本文摘自法律出版社《集体土地征收案件裁判思路与裁判规则》；来源法律出版社微信公号）
写在前面
作为一部即将面市的新著，《集体土地征收案件裁判思路与裁判规则》不仅针对集体土地征收过程中较为常见的疑难问题进行了分析，而且及时引入土地管理法修改精神。本书作者阎巍结合自身工作实际，创造性地将负担行为与处分行为、诉讼利益与诉讼实施权、权利保护规范与当事人的确定、诉讼时效与请求权的制约等理论作为分析工具，对征地批复作出并公告后，后续权证注销、土地出让、颁证等行为是否可诉；征收决定实施后，自然资源主管部门与第三人签订的土地使用权出让合同是否可诉；在诉安置补偿不作为的案件中，起诉期限应当如何计算等近四十个实践中争议较大、亟待深入研究的问题进行了卓有见地的分析。特别值得一提的是，本书还邀请到了常年处于行政复议审理一线的自然资源部不动产登记中心(法律中心)复议事务处的胡卉明同志共同参与撰写，介绍了行政复议机关对本书涉及的相关争议问题的看法和做法经验。本文为征地批复下达前，征收部门和被征收人签订的安置补偿协议是否有效等问题的相关裁判思路与裁判规则摘录版，分享于此，以飨诸君。
【问题的由来】
安置补偿是集体土地征收过程中一个非常重要的环节，它直接决定了土地所有权是否最终发生转移。实践当中，有些地方为了加快征收进程，减少征地阻力，常常采取先签订安置补偿协议，先用地，后批准的办法，有的地方甚至直接规定了类似修订后《土地管理法》所确定的“预征收”程序。例如，《山东省土地征收管理办法》第十二条规定：“农村集体经济组织、农民或者其他权利人对补偿标准和安置方式没有异议的，由市、县人民政府国土资源行政主管部门和财政部门与农村集体经济组织签订土地征收补偿安置协议。土地征收补偿安置协议主要包括土地的位置、数量、地类、补偿标准、安置方式、费用的拨付时间和方式、土地的交接时间和方式等内容。”第十三条规定：“对补偿标准有异议，达不成土地征收补偿安置协议的，由市、县人民政府进行协调；协调不成的，报省人民政府裁决。”第十四条规定：“土地征收补偿安置协议签订或者补偿标准裁决后，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照国家和省有关规定，组织编制土地征收方案，连同有关材料，报有批准权的人民政府批准。”第十六条规定：“市、县人民政府财政部门会同国土资源行政主管部门应当自依法批准土地征收之日起3个月内，依据土地征收补偿安置协议和土地征收勘测调查清单，将土地征收补偿安置费、地上附着物和青苗补偿费按照规定程序足额支付给被征收土地农村集体经济组织、农民和其他权利人。”第十七条规定：“土地征收补偿安置费、地上附着物和青苗补偿费足额支付后，被征收土地农村集体经济组织、农民和其他权利人应当在规定的期限内清理附着物，并移交土地。”由于《土地管理法》修订前未规定“预征收”程序，在此情况下，将安置补偿协议置于征收之前，势必会造成对补偿协议效力、金额等问题的争议，对于此类问题如何解决，实践当中存有争议。
【不同观点】
一种观点认为，根据修订前的《土地管理法》第四十五条、第四十六条等规定，征收集体土地须经国务院或省级以上人民政府的批准。而所谓“预征收”程序中签订的协议，由于没有法律法规授权，违反法律强制性规定，应属无效。
另一种观点认为，如果预征收协议签订后，征地行为得到有权机关的批准，则不宜仅仅因为程序问题否定协议的效力。但是，协议约定的价格如果低于批复下达时土地的低价，则应当补足差价部分。
还有一种观点认为，预征收协议签订后，在征地行为得到有权机关批准的情况下，不能否定协议的效力。同时，在批复下达后，安置补偿行为只是协议约定内容的履行行为，在该行为没有违反协议约定，或者协议本身没有就履行期限明确约定的情况下，因履行时间滞后产生的地价等差异，被征收人无权向征收部门主张。
【裁判思路与裁判规则】
征地批复下达前，征收部门与被征收人签订的安置补偿协议争议，通常涉及两个问题：一是在征地批复下达前，相关主体是否有权签订安置补偿协议，或者说，其签订的安置补偿协议是否有效；二是在协议签订后，至征地批复下达这段时间，如果地价波动，协议约定的安置补偿标准和数额是否有效。
对于第一个问题，修订前的《土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施……被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施……”据此，市、县人民政府土地行政主管部门与被征收人签订安置补偿协议，应当是在征收土地方案经过省级以上人民政府批准，且安置补偿方案经过市、县人民政府批准之后。安置补偿协议的签订，实质上是落实和实施征收土地方案以及安置补偿方案的具体方式。在此之前，由于相关部门还没有获准征收土地，签订协议的标准和主体也尚未经过有权机关批准，此时，征收部门与被征收人签订安置补偿协议，是缺乏法律依据的。那么，我们是否可以依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议司法解释》）第十二条规定的“有下列情形之一的，人民法院应当确认行政协议无效：（一）被告无职权或者超越职权订立的”来认定安置补偿协议无效呢？本书认为，通常不宜认定协议无效，原因如下：
