解讀:農村徵地過程中的農民社保安置、外嫁女、宅基地徵收等問題

在土地徵收過程中,被徵地農民經常遇到的問題有徵地後的農民社保安置、農村婦女合法權益保護、宅基地徵收重建、集體土地上企業及商鋪拆遷等問題,下面就以上問題作簡要分析和闡述。

一、農村徵地過程中的農民社保安置問題

在農村集體土地徵收過程中,必須秉持保證被徵地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障的原則。國務院曾多次發文完善徵地補償安置制度,明確要求地方各級人民政府將被徵地農民的社會保障費用按有關規定納入徵地補償安置費用,積極做好被徵地農民就業培訓和社會保障工作,落實被徵地農民就業安置的責任。

根據土地管理法等法律法規和國務院的有關規定規定,人民政府依法負有妥善安置被徵地農民的義務,切實保障被徵地農民的長遠生計。在城市規劃區內,地方人民政府應當將因徵地而導致無地的農民納入城鎮就業體系,並建立社會保障制度;在城市規劃區外,亦應保留必要的耕作土地或安排相應的工作崗位。被徵地農民的社會保障費用,按有關規定納入徵地補償安置費用,具體的社保安置規定和政策參照各省市地方規章。

根據2004年第二次修正的《中華人民共和國土地管理法》第四十七條的規定,徵收集體土地的補償費用包括安置補助費,為保證需要安置的農民保持原有生活水平,經省、自治區、直轄市人民政府批准,可以增加安置補助費。2020年開始實施的《中華人民共和國土地管理法》第四十八條第一、二、五款進一步明確規定,徵收土地應當給予公平、合理的補償,保障被徵地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障;徵收土地應當依法及時足額支付土地補償費、安置補助費以及農村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的補償費用,並安排被徵地農民的社會保障費用;縣級以上地方人民政府應當將被徵地農民納入相應的養老等社會保障體系,被徵地農民的社會保障費用主要用於符合條件的被徵地農民的養老保險等社會保險繳費補貼;被徵地農民社會保障費用的籌集、管理和使用辦法,由省、自治區、直轄市制定。為失地農民辦理社會保險,目前沒有法律、行政法規的統一規定,地方政府制定的有效規範性文件是判斷其相關行政行為合法性的根據。

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二、農村婦女之外嫁女合法權益的保護

保障婦女兒童合法權益、實行男女平等是我國的基本國策。《婦女權益保障法》明確規定,婦女在農村土地承包經營、集體經濟組織收益分配等方面,享有與男子平等的權利;任何組織和個人不得以婦女未婚、結婚、離婚、喪偶等為由,侵害婦女在農村集體經濟組織中的各項權益。

“外嫁女”包括下列情形:“外嫁”後戶口未遷出;“外嫁”嫁給了“城市男”;離婚後戶口又遷回;等等。拆遷農村房屋應保障戶有所居,避免被徵收人流離失所是行政機關補償安置所應遵循的原則。無論是哪種情形,其家庭或者離婚後本人享有的“在農村或者城鎮只能享受一次分配宅基地建房或者福利性購房”這一基本居住權益均應得到保障。行政機關在實施徵地拆遷活動中,對“外嫁女”的居住權勢必產生直接影響,行政機關有責任也有義務保障其基本的居住權益不受侵害。因此,行政機關在處理“外嫁女”的安置補償問題時,不能單純以婚姻或者戶籍情況作為是否給予安置補償的條件,而是應在綜合前述考量因素的同時,以其基本居住權益是否得到保障作為衡量和判斷的原則。

農村土地的承包以農戶為單位,實行家庭聯產承包責任制,每個家庭成員都有合法的承包土地的使用權,即佔有、使用、收益的權利。外嫁女出嫁後,如果其嫁入的農村集體沒有安排調整給可耕土地,那麼其原來的村集體在承包期內不得收回和調整其原來家庭承包的土地,任何組織和個人也不得以婦女未婚、結婚、離婚、喪偶等為由,侵害婦女在農村集體經濟組織中的各項合法權益。

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三、宅基地的徵收重建,屬於個別地方的試點

宅基地使用權是農民及農民集體重要的財產權利,直接關係到每個農戶的切身利益。規範農村宅基地管理,促進節約、集約用地,依法維護農民宅基地的取得權,是各級人民政府及土地管理部門的法定職責。根據《中華人民共和國物權法》第一百五十四條的規定,對失去宅基地的村民,應當重新分配宅基地。在集體土地徵收過程中,對於採用異地新建安置方式的,即使約定由被徵收人自行尋找宅基地重建土地,組織實施徵地的地方人民政府也不能以此為由規避應當承擔的法定職責。在被徵收人不能自行尋找宅基地的情形下,地方人民政府應當履行安排、償還被徵收人宅基地的法定職責,被徵收人應當積極配合並及時報請政府相關職能部門協調、審批。地方人民政府及土地管理部門應當加強監管,對異地新建過程中出現的違法佔地行為及時發現、制止及查處,主動採取措施解決具有普遍性的問題。

