導讀：目前，國家綜合行政執法改革正在如火如荼的推進中，小牧作為被改革的一員，也時刻關注著相關改革推進的情況，在和全國各地的的涉改人員的交流過程中，發現大家對改革中一些問題都很關注，但是看法不盡相同，本文力圖站在現有的一些法理知識、法律法規和國家政策的角度，給所有在這場改革潮流中的涉改人員提供一些可供參考的觀點，能在接下來的改革進程中的選擇提供一點幫助。小牧不是權威，認識有限，所發表的觀點不代表就是完全正確的，所以，各位看官如果不贊同小牧觀點，望大家秉持伏爾泰:我不贊同你說的每一句話，但我誓死捍衛你說話的權利（對於此名言的翻譯，有各種版本，小牧選擇了自己最喜歡的版本進行引用）式的包容，一看而過。
所在單位是授權執法，還是委託執法的問題
小牧在和各地執法人員的交流過程中，發現不少人都對自己單位行使的執法權究竟是屬於授權，還是屬於委託分不清楚，而授權和委託這個問題，又事關下一步機構是否具備參公條件這一涉及執法人員切身利益，執法人員最關心的根本問題，所以小牧先對這一問題進行論述。
行政法學上的行政授權和行政委託的概念：
所謂行政授權，是指法律、法規或者規章直接規定將某項或者某一方面的行政職權的一部分或者全部授予某個組織，或者法律、法規規定由特定的行政主體，通過法定方式，將某項或者某一方面的行政職權的一部分或者全部授予某個組織的法律行為。
所謂行政委託，是指行政主體將其職權的一部分，依法委託給其他組織的法律行為。
需要注意的是，行政法學上所說的行政授權，主要是指對行政機關以外的組織，既包括行政機關的內部組織機構，又包括行政組織系統以外的組織。
概念很抽象，說完了好像還是一頭霧水，別急，小牧下面就通過具體的一些規定給大家理一理授權和委託究竟怎麼區分。
授權和委託一個最明顯的區別就是，授權的權力淵源是直接來自於法律的規定，用的是自己家的權力，可以直接以我這個角度對行政相對人行使職權，所有文書都直接加蓋自己家的公章；委託的權力淵源是來自於法律規定的行政機關，使用的是別人家的權力，執法時只能以他的角度對行政相對人行使職權，所有文書落款是別人家的名字，要去別人家蓋章。
下面舉幾個立法示例，來幫大家更好的認清什麼樣的規定是屬於授權：
1.源於法律、法規或者規章直接規定的授權。例如：《中華人民共和國道路運輸條例》第七條第三款規定：”縣級以上道路運輸管理機構負責具體實施道路運輸管理工作。”這樣,各地依法成立的道路運輸管理機構就取得了相應的行政職權,成為行政主體,屬於授權執法。
2.源於法律、法規規定由特定的行政主體，通過法定方式，授予某個組織職權的授權。例如：《巡遊出租汽車經營服務管理規定》第六條第三款規定：”直轄市、設區的市級或者縣級交通運輸主管部門或者人民政府指定的其他出租汽車行政主管部門（以下稱出租汽車行政主管部門）在本級人民政府領導下，負責具體實施巡遊出租汽車管理。”在這一規定中，法律並沒有明確一個具體負責出租汽車行政主管部門，而是通過開放式立法的規定，把具體確定管理部門的權力賦予了交通運輸行主管部門或者人民政府，這樣各地成立的如出租汽車管理處等單位，經由政府或交通部門的文件確定管轄範圍，因此取得了對出租汽車的管理權，這一權力雖然從形式上看是政府或者交通局授予的，但實質上是政府或者交通局依法決定，是立法的延伸，出租汽車管理處等單位的權力是來源於該規章的規定，而非政府或者交通局對本身固有權力的分配，因此，這一立法形式下的權力淵源是法律、法規和規章的規定，依然屬於授權執法。
