南国智库/海南南海健康产业研究院 联合课题组
前 言
面对新型冠状病毒肺炎疫情的冲击，南国智库与海南南海健康产业研究院组织省内医学院校有关专家学者，成立《海南自贸港重大疫情防控体制机制问题探讨》联合课题组，在疾病预防控制体系、重大疫情防控救治体系、医疗保障和救助体系、医疗卫生物资保障体系、医疗卫生专业人才队伍建设等方面进行了积极的探讨，并提出相关政策建议。
《海南自贸港重大疫情防控体制机制问题探讨》课题组成员简介
曾 渝 海南南海健康产业研究院院长、海南医学院管理学院教授、联合课题组组长
苏玉菊 海南医学院马克思主义学院副院长、海南南海健康产业研究院联合课题组高级研究员
马金辉 海南医学院管理学院副院长 海南南海健康产业研究院联合课题组研究员
张东献 海南医学院管理学院教授、海南南海健康产业研究院联合课题组高级研究员
黄小玲 海南医学院管理学院教授、海南南海健康产业研究院联合课题组高级研究员
王勇 海南日报报业集团南国智库研究员、海南南海健康产业研究院联合课题组研究员
刘 静 海南医学院管理学院副教授、海南南海健康产业研究院联合课题组研究员
徐琼花 海南医学院管理学院副教授、海南南海健康产业研究院联合课题组研究员
钟 丽 海南医学院管理学院讲师、海南南海健康产业研究院联合课题组副研究员
陈燕莹 海南医学院管理学院讲师、海南南海健康产业研究院联合课题组副研究员
制定海南公共卫生重大疫情“吹哨人”保护和奖励制度的思考
马金辉 研究员 博士
马金辉
近两年来，海南省域范围先后暴发了非洲猪瘟病、登革热及目前的新冠状肺炎疫情等突发的重大公共卫生事件。而早发现、早提示、早预警对减少人员伤亡及财产损失显得尤为重要。目前，海南已在食品、药品领域于2019年11月25日由海南省人民政府发布了《海南省食品药品安全有奖举报实施办法》，对“吹哨人”(举报人)有了保护和奖励，而对于重大传染性疾病疫情的“吹哨人”(举报人)的保护及奖励却是个空白。同时，国内也没有相关的专项法律、法规予以保护及奖励。尤其是这次由武汉爆发的新冠状肺炎疫情，使“吹哨人”(举报人)的保护和奖励显得尤为重要和必要。海南应该在建设自由贸易港背景下，在国内率先制定《海南省突发重大传染病疫情举报人保护及奖励办法》，以彰显对举报人的保护和鼓励，从而提高对重大传染性疾病预防与控制的主动性和前瞻性。
一、“吹哨人”制度的含义与相关法规溯源
“吹哨人”制度，就是知情人士的爆料制度，而知情人不仅仅是内部人，有时也是外部人，作为知情人能够尽早发现问题，吹响哨声，从而大幅度降低监管成本。“吹哨人”制度最早源于美国，形成了包括《吹哨人保护法案》《联邦证人保护计划》《萨班斯—奥克斯利法案》《多德—弗兰克法案》《证人安全改革法》《举报人保护增强法案》等较为系统的“吹哨人”(举报人)保护与奖励的法律体系。
我国也有与“吹哨人”(举报人)保护与奖励制度相似的法律规定。《宪法》第四十一条规定“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”另外在《刑法》等多部法律对于该制度均有所体现。《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条规定“对于破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，可以提起公益诉讼。”
在与公共卫生防疫相关的《中华人民共和国传染病防治法》中第三十七条规定“依照本法的规定负有传染病疫情报告职责的人民政府有关部门、疾病预防控制机构、医疗机构、采供血机构及其工作人员，不得隐瞒、谎报、缓报传染病疫情。”第三十八条规定“国家建立传染病疫情信息公布制度……传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息，并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。公布传染病疫情信息应当及时、准确。”
2019年9月6日，《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》国发[2019]18号(以下简称“《意见》”)中也提到了“吹哨人”制度。《意见》中要求“发挥社会监督作用。建立‘吹哨人’、内部举报人等制度，对举报严重违法违规行为和重大风险隐患的有功人员予以重奖和严格保护。畅通群众监督渠道，整合优化政府投诉举报平台功能，力争做到‘一号响应’。依法规范牟利性‘打假’和索赔行为。培育信用服务机构，鼓励开展信用评级和第三方评估。发挥会计、法律、资产评估、认证检验检测、公证、仲裁、税务等专业机构的监督作用，在监管执法中更多参考专业意见。强化舆论监督，持续曝光典型案件，震慑违法行为。”
如上所述，对于类似这次公共卫生重大传染性疾病突发事件通过法定程序在“场内”进行“吹哨”或由相关专业人士在法规既定范围内“吹哨”，这样才会使卫生防疫主管部门和医疗机构有所警觉和戒备;而如果任由“场外”的非专业人士随意“吹哨”却容易造成“信息警示”上的无所适从以至于产生误导公众的后果或造成社会治理混乱。因此，通过法制化界定“吹哨人”的身份主体和“吹哨”传递途径是必要的;通过制定法律法规明确责、权、利，能更好的保护与奖励“吹哨人”(举报人)。
二、我国公共卫生中的食品、药品及疫苗安全的“吹哨人”(举报人)保护与奖励制度的借鉴
