图片源自淮安市人民政府网

2019年5月，《中共中央国务院印发关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式印发，明确了国土空间规划的作用意义、体系编制、实施保障及工作要求，标志着我国新时代国土空间规划体系顶层设计基本形成、国土空间规划时代正式来临。虽然国土空间规划技术标准体系还在研究、各类规划成果尚未形成，但国土空间规划体系改革的时间紧，任务重，步伐不能停。

随着“五级三类”总体框架的基本确立，当前国土空间规划工作进入到了一个整体探索完善、各级同步推进的过渡时期。从数量占比上看，未来区县级国土空间总体规划相关工作将占据绝对主导地位。然而，区县级国土空间总体规划在过渡时期如何应对上层次规划指导缺位、管控内容与力度未明、下层次规划亟需指引以及底图底数、体系标准等基础性技术支撑尚需研究完善等难点呢？

本刊2019年第11期刊登了论文《面向实施的区县级国土空间总体规划探索——以〈淮安市清江浦区城乡空间发展实施规划〉为例》，是在《淮安市清江浦区城乡空间发展实施规划》项目研究的基础上整理而成。项目由同济大学和淮阴工学院联合完成，总负责人为同济大学伍江教授，专业负责人包括曹春、王信、周潮等。文章提出“面向实施”针对性地展开问题研究，直面本层次空间规划的核心性诉求；明确“上下传导”的架构衔接逻辑、发挥本层次空间规划的体系性作用；倡导“渐进创新”的编制思路，真正体现国土空间规划改革的科学性和创新性。以《淮安市清江浦区城乡空间发展实施规划》为例，对过渡期面向实施的区县级国土空间总体规划的编制进行了实质性的探索。

笔者提出，立足清江浦区的实际需求和生态优先、绿色发展的国土空间规划要求，对其未来空间发展进行了研究和探索，以期在全面指导高质量发展的同时，也为区县级国土空间总体规划的探索提供“清江浦创新思考”。

“向上”延伸：用上位视角拟定发展目标

• 协调区域发展，制定基于科学研判和精准定位的战略目标；
• 融入区域格局，构建体现地域特色的生态发展安全格局；
• 凸显生态文明，划定符合发展阶段特征的空间发展底线；
• 坚持绿色发展，拟定指导高质量发展的“清江浦标准。

清江浦区生态发展安全格局

清江浦区“三区”示意

清江浦区 “四线”划定

“清江浦标准”指标体系及目标值(2035年)

面向“实施”：刚弹并举的空间发展管控

• 严格底线管控刚性，分级分类管理指标边界；
• 强调空间发展弹性，分区引导落实总体战略。

清江浦区永久基本农田保护线划定

清江浦区生态保护红线划定

清江浦区空间结构优化

“向下”传导：加强对下级规划的实施指导

• 面向专项规划、详细规划的指导——凸显地域特色，提升资源品质；
• 面向乡镇国土空间规划的指导——振兴乡村发展，统筹农房农地；
• 面向近期实施建设的指导——围绕项目落地，制定行动计划。

清江浦区现状村庄生活条件单因子评价

清江浦区农地资源梳理整合

“支撑”创新：成果构架与表达创新

• 构建“1+3”创新成果体系；
• 创新空间布局总图表达；
• 构建实施-评估机制。

清江浦区城镇空间规划

清江浦区“多规合一”空间信息平台

清江浦区规划实施评价考核模型

笔者认为区县级层次的国土空间规划要把握好3个原则：

一是平衡空间发展与管控约束。

二是坚持实事求是、务实细致。区县层级的规划中常常遇到以产业园区为代表的多种发展主体与规划管理边界不一致的情况，区县层级的“三线”划定也从理想化的“一刀切”演变为基于复杂实情的“一刀刀切”。脚踏实地、认真细致地研究和解决实际问题，才能真正发挥本层次空间规划的体系性作用。

三是坚持“渐进创新”的编制理念。国土空间规划改革不是对以往各类规划的全盘否定，而是一个渐进和创新的“扬弃”的过程，在新的理念和架构之下，原有规划体系中的合理内涵和有效功能都应该得到保留，弊端和缺陷则应该通过大胆创新进行避免。

<code>全文见《城市规划》2019年第11期P37-P50/<code>

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