3.源於行政處罰法相對集中行政處罰權規定的授權。《行政處罰法》第十六條規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”根據這一規定，國務院可以把本來屬於某一行政主體的權力交由其他行政主體行使，本質上是國務院對執法主體的調整，通過這一授權直接改變了原法律規定的主體，所以新的取得了執法權能的主體，所獲得的權力依然是法律的直接授權，而非委託。通過這一方式獲得行政執法主體地位，取得法律授權進行執法最典型的就是城管部門根據《國務院關於進一步集中行政處罰權的規定》等國辦文件，進行綜合執法，城管部門執行的是從法律上獲得的權力，而非行使其他機關的權力，因此，也是典型的授權執法，而非委託。
那麼，哪些執法單位又屬於委託執法呢？
委託執法的權力淵源來源於委託單位而非法律，執法時不能對外使用自己的名義，根據《行政處罰法》第十八條的規定：“行政機關依照法律、法規或者規章的規定，可以在其法定權限內委託符合本法第十九條規定條件的組織實施行政處罰。行政機關不得委託其他組織或者個人實施行政處罰。 委託行政機關對受委託的組織實施行政處罰的行為應當負責監督，並對該行為的後果承擔法律責任。 受委託組織在委託範圍內，以委託行政機關名義實施行政處罰；不得再委託其他任何組織或者個人實施行政處罰。”需要注意的是該條是程序法，而非概括授權，行政機關不能直接依據該條規定任意進行委託，放棄行使自身職權，我國現行的委託採取的是嚴格法定製，行政機關進行委託一般都要有明確的法律、法規和規章的依據。在實際情形中，就可能存在下述兩種委託執法的情況：
一是行政機關根據法律、法規和規章的規定依法委託某一事業單位進行行政執法。二是行政機關在無明確法律依據的情形下，自行委託給下屬事業單位行使相關職權。
總之，如何區分一個單位是屬於委託執法，還是授權執法，大家可以去看一看本單位執行的法律中，有沒有規定本單位作為一個執法主體實施某一部法律、法規或者規章，或者有沒有授權政府或者主管部門決定一個單位來實施，如果有類似規定的就屬於授權執法。
五大綜合行政執法和城市綜合執法部門是否具備參公條件
上文對授權和委託的定義作了簡單介紹，涉改人員更為關心的是五大綜合行政執法未來是否具備參公條件的問題，那麼，小牧再談一談對這這個問題的看法。
2020年3月3日，中共中央組織部發布《參照 管理的單位審批辦法》,這一文件一經發布，迅速的引起了廣大執法人員的熱議，大家都激動不已，從不同角度對文件進行了解讀，在此，小牧不得不潑一點冷水，關於參公管理的審批，在之前中央和國家都已經有了相關規定，該文件出臺是為了落實十九屆四中全會關於堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定的具體行動，是公務員修改後，為了適應國家改革和新公務員法的要求，而出臺的配套文件，並不是像有人所認為的專為五大執法改革量身定製。但是，該文與綜合行政執法改革確實有著密切的聯繫，對五大執法的未來走向有著重要的指導意義，從文中可以看出一些未來中央規範執法單位和人員的走向。
《參照 管理的單位審批辦法》第三條規定：“事業單位列入參照管理範圍，應當同時具備以下兩個條件：（一）具有法律、法規授權的公共事務管理職能；（二）使用事業編制，並由國家財政負擔工資福利。”根據這一規定，小牧就來分析一下綜合執法隊伍未來是否能夠具備這兩項條件。
綜合執法機構要具備參公條件，首先，就要獲得法律、法規授權進行執法。那麼機構後，各綜合執法機構是否能取得授權執法的資格呢？小牧試著從現有的改革文件做大膽的分析。
