南國智庫/海南南海健康產業研究院 聯合課題組
前 言
面對新型冠狀病毒肺炎疫情的衝擊，南國智庫與海南南海健康產業研究院組織省內醫學院校有關專家學者，成立《海南自貿港重大疫情防控體制機制問題探討》聯合課題組，在疾病預防控制體系、重大疫情防控救治體系、醫療保障和救助體系、醫療衛生物資保障體系、醫療衛生專業人才隊伍建設等方面進行了積極的探討，並提出相關政策建議。
《海南自貿港重大疫情防控體制機制問題探討》課題組成員簡介
曾 渝 海南南海健康產業研究院院長、海南醫學院管理學院教授、聯合課題組組長
蘇玉菊 海南醫學院馬克思主義學院副院長、海南南海健康產業研究院聯合課題組高級研究員
馬金輝 海南醫學院管理學院副院長 海南南海健康產業研究院聯合課題組研究員
張東獻 海南醫學院管理學院教授、海南南海健康產業研究院聯合課題組高級研究員
黃小玲 海南醫學院管理學院教授、海南南海健康產業研究院聯合課題組高級研究員
王勇 海南日報報業集團南國智庫研究員、海南南海健康產業研究院聯合課題組研究員
劉 靜 海南醫學院管理學院副教授、海南南海健康產業研究院聯合課題組研究員
徐瓊花 海南醫學院管理學院副教授、海南南海健康產業研究院聯合課題組研究員
鍾 麗 海南醫學院管理學院講師、海南南海健康產業研究院聯合課題組副研究員
陳燕瑩 海南醫學院管理學院講師、海南南海健康產業研究院聯合課題組副研究員
制定海南公共衛生重大疫情“吹哨人”保護和獎勵制度的思考
馬金輝 研究員 博士
馬金輝
近兩年來，海南省域範圍先後暴發了非洲豬瘟病、登革熱及目前的新冠狀肺炎疫情等突發的重大公共衛生事件。而早發現、早提示、早預警對減少人員傷亡及財產損失顯得尤為重要。目前，海南已在食品、藥品領域於2019年11月25日由海南省人民政府發佈了《海南省食品藥品安全有獎舉報實施辦法》，對“吹哨人”(舉報人)有了保護和獎勵，而對於重大傳染性疾病疫情的“吹哨人”(舉報人)的保護及獎勵卻是個空白。同時，國內也沒有相關的專項法律、法規予以保護及獎勵。尤其是這次由武漢爆發的新冠狀肺炎疫情，使“吹哨人”(舉報人)的保護和獎勵顯得尤為重要和必要。海南應該在建設自由貿易港背景下，在國內率先制定《海南省突發重大傳染病疫情舉報人保護及獎勵辦法》，以彰顯對舉報人的保護和鼓勵，從而提高對重大傳染性疾病預防與控制的主動性和前瞻性。
一、“吹哨人”制度的含義與相關法規溯源
“吹哨人”制度，就是知情人士的爆料制度，而知情人不僅僅是內部人，有時也是外部人，作為知情人能夠儘早發現問題，吹響哨聲，從而大幅度降低監管成本。“吹哨人”制度最早源於美國，形成了包括《吹哨人保護法案》《聯邦證人保護計劃》《薩班斯—奧克斯利法案》《多德—弗蘭克法案》《證人安全改革法》《舉報人保護增強法案》等較為系統的“吹哨人”(舉報人)保護與獎勵的法律體系。
我國也有與“吹哨人”(舉報人)保護與獎勵制度相似的法律規定。《憲法》第四十一條規定“對於公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。由於國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規定取得賠償的權利。”另外在《刑法》等多部法律對於該制度均有所體現。《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條規定“對於破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，可以提起公益訴訟。”
