最高院十大行政协议典型案例之六
典型意义：行政机关违反招商引资承诺义务，滥用行政优益权的，人民法院不予支持。
案号：（2017）最高法行申8181号
2001年6月28日，中共丰县县委和丰县人民政府（以下简称丰县政府）印发丰委发〔2001〕23号《关于印发丰县招商引资优惠政策的通知》（以下简称《23号通知》），就丰县当地的招商引资奖励政策和具体实施作出相应规定。其中第25条规定：对引进外资项目实行分类奖励。引进资金用于工业生产和农业综合开发项目的，五年内，按纳税额的5%奖励引资人；引进资金用于高新技术项目或对我县经济发展有较大带动作用的项目，五年内，按纳税额的10%奖励给引资人；引进资金用于社会公益事业项目的，竣工后按引资额的1%奖励引资人。第30条规定，凡需要奖励的，引荐人须向县招商局等有关单位提出申请，由招商局牵头，会同县金融、财政、税务、审计等部门对其进行初审，并将初审意见上报县政府，县政府区别不同情况研究确定是否奖励、奖励标准及兑现方式等……。五、附则规定，
本县新增固定资产投入300万元人民币以上者，可参照此政策执行。……本文由县体改委负责解释。2003年，在崔某某及其妻子李某某的推介运作下，徐州康达环保水务有限公司建成并投产。后崔某某一直向丰县政府主张支付招商引资奖励未果。2015年5月，崔某某向一审法院提起本案之诉，请求判令丰县政府依照《23号通知》第25条和附则的规定兑现奖励义务，要求丰县政府支付奖金140万元及滞纳金。
丰县政府在收到一审法院送达的起诉状副本后，其下属部门丰县发展改革与经济委员会（以下简称丰县发改委）于2015年6月作出《关于对部分条款的解释》（以下简称《解释》），对《23号通知》第25条和附则作如下说明：“……3.本县新增固定资产投入300万元人民币以上者，可参照此政策执行。本条款是为了鼓励本县原有企业（编注：不再是‘引资人’用语”），增加固定资产投入，扩大产能，为我县税收作出新的贡献，可参照本优惠政策执行。”
经江苏省徐州市中级人民法院一审，江苏省高级人民法院二审认为，丰县政府作出的上述招商引资奖励承诺，以及崔某某因此开展的介绍行为，符合居间人向委托人报告订立合同的机会或者提供订立合同的媒介服务，委托人支付报酬的特征，具备诺成性、双务性和不要式性的特点。崔某某多次主张丰县政府应当按照《23号通知》的规定向其支付招商引资奖励未果，由此发生的纠纷属于行政合同争议，依法属于人民法院行政诉讼受理范围。 对于本案中丰县政府是否应当支付招商引资奖励费用的问题，要审查其行为有无违反准用的民事法律规范的基本原则。
诚实信用原则不仅是合同法中的帝王条款，也是行政协议各方当事人应当遵守的基本行为准则。基于保护公共利益的考虑，可以赋予行政主体在解除和变更行政协议中具有一定的优益权，但这种优益权的行使不能与诚实信用原则相抵触，不能够被滥用，尤其是在行政协议案件中，对于关键条文的解释，应当限制行政主体在无其他证据佐证的情形下任意行使所谓的优益权。
本案一审中丰县发改委将《23号通知》附则所规定的“本县新增固定资产投入”仅指丰县原有企业，追加投入，扩大产能，属于限缩性的解释。该解释与社会公众正常的理解不符。丰县政府通过对当时承诺重新界定的方式，推卸自身应负义务，是对优益权的滥用，显然有悖于诚实信用原则。故应当认为丰县发改委《解释》中的该相关内容无效，判令丰县政府继续依照《23号通知》的承诺履行义务。
最高院观点：
一、本案是否属于丰县政府作出的行政允诺行为
行政允诺是指行政主体为实现特定的行政管理目的，向行政相对人公开作出的当行政相对人作出一定的行为即给予其利益回报的意思表示行为。行政允诺是行政主体在法律法规规定的基础上，在自身自由裁量权范围内作出的单方的授益性的行为。行政主体不仅要遵守法定义务，还当特定的行政相对人做出了符合行政允诺事项的行为时，行政主体与行政相对人之间即成立具体的行政允诺法律关系，行政主体还应按照其承诺的内容履行相应的给付义务。诚信原则是行政允诺义务的客观基础，只要有承诺内容的产生，行政主体就要为社会公众因承诺的信任产生责任，并对此承诺负有法定履行义务，否则即构成不作为。本案中，丰县政府作出《23号通知》，是为了调动社会各界积极性开展招商引资活动，其单方承诺对符合一定招商引资条件的引资人给予奖励，符合行政允诺的构成要件和特征。
二、丰县发改委作出的《招商引资条款解释》的证据效力
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第一项规定：被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据，不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。《23号通知》第五项附件规定：“本县新增固定资产投入300万元人民币以上者，可参照此政策执行”。丰县发改委于2015年6月19日作出的《招商引资条款解释》对上述条款解释为“是为了鼓励本县原有企业，增加固定资产投入，扩大产能，为我县税收作出新的贡献，可参照本优惠政策执行”。虽然丰县发改委的解释是基于一审法院的要求作出，但根据《行政诉讼法》第四十条规定，“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据”。
丰县发改委作出的《招商引资条款解释》形成于崔某某提起本案诉讼之后，而非《23号通知》作出之时或者崔某某进行招商引资活动之前，只能作为对崔某某起诉理由提出的抗辩，而不能作为丰县政府《23号通知》第五项附件中关于“新增固定资产投入”范围的有权解释 。丰县发改委作出的《招商引资条款解释》不符合行政诉讼法有关证据效力的相关规定，即不具备在行政诉讼程序中被采纳作为证据使用的资格。
三、丰县政府是否应履行行政允诺的义务
招商引资是我国各级政府促进地方经济、增加地方财政收入、加强地方基础建设的主要手段和方法。简单的理解就是吸收投资的活动，促成企业落在本地或为本地企业提供资本支持。政府开展招商引资项目，通常情况下，不仅希望原有企业扩大生产经营，也更加希望外来新企业落地投产。招商引资必然涉及到固定资产投入，新增固定资产是一定时期内通过投资活动所形成的新的固定资产价值，在没有进行特别说明或限定的情况下，新增固定资产应包括原有企业的固定资产投入及新设企业的固定资产投入。同时，参照《合同法》第一百二十五条第一款规定：“当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思。”
根据文义解释，《23号通知》第五项附件中关于“新增固定资产投入”并不能仅限缩为对原有企业资产的追加投入 。崔某某及其妻子李某某介绍引进的丰县康达公司，投资额已高于《23号通知》中关于新增固定资产投入300万元的数额，并建成运行，符合《23号通知》中获得招商引资奖励的条件。丰县政府对此不予认同，但并未提供充分证据予以说明并使人信服。
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