根據十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構改革方案》和五大綜合行政執法改革的指導意見的相關要求，一般在市級或者縣級組建一支綜合執法隊伍，那麼分別從市縣兩級的情況做一個分析。
第一，市級層面。如果某地組建了市級的綜合執法隊伍的，並不強制要求局隊合一的執法體制，市級綜合執法隊伍可以用自己的名義執法。從一些具有前瞻性的法律法規修訂草案的徵求意見稿來看，如《道路運輸條例》《文化市場執法條例》等都出現了綜合執法機構這一開放式授權的規定，也就是說市一級的綜合執法隊伍未來大概率能夠取得行政主體地位，能夠獲得法律、法規層面的授權。
第二，縣級層面。縣一級層面根據各級改革文件的要求來看都必須實行局隊合一的執法體制，具體落實的形式中央允許各地自行探索，各地的落實形式從一些公開的報道來看又不盡相同，這就比較尷尬了，出現了一些法理上的灰色地帶。最標準的局隊合一體制，當然是執法隊伍直接併入行政主管部門，作為一個內設機構存在，但是這一模式，因為行政機關都要使用行政編制，地方行政編制本來就緊缺，極少有能夠採用這一模式的。大多數地方還是採用了綜合執法隊伍作為主管部門下設的一個事業單位，對外執法以主管部門名義，這一模式之下，綜合執法隊伍如何定位？從形式上來看，綜合執法隊伍和主管部門是兩個獨立的法人單位，綜合執法隊伍以局機關名義執法的行為，更加符合委託執法這一概念。但是小牧認為，改革的目的就是要理順執法體制，明確執法主體，做到權責一致，形成一個統一的、科學合理的行政執法體系。那麼法律授權形式下的局隊合一可能嗎？小牧認為這完全不存在法理上的障礙，我國的政治體制下，全國人大作為國家最高權力機關，能夠快速的通過立法迅速適應改革發展拓寬法理的範圍，這正是社會主義制度的優勢所在。目前來看，全國人大還未對綜合執法機構的法律地位作出一個明確的定位，但小牧認為這是因為各地綜合執法改革還未完成，各地落實形式不一，人大難以作出一個可以涵蓋各地實際的抽象性規定，因此，相關合法性進程還有待執法改革後視情作出統一的規定。比如說，全國人大可以通過法律擬製的方式，在法律層面上混同主管部門和綜合執法機構的人格，授權綜合執法機構的工作人員可以直接代表主管部門進行執法，而不再採用委託這一形式。而且，小牧認為，未來局隊合一體制下的執法大隊取得法律授權是大概率事件，因為從國家改革的目的來看，就是要形成一個權責明晰，上下一致的執法體制，消除目前上下級機構性質、人員身份不統一的混亂不堪的情況，如果市一級授權，縣市還是採用委託的話，明顯與國家進行改革的目的是相背離的。
綜上，市縣兩級綜合執法機構在改革後取得法律、法規授權的行政主體地位是一大概率事件。
那麼，再來看看另一個條件，參公必須使用使用事業編制，並由國家財政負擔工資福利，從目前各地改革報道來看，自收自支和差額都陸陸續續退出歷史的舞臺，綜合執法機構行使的是行政處罰及相關檢查、強制這一典型的行政執法職權，中央和國家機構的改革文件中都允許保留承擔行政執法職能的事業單位，因此，綜合執法機構未來都將會使用全額事業編制，有條件的地方甚至會只用行政編制。
結合上述分析，小牧一個大膽的推測就是，未來的市縣兩級綜合行政執法機構參公管理雖然不是絕對，但肯定是一個大概率事件。
進入綜合執法機構的各類身份人員是否能夠參公
綜合執法改革是一個大雜燴，各地人員身份編制不一，有自收自支、差額全額、工人聘幹，有考試進入，有分配進入，有軍轉幹部......,總之一個就是一個“亂”，這其中又以交通部門為甚。討論這個問題容易討罵，但這個問題才是身處改革大潮中的廣大執法人員最關心的問題，小牧也是經過強烈的思想鬥爭，決定還是說一說，小牧再次請求大家能以伏爾泰式的包容，冷靜思考，純粹的把小牧看法當做一個不同的觀點進行參考，不要罵小牧爹孃。