在與公共衛生防疫相關的《中華人民共和國傳染病防治法》中第三十七條規定“依照本法的規定負有傳染病疫情報告職責的人民政府有關部門、疾病預防控制機構、醫療機構、採供血機構及其工作人員，不得隱瞞、謊報、緩報傳染病疫情。”第三十八條規定“國家建立傳染病疫情信息公佈制度……傳染病暴發、流行時，國務院衛生行政部門負責向社會公佈傳染病疫情信息，並可以授權省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門向社會公佈本行政區域的傳染病疫情信息。公佈傳染病疫情信息應當及時、準確。”
2019年9月6日，《國務院關於加強和規範事中事後監管的指導意見》國發[2019]18號(以下簡稱“《意見》”)中也提到了“吹哨人”制度。《意見》中要求“發揮社會監督作用。建立‘吹哨人’、內部舉報人等制度，對舉報嚴重違法違規行為和重大風險隱患的有功人員予以重獎和嚴格保護。暢通群眾監督渠道，整合優化政府投訴舉報平臺功能，力爭做到‘一號響應’。依法規範牟利性‘打假’和索賠行為。培育信用服務機構，鼓勵開展信用評級和第三方評估。發揮會計、法律、資產評估、認證檢驗檢測、公證、仲裁、稅務等專業機構的監督作用，在監管執法中更多參考專業意見。強化輿論監督，持續曝光典型案件，震懾違法行為。”
如上所述，對於類似這次公共衛生重大傳染性疾病突發事件通過法定程序在“場內”進行“吹哨”或由相關專業人士在法規既定範圍內“吹哨”，這樣才會使衛生防疫主管部門和醫療機構有所警覺和戒備;而如果任由“場外”的非專業人士隨意“吹哨”卻容易造成“信息警示”上的無所適從以至於產生誤導公眾的後果或造成社會治理混亂。因此，通過法制化界定“吹哨人”的身份主體和“吹哨”傳遞途徑是必要的;通過制定法律法規明確責、權、利，能更好的保護與獎勵“吹哨人”(舉報人)。
二、我國公共衛生中的食品、藥品及疫苗安全的“吹哨人”(舉報人)保護與獎勵制度的借鑑
《中華人民共和國食品安全法》第一百一十五條規定“縣級以上人民政府食品安全監督管理等部門應當公佈本部門的電子郵件地址或者電話，接受諮詢、投訴、舉報。接到諮詢、投訴、舉報，對屬於本部門職責的，應當受理並在法定期限內及時答覆、核實、處理;對不屬於本部門職責的，應當移交有權處理的部門並書面通知諮詢、投訴、舉報人。有權處理的部門應當在法定期限內及時處理，不得推諉。對查證屬實的舉報，給予舉報人獎勵。”
“有關部門應當對舉報人的信息予以保密，保護舉報人的合法權益。舉報人舉報所在企業的，該企業不得以解除、變更勞動合同或者其他方式對舉報人進行打擊報復。”
第六十五條規定“國家實行食品安全違法行為舉報獎勵制度，對查證屬實的舉報，給予舉報人獎勵。舉報人舉報所在企業食品安全重大違法犯罪行為的，應當加大獎勵力度。有關部門應當對舉報人的信息予以保密，保護舉報人的合法權益。食品安全違法行為舉報獎勵辦法由國務院食品安全監督管理部門會同國務院財政等有關部門制定。”
《中華人民共和國藥品管理法》第一百零六條規定“藥品監督管理部門應當公佈本部門的電子郵件地址、電話，接受諮詢、投訴、舉報，並依法及時答覆、核實、處理。對查證屬實的舉報，按照有關規定給予舉報人獎勵。”
“藥品監督管理部門應當對舉報人的信息予以保密，保護舉報人的合法權益。舉報人舉報所在單位的，該單位不得以解除、變更勞動合同或者其他方式對舉報人進行打擊報復。”
第一百零七條規定“國家實行藥品安全信息統一公佈制度。國家藥品安全總體情況、藥品安全風險警示信息、重大藥品安全事件及其調查處理信息和國務院確定需要統一公佈的其他信息由國務院藥品監督管理部門統一公佈。”