《中华人民共和国食品安全法》第一百一十五条规定“县级以上人民政府食品安全监督管理等部门应当公布本部门的电子邮件地址或者电话，接受咨询、投诉、举报。接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理;对不属于本部门职责的，应当移交有权处理的部门并书面通知咨询、投诉、举报人。有权处理的部门应当在法定期限内及时处理，不得推诿。对查证属实的举报，给予举报人奖励。”
“有关部门应当对举报人的信息予以保密，保护举报人的合法权益。举报人举报所在企业的，该企业不得以解除、变更劳动合同或者其他方式对举报人进行打击报复。”
第六十五条规定“国家实行食品安全违法行为举报奖励制度，对查证属实的举报，给予举报人奖励。举报人举报所在企业食品安全重大违法犯罪行为的，应当加大奖励力度。有关部门应当对举报人的信息予以保密，保护举报人的合法权益。食品安全违法行为举报奖励办法由国务院食品安全监督管理部门会同国务院财政等有关部门制定。”
《中华人民共和国药品管理法》第一百零六条规定“药品监督管理部门应当公布本部门的电子邮件地址、电话，接受咨询、投诉、举报，并依法及时答复、核实、处理。对查证属实的举报，按照有关规定给予举报人奖励。”
“药品监督管理部门应当对举报人的信息予以保密，保护举报人的合法权益。举报人举报所在单位的，该单位不得以解除、变更劳动合同或者其他方式对举报人进行打击报复。”
第一百零七条规定“国家实行药品安全信息统一公布制度。国家药品安全总体情况、药品安全风险警示信息、重大药品安全事件及其调查处理信息和国务院确定需要统一公布的其他信息由国务院药品监督管理部门统一公布。”
《中华人民共和国疫苗管理法》第七十七条规定“任何单位和个人有权依法了解疫苗信息，对疫苗监督管理工作提出意见、建议。”
“任何单位和个人有权向卫生健康主管部门、药品监督管理部门等部门举报疫苗违法行为，对卫生健康主管部门、药品监督管理部门等部门及其工作人员未依法履行监督管理职责的情况有权向本级或者上级人民政府及其有关部门、监察机关举报。有关部门、机关应当及时核实、处理;对查证属实的举报，按照规定给予举报人奖励;举报人举报所在单位严重违法行为，查证属实的，给予重奖。”
第七十六条规定“国家实行疫苗安全信息统一公布制度。”
“疫苗安全风险警示信息、重大疫苗安全事故及其调查处理信息和国务院确定需要统一公布的其他疫苗安全信息，由国务院药品监督管理部门会同有关部门公布。全国预防接种异常反应报告情况，由国务院卫生健康主管部门会同国务院药品监督管理部门统一公布。”
“县级以上人民政府药品监督管理部门发现可能误导公众和社会舆论的疫苗安全信息，应当立即会同卫生健康主管部门及其他有关部门、专业机构、相关疫苗上市许可持有人等进行核实、分析，并及时公布结果。”
《食品药品违法行为举报奖励办法》国食药监办〔2013〕13号(修订时间2017年8月9日)第九条规定对举报奖励根据举报证据与违法事实查证结果，并分为三个等级予以奖励。
第十条规定各省级食品药品监督管理部门可结合本行政区域实际，按照涉案货值金额或者罚没款金额、奖励等级等因素综合计算奖励金额，每起案件的奖励金额原则上不超过50万元。
第十一条规定符合下列情形之一，举报人有特别重大贡献的，奖励金额原则上不少于30万元。
由此可见，我国在公共卫生中的食品、药品及疫苗安全的“吹哨人”(举报人)保护与奖励制度性安排较为完善，但在突发公共卫生重大传染病“吹哨人”(举报人)保护与奖励制度方面尚待立法确定，而地方政府层面在此方面制度安排更是空白。
三、制定《海南省突发重大传染病疫情举报人保护及奖励办法》正当其时
综上所述，由于现有对重大传染性疾病“吹哨人”(举报人)的保护措施不够完备，这导致了“吹哨人”(举报人)在反映问题的同时可能会出现顾虑，在一定程度上有可能影响“吹哨人”(举报人)的积极性。而制定保护与奖励制度不但能够减少这种顾虑，还能够促进更多“吹哨人”(举报人)出现。
同理，建立重大传染性疾病“吹哨人”(举报人)保护与奖励制度，能够促进相关监管部门工作的主动性，促使相关监管部门做到以身作则，不但要积极解决举报保护奖励问题，还能主动做好重大传染性疾病疫情的监管。
海南省担负着国家建设自由贸易港的重大使命。海南在食品药品安全的“吹哨人”(举报人)保护与奖励已经立法先行：2019年11月25日由海南省人民政府发布了《海南省食品药品安全有奖举报实施办法》并已实施。当前，新冠肺炎疫情仍未结束，此次疫情，可汲取的经验和教训非常深刻。面对突发疫情，我们要积极发挥“吹哨人”(举报人)的功能，充分发动和依靠群众，实现早发现、早提示、早预警的模式;发挥群防群治的制度优势，及时发现问题并在问题出现的萌芽时期及时遏制，让重大传染性疾病疫情不蔓延，减少人民群众人员伤亡和财产损失，提高海南公共卫生安全保障水平。
总之，海南应该在建设自由贸易港背景下，应尽快在国内率先制定《海南省突发重大传染病疫情举报人保护及奖励办法》，有利于打造海南自由贸易港“大健康”的环境。未来海南特殊的政策及特殊的地理环境，会吸引大量的国内外投资人，积极预防重大传染性疾病疫情是实施“健康海南”的重要环节。同时，也是建设海南自由贸易港大环境的制度性补充与完善。
(本文撰稿人是海南医学院管理学院副院长，海南南海健康产业研究院联合课题组研究员)
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