先來說一說什麼是參公，參公源自於公務員法第一百一十二條的規定，法律、法規授權的具有公共事務管理職能的事業單位中除工勤人員以外的工作人員，經批准參照本法進行管理。根據這一概念，申請參公的當然只能是事業單位，所以大家必須認識到一個問題，在國家機構編制管理中，參公了人員的編制依然是事業編制。一般情況下參公都是以單位進行申報，單位符合經批准參公的，人員符合條件的可以參公管理。
接下來，小牧就假定綜合執法機構經批准取得了參公地位，各身份人員是否能夠參公進行一點分析。
首先，劃入綜合執法機構的人員能否參公的問題。原則上人員管理應當符合機構性質，所以，如果劃入綜合執法機構的人員的編制是使用的事業編制，並且不是工勤人員的，符合參公的前提條件。
其次，事業單位中使用工勤編制，且沒有進行過聘乾的人員，公務員法明確規定了排除條件，不具備參公資格，不能夠參公，即使劃入了綜合執法機構，大概率效仿原行政機關消化工勤編制的做法，退一減一，逐步退出歷史的舞臺。
最後，最複雜，最容易產生分歧的是聘幹人員是否能夠參公的問題。由於歷史上的多種多樣的原因，目前有一些單位就存在了一批進入單位時使用的是工勤編制，後面進行了崗位聘用管理的群體，就是所謂的聘幹。關於聘幹是否能參公的問題，不同的群體對幹部身份和工人身份進行了不同的解釋，有認為聘幹後就不再是工人，自然取得幹部身份的，有認為聘幹後使用的還是工勤編制，依然是工勤人員的等等不同的解釋，但本質的問題，這些都還是民間解釋，從法律的角度來看，依然缺少著一種有權解釋，都是不同群體出於自身利益的不同解讀，有點職業主義的意思。
小牧就這個問題談一談個人的淺見，供大家參考。從國家機構編制管理的形式上來看，這裡姑且不論這個管理模式是否是科學的，所謂的幹部身份和工人身份是依託於個人編制的，每個人不管從什麼渠道進入事業單位的，進入時，編辦都會給一個對應個人的編制，要麼是事業編制、要麼是工勤編制。使用事業編制的人員又區分為管理崗和專業技術崗，管理和專業技術是崗位，不是編制，都屬於事業編制下的，對應的是幹部身份。使用工勤編制的就是公務員法嚴格意義上的工勤人員，對應的也就是工人身份。
聘幹是一個特殊的產物，是某些地區把進入事業單位時使用工勤編制的人員聘用到了事業編制下的管理崗或者專業技術崗的情況，那麼這部分人符不符合參公條件，就要區別不同的情況進行分析。一種情況是工勤人員聘乾的時候，同時轉變了編制的性質，對人員的編制從工勤調整到了事業，那麼這部分人實際上是轉換成了幹部身份，符合參公基礎條件，比如，小牧所在單位以前參公時就有過如此操作，原本單位的一些工勤編制人員，通過過渡考試，對其編制進行了調整，全部使用了事業編制，消除了工勤不能參公的障礙，全員參公。另一種情況是，雖然某工勤人員經過單位的聘用，一直在從事管理崗或者專業技術崗的工作，其使用的編制依然還是工勤編制，沒有調整成事業編制，這只是單位行為或者地方行為，編辦和組織部門往往都不認可，依然把這類所謂的工人身份的人員視為工勤人員，參公時就可能會被組織部門認定不符合公務員法的規定。比如，小牧所在地區歷史上還存在著某某工勤人員被組織部提拔擔任了行政機關和黨的機關的實職副科、正科領導崗位，還下了正式文件任職，但是雖然提拔了，組織部門依然認定該領導屬於工人身份，一直都未給予公務員身份。