一方面，从安置补偿协议所具有的行政性角度看，不宜认定该协议无效。《行政协议司法解释》所指的导致行政协议无效的“无职权或者超越职权”的情形，应当与《行政诉讼法》第七十五条规定的行政行为无效的内涵作同一理解，即行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形的，人民法院方可判决确认无效。而对于“重大且明显违法”标准中的“重大”，一般是指行政行为内在的“重大违法性”，即行政行为的违法瑕疵已经达到了连信赖保护原则都无法为其进行解释的境地。[②] “明显”则是指行政行为外在的“明显违法性”，即行政行为的违法瑕疵是显而易见的，依一般人的理性和经验就能很容易地判断出来。按照这一标准，市、县级人民政府及其土地管理部门，或者其委托的机构，总体上是具有实施征收土地和签订安置补偿协议职权的，或者说，从相对人的角度看，上述主体确实是签订此类协议的有权主体。因此，即使其在征地方案没有得到批准的前提下实施征地行为，进而签订安置补偿协议，也还没有达到超出信赖利益保护和形式上明显违法的程度，从而不属于行政诉讼法及行政协议司法解释所规定的“无职权或者超越职权”的情形。
此外，如果征地行为事后得到了批准；或者虽然没有得到批准，但因为涉及公共利益，撤销该行为将造成更大的损失，而被法院确认违法，保留效果；又或者该协议的签订得到了地方行政法规或者规章的授权。在上述情况下，安置补偿协议作为征收行为的一个组成部分，自然也不应当被确认无效。
另一方面，从安置补偿协议所具有的合同性角度看，也不宜轻易认定该协议无效。在我国，关于合同无效的民事法律规范主要是《合同法》第五十二条和《民法总则》第一百四十四条、第一百四十六条、第一百五十三条和第一百五十四条。其中，《合同法》第五十二条中规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”《民法总则》第一百四十四条规定“无民事行为能力人实施的民事法律行为无效”。第一百四十六条规定“行为人与相对人以虚假的意思表示实施的民事法律行为无效”。第一百五十三条规定“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，但是该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效”。第一百五十四条规定“行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效”。在上述条款中，与本专题讨论的安置补偿协议效力问题相关的，主要是该协议的签订是否违反“违反法律、行政法规的强制性规定”问题。
对于何为“法律、行政法规的强制性规定”，理论界和司法实务一般通过对效力性规范和管理性规范的区分加以认识，且通常认为在违反效力性规范的情况下，合同行为无效。最高人民法院在《关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》（法发〔2009〕40号）第15点、第16点指出，正确的理解、识别和适用“关系到民商事合同的效力维护以及市场交易的安全和稳定”。“人民法院应当综合法律法规的意旨，权衡相互冲突的权益，诸如权益的种类、交易安全以及其所规制的对象等，综合认定强制性规定的类型。如果强制性规范规制的是合同行为本身即只要该合同行为发生即绝对地损害国家利益或者社会公共利益的，人民法院应当认定合同无效。”具体到认定效力性规范，可以采取以下标准：“第一，法律法规明确规定违反禁止性规定将导致合同无效或不成立的，该规定属于效力性规范；第二，法律法规虽没有明确规定违反禁止性规定将导致合同无效或不成立的，但违反该规定后，如果使合同继续有效将损害国家利益和社会公共利益，也应当认为该规范属于效力性规范；第三，法律法规虽没有明确规定违反禁止性规定将导致合同无效或不成立的，违反该规定以后若使合同继续有效并不损害国家利益和社会公共利益，而只是损害当事人的利益，在此情况下该规范就不应属于效力性规范，而应当是管理性规范。”根据这些规定，由于《土地管理法》及其实施条例并没有明确禁止在未批准征收的情况下签订协议，而只是就包括签订安置补偿协议在内的征地程序作出了规定，加之确认征地行为或协议无效，通常情况下反而会导致国家和公共利益受到更大损害，因此，对于此类协议，即使从民事法律关系角度看，也不宜轻易否定其效力。此外，《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条规定：“当事人一方以出卖人在缔约时对标的物没有所有权或者处分权为由主张合同无效的，人民法院不予支持。”该条虽然是对买卖合同的规定，但不难看出，处分权并非合同成立或生效必要条件，不能仅仅因此而确认合同无效。