根據《中華人民共和國土地管理法》第六十二條的規定,農村宅基地的申請和審批具有法定程序,村民因達到分戶條件,依法依程序申請並獲得規定面積的宅基地,是國家對村民基本居住權利的保障。作為農民依法依申請取得、用於建造住宅及其生活附屬設施的集體建設用地,宅基地具有一定的福利保障性質。對失去宅基地的村民,原則上應為其重新分配宅基地。雖然《國務院批轉國家土地管理局關於加強農村宅基地管理工作請示的通知》確立了農村宅基地有償使用試點制度,《國土資源部關於進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》進一步明確該項制度,但該項制度仍處於試點實施階段,且在實施過程中不得違反現行法律規定。誠然,隨著城市建設規模和邊界不斷向城郊、近郊農村居民點擴展,人多地少矛盾日趨突出,確實出現少數情況下宅基地申請未獲批准的村民通過支付相應對價的方式獲得原屬於其他村民使用的宅基地,但是,這種自然人之間的宅基地轉讓與上述農民與集體經濟組織間宅基地有償使用的方式有本質區別,也有悖於農村宅基地制度設立的初衷,不應允許和鼓勵。

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四、農村集體土地上企業、商鋪拆遷之必然可得利益的認定和計算

在當前市場主體違約情形比較突出的情況下,違約行為通常導致可得利益損失。根據交易的性質、合同的目的等因素,可得利益損失主要分為生產利潤損失、經營利潤損失和轉售利潤損失等類型。生產設備和原材料等買賣合同違約中,因出賣人違約而造成買受人的可得利益損失通常屬於生產利潤損失。承包經營、租賃經營合同以及提供服務或勞務的合同中,因一方違約造成的可得利益損失通常屬於經營利潤損失。先後系列買賣合同中,因原合同出賣方違約而造成其後的轉售合同出售方的可得利益損失通常屬於轉售利潤損失。民商事合同解除後必然涉及恢復原狀、採取其他補救措施、賠償損失等問題。可得利益是合同履行後可以獲得的利益,是對債務不履行的賠償,法律規定可得利益的目的主要在於通過加重當事人的違約成本,以期遏制違約行為的發生,督促當事人誠信履約,保護守約方的信賴利益,並彌補守約方因對方違約而造成的實際損失。如在因違約方違約導致合同解除的情況下,將損害賠償範圍僅限定於守約方因對方違約而產生的損失,不將可得利益損失納入其中,顯然將會在一定程度上鼓勵甚至縱容當事人違約行為的發生,亦不符合合同法關於賠償可得利益損失的立法初衷。因而,可以並且應當將可得利益納入合同解除後的損失賠償範圍,但應以不超過違約方在訂立合同時預見或應當預見違反合同可能造成的損失為限。

(一)必然可得利益,是指並不依賴其他外在條件的成就,倘若無侵權行為發生,該利益則為賠償請求人必然獲得。而不確定發生的利益,是指即便不存在徵收補償或國家賠償案件中的行政行為,也未必能夠實現的利益。一般意義上,直接損失就是現有財產的減少或喪失,並將其與間接損失對應理解,這是理論和實踐中的通常理解。但從法律解釋有關直接損失的列舉規定看,對直接損失不從現有財產角度理解而從因果關係的角度理解更為符合該司法解釋的本意。無論是現有財產還是可得利益,只要損失的發生具有必然性,就是必然可得利益,就屬於直接損失。對於不具有因果關係的必然性,不確定發生的利益,就不屬於直接損失。

(二)人民法院在計算和認定可得利益損失時,應綜合運用可預見規則、減損規則、損益相抵規則以及過失相抵規則等,從非違約方主張的可得利益賠償總額中扣除違約方不可預見的損失、非違約方不當擴大的損失、非違約方因違約獲得的利益、非違約方亦有過失所造成的損失以及必要的交易成本。存在合同法第一百一十三條第二款規定的欺詐經營、合同法第一百一十四條第一款規定的當事人約定損害賠償的計算方法以及因違約導致人身傷亡、精神損害等情形的,不宜適用可得利益損失賠償規則。

(三)人民法院認定可得利益損失時應當合理分配舉證責任。違約方一般應當承擔非違約方沒有采取合理減損措施而導致損失擴大、非違約方因違約而獲得利益以及非違約方亦有過失的舉證責任;非違約方應當承擔其遭受的可得利益損失總額、必要的交易成本的舉證責任。對於可以預見的損失,既可以由非違約方舉證,也可由人民法院根據具體情況予以裁量。


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