上文對各類人員是否具備參公資格進行了分析，那麼具備了資格的人員一定能參公嗎？小牧認為不一定。從機構改革的相關文件來看，一方面，國家提出了嚴禁把不符合行政執法類公務員管理規範的人員劃入綜合執法機構，同時公務員分類管理又確立了行政執法類公務員的分類，因此，可以看出，未來行政執法類納入公務員或者參照公務員管理是改革的方向，綜合執法機構參公後，人與單位相適應，參公也是大概率事件。另一方面，從改革的實踐來看，幾支綜合執法隊伍，特別是交通部門，改革完成後，都將面臨人員隊伍龐大，機構臃腫的局面。國家級的系列改革文件又提出了改變人海戰術的要求，同時在控編減編的要求下，執法隊伍未來將會走上職業化、專業化的路子，這就說明了未來的綜合執法隊伍會向精英化發展，大幅減少人員和編制。因此，小牧再次大膽推測，進入了綜合執法隊伍的具備參公條件的人員，在機構參公後，不可能無差別全部參公，極有可能要通過過渡考試等手段優中選優，必然會有一部分人參公，一部分人被消化分流，或者去其他單位，或者在單位內從事一些輔助工作，不能從事執法。進入了綜合執法隊伍的不具備參公條件的人員，參公希望渺茫。當然也不排除當地政府結合實際的操作，比如在事業編充足的情況下，聘幹後任然使用工勤編制的人員通過內部考試的方式轉為事業編制，但小牧認為這不會成為主流的操作。
以上純屬有根據性的推測，中央文件已經明確指出了，各地劃轉人員允許不同編制性質暫時混編，待中央確定政策後逐步加以規範，所以，參不參公的問題，終究要看中央最後的決策。中央何時會出臺政策進行規範，小牧認為是在綜合執法機構改革完成以後，中央根據各省實際，結合改革的目的，才有可能出臺一份適用於全國各地的指導意見。
寫在最後：講個故事，有人做過一個實驗，用一個小鐵籠子關著一隻小白鼠，在籠子左邊放上一塊肉，籠子右邊放上一個觸電器，然後用棍子把小白鼠往左邊趕，小白鼠吃到了肉，接著，把左右的肉和觸電器進行了一個調換，再趕小白鼠，小白鼠跑到左邊被觸電器給觸了後返回，實驗者又把左右的肉和觸電器進行了一個調換，再趕小白鼠，這次小白鼠往右邊跑了，結果又被觸了一次後返回，實驗者又把左右的肉和觸電器進行了一個調換，再趕小白鼠，小白鼠往左邊跑，又被觸電器給觸了，如此往復幾次後，無論再怎麼趕小白鼠，小白鼠都呆原地不再動彈了，它最後成為了一隻瘋掉的小白鼠。
寫上面的故事，是為了告訴大家，社會學、心理學的科學都表明，人們適應變革的承受力是有限的，人本能的習慣於一個穩定的秩序，害怕變化。
改革與法治存在著激烈的衝突，法治要求的規則建立後的穩定性，改革是一個打破規則再建立規則的過程，要求人們適應一個全新的規則，因此，改革必然對涉改人員的心理產生強烈的影響。歐洲各國現代化的過程是一個緩慢變革的過程，從工業革命起到完成現代化花了三四百年的時間，所以，歐洲各國的變革是一個緩慢漸進式的變革，這就意味著能給被改革者更長的適應期，能小步慢走，降低改革帶來的衝擊力。而我國從建國到預計完成現代化的時間，只有不到一百年，這就必然要求，改革必須大步快走，在人們剛剛適應，甚至還未完全適應上一次改革的時候，新的改革又接踵而來了，不斷的考驗著面對改革這一代人的心理承受極限，因此，我國的現代化改革是一個痛苦的過程。改革也是一個利益的再分配過程，既得利益者和利益預期獲得者站在各自的角度，對改革發出不一樣都聲音亦是人之常情，但是，面對國家崛起的必由之路，身處改革中的我們不過是滄海一粟，所有人都要學會積極調整心態，適應改革所帶來的的衝擊，不要成為那隻小白鼠！
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