軟件服務項目尤其是定製化軟件，存在較為明顯的非標性：從項目價格預算的確定，到項目需求的明確，到項目過程的管理，到項目成果的驗收等，因為行業中缺乏統一的標準，各採購預算部門（單位）和服務商，其管理標準均會存在較大的個性化差異。這也導致政府採購活動中對軟件服務項目的評判存在一定的難度，項目後期的履約進度和質量存在一定的風險，軟件的實際使用效果與預期相差甚大的想象也較為常見。
01 績效評價的概念和意義
財政支出績效評價是指依據設定好的績效目標，運用科學合理的評價方法、指標體系和評價標準，對財政支出的產出和效果進行評價。
舉一個較為通俗的例子：因為口渴，需要花兩塊錢買一瓶礦泉水，其中產出是一瓶礦泉水，效果是口渴問題的解決，而兩塊錢則是實現產出和效果的投入。
財政支出績效評價應當不僅關注產出和效果本身，同時也應該關注投入是否合理，所以財政支出績效評價關注的應當是支出效果和支出效率。
那麼，政府採購績效評價應當關注什麼？
筆者認為，政府採購較為重要的兩個詞，一個是“公平公正”，一個是“物有所值”：“公平公正”是政府採購的基本宗旨，“物有所值”是政府採購的活動目標。因此，政府採購績效評價，應當至少關注兩個方面，一是採購活動本身是否合法合規、公平公正，是否充分保障了參與採購活動各方的合法權益；二是採購成果的數量、規格、質量和使用效果等，是否達成了預期的目標，是否與所投入的採購資金相匹配。
以筆者所從事的軟件服務行業為例，軟件服務項目尤其是定製化軟件，存在較為明顯的非標性：從項目價格預算的確定，到項目需求的明確，到項目過程的管理，到項目成果的驗收等，因為行業中缺乏統一的標準，各採購預算部門（單位）和服務商，其管理標準均會存在較大的個性化差異。這也導致政府採購活動中對軟件服務項目的評判存在一定的難度，項目後期的履約進度和質量存在一定的風險，軟件的實際使用效果與預期相差甚大的想象也較為常見。
將績效評價的理念融入政府採購管理，筆者認為可以產生至少三方面的作用：
第一，通過對項目績效評分的分析和調研，找到問題癥結所在並提出改進建議，實施績效整改以優化採購項目績效目標的實現程度，提高採購績效；
第二，將採購項目的績效評價結果應用於管理決策參考，比如項目後續年度預算的安排、項目後續新增建設內容的採購申請批准等，將財政資金更多的分配到績效情況較好的優質項目中，從而提高財政資金的支出效果和支出效率；
第三，大量績效評價成果的沉澱和經驗的積累，可以作為管理政策和制度優化、更新的參考依據，提高其對問題治理、應對的精準性。
02 績效評價的基本方法
績效評價根據所處的項目階段，可以分為前評價、事中評價以及後評價：前評價是指在項目執行以前（即項目的申請階段）對項目開展的評價，主要論證項目是否必要、可行；事中評價是在項目執行過程中分次對項目績效目標的階段性實現情況進行評價，主要是為了及時發現偏差糾正偏差；後評價是在項目完成後對項目績效目標的實現情況進行評價。在本次的文章中暫且僅針對後評價進行探討，以下所稱的績效評價，皆是指後評價。
績效評價項目的開展可以主要分為二個階段：評價方案的設計和評價報告的輸出。
1、評價方案的設計
評價方案的設計階段，主要是完成績效目標的設定，其中也包括了評分的計算方法、參與得分計算的基礎數據採集要求等內容。另外，評價方案也會對績效評價工作的人員安排、組織過程等進行規劃。
績效目標是指使用項目資金在一定時限內計劃達成的目標，在財政支出預算管理中績效目標主要包括產出目標和效果目標，產出目標是指項目計劃達成的產出數量、質量、時效性、成本等要素，效果目標是指項目計劃達成的經濟效益、社會效益、生態效益、收益群體滿意度等要素；對標到政府採購領域，筆者認為可以再補充項目預算的合理性、採購方式的合理性、採購過程的合規性、採購活動的效率性等管理要素。