需要特别说明的是：首先，虽然不宜轻易否定协议的效力，但是由于“未批先征”的行为确实违反了修订前的《土地管理法》，因此，在有关部门签订协议时确实没有取得法律授权或者征地批复的情况下，对于其所实施的包括签订安置补偿协议在内的征收行为，人民法院可以依据《行政诉讼法》第七十四条规定，判决确认协议“违法”，但保留其效力。其次，如果至一审法庭辩论终结时，该协议所依托的征收行为仍未取得批准，或者征收行为直接被法院判决撤销、确认无效，此时，该协议事实上已经无法继续履行，合同目的无法实现，因此，根据《行政协议司法解释》第十七条“原告请求解除行政协议，人民法院认为符合法律规定或者约定的解除协议情形，且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议”，以及《合同法》第九十四条“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：……（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的……”和《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条第二款“出卖人因未取得所有权或者处分权致使标的物所有权不能转移，买受人要求出卖人承担违约责任或者要求解除合同并主张损害赔偿的，人民法院应予支持”的规定，当事人请求签订协议的政府一方承担违约责任，或者要求解除合同并承担损害赔偿责任的，人民法院可以支持。
需要说明的是，由于安置补偿协议所依托的征收行为未取得批准，不属于协议行为本身无效的情形，而安置补偿协议本身也不需要经过其他机关批准，因此，其不属于《行政协议司法解释》第十三条所规定的“法律、行政法规规定行政协议应当经过其他机关批准等程序后生效，在一审法庭辩论终结前未获得批准的，人民法院应当确定行政协议不发生效力”情形。
对于第二个问题，即协议签订后征地批复下达时，由于地价波动所导致的安置补偿标准和数额争议如何处理的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第二十六条规定：“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。”据此，被征收人以安置补偿协议约定的补偿数额“明显不公平”“不能实现合同目的”为由要求变更的，应当符合“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化”的条件，这里的重点是“无法预见”和“不属于商业风险”。通常情况下，地价的涨落具有一定的可预见性，属于商业性风险范畴，因此，单纯以土地价格涨落为由主张变更合同的，人民法院不予支持。但是，由于征收土地方案和安置补偿方案在报批过程中，各级审批部门可能会对方案作出调整，而这显然超出了被征收人可预见的范畴，因此，如果安置补偿协议签订后，与征地方案一同批准的安置补偿标准高于安置补偿协议约定的标准，则被征收人可以“情势变更”为由主张变更协议约定的补偿条款。从行政行为角度看，根据《土地管理法》及其实施条例的相关规定，征收部门也负有依据安置补偿方案对被征收人进行安置的职责，相应的，也就负有补足差价的义务。
【相关案例】
蔡某诉鄄城县人民政府
确认搬迁补偿安置协议无效案
基本案情：2015年11月23日，山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省国土资源厅作出鲁建住字〔2015〕25号《关于公布2016年棚户区改造任务分解落实项目的通知》，其中濮水新村片区在列，而本案原告为该片区内孙庄行政村尹庄村村民。2016年5月1日，鄄城县人民政府发布鄄征公告（2016）6号拟征收土地公告，告知了拟征收土地的位置、范围、权属、用途，拟征收土地补偿标准及其他事项。2016年5月9日，鄄城县国土资源局拟订《关于孙庄行政村(尹庄自然村)拟征收土地补偿安置方案》，并予以公示。2016年6月3日，鄄城县棚户区改造工作领导小组办公室及原告签订搬迁补偿安置协议书，原告蔡某之妻肖凤霞在该协议书上被搬迁方处进行了签字。2016年8月2日，山东省人民政府作出鲁政土字〔2016〕395号建设用地批件，批复同意案涉土地。原告以政府一方在未取得征地批复的情况下签订的安置补偿协议无效为由，不服该协议，于2016年7月6日提起本案诉讼。
裁判摘要：本案被诉搬迁补偿安置协议是由鄄城县人民政府所组建的鄄城县棚户区工作领导小组办公室签订的行政协议。《山东省土地征收管理办法》第五条规定：“市、县人民政府负责本行政区域内的土地征收工作。”鄄城县人民政府作为县级政府具有组织实施征收涉案土地的主体资格，其在山东省人民政府作出征地批复之前签订被诉搬迁补偿安置协议符合《山东省土地征收管理办法》规定的征收程序。蔡某关于被诉搬迁补偿安置协议违反法律强制性规定的主张不予支持。
作丨者丨简丨介
∨
- 阎巍 -
阎巍，中国人民大学法学博士，中国社会科学院法学博士后、副研究员，长期致力于行政审判理论研究和审判实务，参加了《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于审理发生在我国管辖海域相关案件若干问题的规定》等法律和司法解释的起草工作，荣获“全国模范法官”“全国法院办案标兵”“中央国家机关最受欢迎法治人物”等荣誉称号。
- 胡卉明 -
胡卉明，湖北松滋人，1979年9月生，2001年毕业于中国政法大学国际经济法专业，2007年取得中国人民大学土地管理系管理学硕士学位。现任自然资源部不动产登记中心（法律中心）复议事务处处长、副研究员。常年从事自然资源政策法律研究和行政复议案件审理实践，获得过多次部级奖励，参与多部涉及自然资源行政复议应诉工作的部门规章和规范性文件起草及制定工作，公开发表论文三十余篇，主持和参与编写业务专著十余部。荣获“全国法治政府建设工作先进个人”荣誉称号。
閱讀更多 法律門 的文章
