工程總承包模式中一個較為突出的特點就是固定總價的計價方式。固定總價不僅有利於建設單位對項目投資風險進行有效控制，也促使工程總承包單位通過合理化分配以及優化設計方案等獲取更高利潤。
可以說固定總價計價方式，是工程總承包相較傳統施工總承包模式優勢的集中體現。
然而，在工程總承包模式實施過程中，對於固定總價的計價方式往往最終沒有落實。其中，主要的原因多產生於行政審計。
我國《審計法》規定：“審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算，進行審計監督。”因此，當政府投資或以政府投資為主的建設項目完成後，審計機關須對工程價款進行審計並出具結論。
為了避免設計工程結算方式與審計方式不一致，在一段時期部分省市規定在政府投資和以政府投資為主的建設項目中，須將行政審計結果作為結算工程價款依據寫入招標文件或合同中。於是便造成了固定總價無法適用，許多工程因審計未完成而無法最終的結算的局面。
今天，坤略律師事務所基建地產法律事務部就與您聊一聊工程領域行政審計那些事。
行政審計結果應否作為結算工程款的依據？
對於一些地方硬性要求將“行政審計結果作為結算工程價款依據”一事，全國人大法工委於2017年6月5日作出《關於對地方性法規中以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據有關規定提出的審查建議的覆函 》。
該函指出：“地方性法規中直接以審計結果作為竣工結算依據和應當在招標文件中載明或者在合同中約定以審計結果作為竣工結算依據的規定,限制了民事權利,超越了地方立法權限,應當予以糾正。”
同時，《2015全國民事審判工作會議紀要》也對此問題進行了明確：“依法有效的建設工程施工合同，雙方當事人均應依約履行。除合同另有約定，當事人請求以審計機關作出的審計報告、財政評審機構作出的評審結論作為工程價款結算依據的，一般不予支持。合同約定以審計機關出具的審計意見作為工程價款結算依據的，應當遵循當事人締約本意，將合同約定的工程價款結算依據確定為真實有效的審計結論。承包人提供證據證明審計機關的審計意見具有不真實、不客觀情形，人民法院可以准許當事人補充鑑定、重新質證或者補充質證等方法糾正審計意見存在的缺陷。上述方法不能解決的，應當准許當事人申請對工程造價進行鑑定。”
因此，主流觀點認為在合同有約定的情況下，行政審計結果才作為結算工程款的依據。
審計結果長期未作出，總承包單位如何應對？
實踐中，雖相關規定不再硬性要求“審計結果是否必須作為結算依據”，但政府投資和以政府投資為主的建設項目中，仍有大量項目在招標文件以及合同中約定“以行政審計結果為結算依據”。
承包單位迫於劣勢地位，也只好認同。這便導致了工程在如期竣工後，部分發包方以審計未完成為由，拒絕付款。
對於此種情況，最高人民法院在“盤錦遼東灣新區管理委員會、瀋陽北方建設股份有限公司建設工程施工合同糾紛”一案中給出了較為正面回應。
【案件簡述】
2011年4月12日，遼東灣管委會與北方建設公司簽訂《投資建設合作框架協議》約定：雙方擬合作項目為中國醫科大學附屬盛京醫院遼東灣分院，2011年10月項目工程主體封頂，2012年10月項目工程交鑰匙。合作項目估算不低於5億元，以實際結算為準。
2011年10月27日，遼東灣管委會經濟發展部部長經遼東灣管委會授權代表遼東灣分院（發包人）與北方建設公司（承包人）簽訂《施工合同》。
雙方約定：北方建設公司承包建設中國醫科大學附屬盛京醫院遼東灣分院工程，總用地面積127150平方米，總建築面積127497.515平方米，主要建設門診樓、住院樓及其所屬配套設施等。
承包範圍：土建、室內外裝飾、空調、消防、電梯、庭院及汙水處理系統等總承包交鑰匙工程。工期：2011年10月28日開工，2012年12月31日竣工。質量標準：合格。合同價款：總價款暫定675802694.57元。最終結算按發包人委託的中介造價機構及上級審計部門實際審核的結果為準，如發生設計變更，經發包人委託的監理和發包人代表確認後，確定實際竣工工程量。
2013年11月，案涉工程竣工。2013年11月28日，門診醫技樓、綜合樓、2號住院樓、宿舍樓通過初步驗收，遼東灣分院同意接收。2013年12月28日，遼東灣分院開診。2014年3月31日，1號、3號住院樓通過初步驗收，遼東灣分院同意接收。