為了能夠依據績效目標實現科學、客觀的績效評分，我們對構成項目的要素進行提煉、量化，成體系的對項目進行描述，我們稱為績效評價指標體系。績效評價指標應儘可能為量化指標，對於部分必須設定的定性指標，也應有可衡量、可執行的評分標準與之匹配。行業內對績效評價指標的設定有一個SMART原則，即指標必須是具體的、可衡量的、可達到的、與項目相關的、具備時限性的。
指標的要素構成至少應包括指標名稱、目標值、指標權重、實際值計算公式、基礎數據和評分計算公式。
還是從筆者所從事的軟件服務行業中舉例來對指標要素進行進一步解釋，比如一個“呼叫中心繫統運營項目”：
示例1，產出質量指標“熱線電話接通率”，目標值是指計劃達到的值，假設設為“90%”；指標權重是指該條指標在評分時應當佔的權重，反映該條要素的重要性，假設為“20%”；實際值計算公式是指實際達到的數值的計算方式，應該為“(接通電話數/總撥打電話數)*100%”；基礎數據是指評分階段需要去採集的數據，為“接通電話數”和“總撥打電話數”；評分計算公式是指最終計算指標得分的公式，比如為“當實際值達到目標值90%時得權重滿分，每降低5%扣除權重分的10%，低於或等於50%不得分”。
示例2，採購管理指標“採購過程規範性”，目標值應為“規範”，權重假設為“15%”；因為該指標是定性指標，為了保證評分結果的客觀性，應當將其轉化為定量的值來參與指標得分的計算，所以需要對規範性進行進一步的分析，假設通過分析定義有4個條件需要滿足就視為規範，4個條件分別對應的參數為A、B、C、D，當條件滿足對應的參數數值為1，否則為0，四個條件各佔25%的比重，那麼實際值指計算公式應當為“A*25%+ B*25%+ C*25%+ D*25%”，最終的計算結果是一個百分比數值；基礎數據即為A、B、C、D四個參數，需要通過調研對應條件滿足與否來判斷數值；評分計算公式應為“業績值*指標權重分”，即業績值*15（也可理解為業績值*指標權重*100分，即業績值*15%*100）。
示例3，效果指標中的“用戶滿意度”，這裡對其他要素就不再細述，只說一下數據的採集方式，因為為滿意度指標，所以應當是以問卷調查的形式採集數據才能夠保證客觀性，每一條滿意度指標都應設計與之匹配的調查問卷，調查問卷的設計方式以及應調查的樣本量的計算，在本文中就不再進一步探討。
2、評價報告的輸出
評價報告的輸出至少應包括3個環節：基礎數據的採集、績效評分的計算以及評價報告的撰寫。
基礎數據的採集，是根據方案設計中的基礎數據對項目信息進行採集，一般通過項目訪談、項目現場核查、數據稽查等方式進行，項目申請單位、建設單位以及服務商應當配合提供需要的信息和數據；對於滿意度指標應依據設計好的問卷和調查方案開展問卷調查工作，並對結果進行分析得到需要採集的數據結果。
績效評分的計算是依據方案階段設計的指標評分公式以及實際採集的基礎數據，計算得出實際值和指標得分，指標得分彙總相加得到項目的最終績效評分結果。
績效評價報告的撰寫過程是對評分結果和項目情況進行分析，找到問題癥結所在並提出解決方案，這也是績效評價工作更加重要的意義所在，因此一份好的評價報告的撰寫者，對於所評價的項目行業也應至少具備一定的專業知識基礎。
目前業內普遍組織的績效評價工作，尤其是委託第三方評價機構開展的績效評價工作，一般會組織、邀請績效專家在方案階段和報告階段分別對績效評價方案和績效評價報告進行評審，評價機構應依據專家給出的評審意見進行相應的修改和完善。
03 績效評價的組織方式
目前績效評價工作主要由兩種組織方式：
第一種是委託第三方開展的績效評價工作，行業內又稱為第三方評價，由財政部門或預算部門通過招標挑選社會中的第三方評價機構進入資格庫，項目完成後從庫中抽取評價機構委託績效評價項目；
第二種是項目申請單位自行組織績效評價工作，財政部門進行監督，可稱為自評價，一般與財政績效管理工作合併進行，在項目申請立項階段設定績效目標，在項目完成後對項目績效目標的實現情況進行評價。