《中華人民共和國疫苗管理法》第七十七條規定“任何單位和個人有權依法瞭解疫苗信息，對疫苗監督管理工作提出意見、建議。”
“任何單位和個人有權向衛生健康主管部門、藥品監督管理部門等部門舉報疫苗違法行為，對衛生健康主管部門、藥品監督管理部門等部門及其工作人員未依法履行監督管理職責的情況有權向本級或者上級人民政府及其有關部門、監察機關舉報。有關部門、機關應當及時核實、處理;對查證屬實的舉報，按照規定給予舉報人獎勵;舉報人舉報所在單位嚴重違法行為，查證屬實的，給予重獎。”
第七十六條規定“國家實行疫苗安全信息統一公佈制度。”
“疫苗安全風險警示信息、重大疫苗安全事故及其調查處理信息和國務院確定需要統一公佈的其他疫苗安全信息，由國務院藥品監督管理部門會同有關部門公佈。全國預防接種異常反應報告情況，由國務院衛生健康主管部門會同國務院藥品監督管理部門統一公佈。”
“縣級以上人民政府藥品監督管理部門發現可能誤導公眾和社會輿論的疫苗安全信息，應當立即會同衛生健康主管部門及其他有關部門、專業機構、相關疫苗上市許可持有人等進行核實、分析，並及時公佈結果。”
《食品藥品違法行為舉報獎勵辦法》國食藥監辦〔2013〕13號(修訂時間2017年8月9日)第九條規定對舉報獎勵根據舉報證據與違法事實查證結果，並分為三個等級予以獎勵。
第十條規定各省級食品藥品監督管理部門可結合本行政區域實際，按照涉案貨值金額或者罰沒款金額、獎勵等級等因素綜合計算獎勵金額，每起案件的獎勵金額原則上不超過50萬元。
第十一條規定符合下列情形之一，舉報人有特別重大貢獻的，獎勵金額原則上不少於30萬元。
由此可見，我國在公共衛生中的食品、藥品及疫苗安全的“吹哨人”(舉報人)保護與獎勵制度性安排較為完善，但在突發公共衛生重大傳染病“吹哨人”(舉報人)保護與獎勵制度方面尚待立法確定，而地方政府層面在此方面制度安排更是空白。
三、制定《海南省突發重大傳染病疫情舉報人保護及獎勵辦法》正當其時
綜上所述，由於現有對重大傳染性疾病“吹哨人”(舉報人)的保護措施不夠完備，這導致了“吹哨人”(舉報人)在反映問題的同時可能會出現顧慮，在一定程度上有可能影響“吹哨人”(舉報人)的積極性。而制定保護與獎勵制度不但能夠減少這種顧慮，還能夠促進更多“吹哨人”(舉報人)出現。
同理，建立重大傳染性疾病“吹哨人”(舉報人)保護與獎勵制度，能夠促進相關監管部門工作的主動性，促使相關監管部門做到以身作則，不但要積極解決舉報保護獎勵問題，還能主動做好重大傳染性疾病疫情的監管。
海南省擔負著國家建設自由貿易港的重大使命。海南在食品藥品安全的“吹哨人”(舉報人)保護與獎勵已經立法先行：2019年11月25日由海南省人民政府發佈了《海南省食品藥品安全有獎舉報實施辦法》並已實施。當前，新冠肺炎疫情仍未結束，此次疫情，可汲取的經驗和教訓非常深刻。面對突發疫情，我們要積極發揮“吹哨人”(舉報人)的功能，充分發動和依靠群眾，實現早發現、早提示、早預警的模式;發揮群防群治的制度優勢，及時發現問題並在問題出現的萌芽時期及時遏制，讓重大傳染性疾病疫情不蔓延，減少人民群眾人員傷亡和財產損失，提高海南公共衛生安全保障水平。
總之，海南應該在建設自由貿易港背景下，應儘快在國內率先制定《海南省突發重大傳染病疫情舉報人保護及獎勵辦法》，有利於打造海南自由貿易港“大健康”的環境。未來海南特殊的政策及特殊的地理環境，會吸引大量的國內外投資人，積極預防重大傳染性疾病疫情是實施“健康海南”的重要環節。同時，也是建設海南自由貿易港大環境的制度性補充與完善。
(本文撰稿人是海南醫學院管理學院副院長，海南南海健康產業研究院聯合課題組研究員)
閱讀更多 南海網 的文章