上述工程實際使用後，北方建設公司向遼東灣管委會移交了工程結算報告及相關附隨資料。遼東灣管委會審核後將相關結算資料移交盤錦市審計局。2014年7月18日，盤錦市審計局委託中成建正諮詢公司對案涉工程進行結算審核。
2016年7月28日，在中成建正諮詢公司對案涉工程造價進行結算審核期間，北方建設公司因與遼東灣管委會、遼東灣分院在材料、設備價格、人工費調整、審核期限過長等問題上發生爭議，遂向一審法院提起訴訟。北方建設公司主張要求遼東灣管委會、遼東灣分院支付工程款、利息。
【一審觀點】
對於案涉工程結算依據問題，一審認為：雖《施工合同》約定，“最終結算按發包人委託的中介造價機構及上級審計部門實際審核的結果為準”，但自案涉工程交付使用、北方建設公司提交結算報告及相關資料，至本案訴訟提起，已歷時兩年多，“上級審計部門”委託的中介造價機構也沒有完成相關結算審核。直至本案證據交換期間，遼東灣管委會才向一審法院及北方建設公司提交審核報告，且該審核報告尚未經“上級審計部門”審核確認，北方建設公司亦對該審核結論持有異議。
因此，如不在本案中通過司法鑑定來確定案涉工程造價，即便“上級審計部門”完成審核，本案的結算爭議也得不到有效解決。
因此，遼東灣管委會和遼東灣分院關於本案工程造價應以“上級審計部門”審核結論為準，不應委託司法鑑定並採信司法鑑定意見的訴訟主張，一審法院不予支持。
【二審觀點】
一審判決作出後，遼東灣管委會對一審判決不服，向最高人民法院提起上訴。
其中關於一審人民法院根據鑑定意見作為結算依據的問題，遼東灣管委會認為：“《施工合同》約定最終結算按發包人委託中介機構及上級審計部門核算為準，但一審法院卻依北方建設公司的申請委託鑑定機構對案涉工程造價進行鑑定，違反《施工合同》關於工程結算方式的約定，鑑定機構出具的鑑定意見不能作為認定本案工程造價的證據使用。”
最高人民法院經審理後認為：“關於工程價款結算依據。本案中，《施工合同》第五條約定：“最終結算按照發包人委託的中介機構及上級審計部門實際審核的結果為準”。
案涉工程於2013年年底至2014年年初陸續竣工並交付使用後，雙方亦按照上述約定對工程價款進行結算，北方建設公司向遼東灣管委會移交了工程結算報告及相關附隨資料，遼東灣管委會審核後將相關結算資料移交盤錦市審計局，盤錦市審計局於2014年7月18日委託中成建正諮詢公司對案涉工程進行結算審核。
但從2014年7月18日起至本案提起訴訟時，審計機構歷時兩年多仍未出具結算審核結果，遼東灣管委會在本案一審期間提交的相關報告，仍未經上級審計部門審核確認，這導致北方建設公司的工程款數額遲遲不能得到確認。
由於審計部門的審計不是確定工程價款的唯一方式，工程價款可以通過司法鑑定的方式予以確定，為解決工程款久拖不決的問題，一審法院根據北方建設公司的申請，委託鑑定機構對案涉工程造價進行司法鑑定，符合本案實際，亦不違反法律規定，並無不當。
遼東灣管委會並無充分證據證明一審鑑定意見抬高了工程造價，導致發包人多付工程款。據此，一審法院依據鑑定結論認定工程價款，並無不當，遼東灣管委會依據《施工合同》第五條的約定否定鑑定結論作為結算依據，本院不予支持。”
【案件啟示】
通常情況下，合同的當事人明確約定以政府審計結果作為結算依據情況下，亦應當尊重當事人的意思自治。
但對於審計長期未定、審計結果與工程實際情況不符、審計結果與合同約定不符等特殊情況，若施工單位能夠提供相關證據，實踐中人民法院亦會結合實際情況准許工程造價鑑定申請。
結語
行政審計是國家持續穩定發展的重要保障，有利於政府決策分析，也有利於對腐敗懲治。行政審計雖然在一定時期內對工程領域造成了一些困擾，但不論從政府層面還是司法審判層面都是作出積極的調整。
除前述《回函》、《會議紀要》、審判實踐判決外，2019年9月工信部也發佈《及時支付中小企業款項管理辦法（徵求意見稿）》。該徵求意見稿中明確提出，國家機關、事業單位不得以審計作為支付中小企業款項的條件，不得以審計結果作為結算依據。
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