兩種方式從本質上來看也存在一些明顯的區別：
第一，績效目標設定的出發點不同。項目申請單位設定績效目標主要考慮的是項目計劃，而第三方評價機構是從行業的專業角度考慮應該要實現的程度。
第二，基礎數據的採集方式不同。項目申請單位自行組織績效評價工作，數據採集主要依靠自行申報，而第三方評價機構在進行基礎數據採集時會從第三方視角較為深入的進行項目調研和數據核查。
第三，分析的專業程度不同。以軟件服務行業為例，項目申請單位的績效評價負責人一般會缺乏軟件行業的專業知識，對問題的剖析存在難度，而合格的第三方績效評價機構在市場競爭的推動下一般會儲備、培養各個領域的專家，問題分析相對更加深入，從而找準問題“對症下藥”。
綜上，可以看出，兩種組織方式也各有利弊。委託第三方評價機構開展績效評價工作的工作質量和效果更好，但是相對資源投入也較多，成本較高，難以擴發覆蓋面；項目申請單位自行組織的績效評價工作，投入成本相對較低，但是評價成果的質量和真實性難以保障。
04 績效評價的未來展望
對於上述問題，目前財政部門以及各預算部門（單位）考慮的解決方案主要是引入信息化系統支撐績效評價工作的開展。
筆者曾五年從事績效評價業務管理系統的建設工作，從筆者的從業經驗來分析，傳統的信息化業務系統並不能完全解決績效評價工作所面臨的問題。
第一，無法解決專業度的問題。
傳統信息化業務系統更多的是流程工具的支撐，對業務開展效率有比較明顯的提升，市場上比較有競爭力的產品會包含指標庫，涵蓋行業中常見的評價指標及相關要素，績效目標申報時部分指標可以直接從中選取引用，對績效目標申報難度的降低和申報質量的提升有一定的促進作用；但是，績效評價更加重要以及對專業度要求更高的是根據評分情況對項目進行剖析，發現問題找準問題提出建議，這是系統無法解決的，依然依賴於人去完成。
第二，無法解決數據真實性的問題。
傳統信息化業務系統提供的是一個管理工具，設定的是數據的填報框架，而數據的採集過程仍然是線下進行，採集結果也需項目申請單位自行填報，缺少第三方視角，數據的真實性依然無法保證。筆者也曾憧憬過績效業務系統能夠與財政、政府內各行業業務系統打通，實現數據的自動採集傳輸，作為藍圖想起來很美好，但是要實現並且有效目前還無可能。
那麼如何能夠在保障績效評價工作質量的同時還能夠實現較好的覆蓋面，筆者認為可以引入互聯網思維來突破瓶頸，依然以軟件服務行業為例：
首先，通過互聯網平臺實現數據的線上管理。
政府採購績效評價所需的基礎數據，主要是分佈在採購環節以及項目的交付管理環節，以南京為例，南京市財政局與解放號共同建設的“互聯網+軟件交易服務平臺”，目標是支撐信息技術行業限額下項目的採購服務以及所有信息技術項目的交付驗收服務，這與南京市公共資源交易中心對限額以上項目的集中採購管理進行互補，能夠實現對軟件服務項目採購和交付管理數據的全覆蓋線上化管理，績效評價所需的基礎數據都可以從中提取，甚至可以將績效評價的數據採集需求嵌入到管理業務中，採購單位與服務商通過互聯網平臺開展業務的同時，績效評價的數據採集工作也就自然而然完成了，並且真實、準確、實時。
其次，通過互聯網平臺彙集社會專家資源。
有了基礎數據，有了評價規則和標準，就可以進行項目的績效評分的計算，那麼還欠缺的是對評分結果的分析，對項目問題的剖析。在互聯網平臺中建立績效專家生態，彙集行業績效專家，不僅能夠豐富績效專家資源，實現專家資源的跨區域共享，而且線上化的數據管理、完整的過程數據便於項目回溯，評價分析經驗的沉澱和大數據的積累分析也能進一步降低項目問題剖析、解決的難度和成本。
隨著互聯網技術的不斷髮展，互聯網業務模式的不斷成熟，以及互聯網思維的不斷普及，筆者相信不論是財政支出預算管理還是政府採購管理的績效評價工作，在其支撐下一定會走上一個新的臺階。
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