民政府也未對該房屋頒發房屋所有權證，但相關部門未嚴格按照規定出具法律文件不應歸責於申請人，也不影響建房申請在實質上得到批准的效果。
因此，本院認定依據該申請所建房屋不違反當時的規定，不應被認定為違法建築。
綜上，被訴的限期拆除決定認定事實不清、適用法律錯誤，應予撤銷。原審判決駁回上訴人的訴訟請求錯誤，應予撤銷。
判決如下:
一、撤銷南京鐵路運輸法院（2016）蘇8602行初1303號行政判決；
二、撤銷南京市秦淮區城市管理行政執法局作出的寧城法秦限拆字（2016）第364535號《限期拆除決定書》。
一、二審案件受理費各50元，由被上訴人南京市秦淮區城市管理行政執法局負擔。
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