突如其來的新冠肺炎疫情給我們上了沉重一課。在這次疫情防控人民戰爭中，強大的國家治理體系的制度優勢，如堅持黨的集中統一領導、堅持以人民為中心，緊緊依靠人民群眾，堅持全國一盤棋思想，調動各方面積極性，集中力量辦大事等等，得到了充分展示，發揮了非常重要的作用，為全球所讚歎。同時，這次疫情也為我們敲響了警鐘，暴露出我國在治理體系和治理能力建設上的一些問題和短板，倒逼上下深刻反思。痛定思痛，亡羊補牢，認識到這些問題和短板，進行進一步思考和研究，是我們不斷總結經驗教訓，積極推進國家治理體系和治理能力現代化的必要條件。
今日，《中國科學：生命科學》發表了上海交通大學副校長兼醫學院院長、中國科學院院士陳國強和上海交通大學醫學院副院長、黨的十九大代表江帆教授牽頭撰寫的《新型冠狀病毒感染疫情下的思考》一文。
該文從我國公共衛生防控體系、應急響應機制、科技創新、醫療供給與儲備等十個方面較為全面系統地梳理了這次疫情應對中暴露出的問題和短板，即：
公共衛生和疾病防控體系建設與經濟發展不相適應；
國家重大公共衛生疫情向公眾報告不夠及時有度，初期科學防控預案缺乏；
應急響應機制難以應對威脅人民健康的突發重大公共衛生事件；
應對重大突發公共衛生事件的醫療供給和戰略儲備不足；
疫情發生後“次生災害”研判和應對體系有待加強；
科技創新成果基於臨床問題導向的針對性不強，數據共享及轉化應用渠道不通暢，缺乏相關安全等級實驗室；
突發公共衛生事件中暴露出的一些幹部專業化能力不足及缺乏循證決策能力的短板；
突發公共衛生事件輿情應對和輿論引導能力存在較大缺陷；
生態文明理念缺位，野生動物市場監管乏力；
民眾的公民素質和科學素養亟待提升。
在反思的基礎上，該文著重從加強公共衛生和疾病防控體系、完善應急防控體系、提高政府治理能力和公民知識普及力度、構建相關法律法規體系、建立國家生物安全體系等五個方面提出相關建議。
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文章提出，要全面梳理和提升公共衛生和疾病防控系統在國家衛生體系中的功能定位，加大各級財政投入，大力提高並持續保障公共衛生職業相關人群的待遇和地位，加大各級特別是基層公共衛生和疾病預防控制專業人才的培養力度和隊伍建設。
文章認為，要儘快成立國家級和省級重大公共衛生安全應急高級專家委員會，加強重大突發公共衛生事件預案研究，在“內部知情期”制定科學合理的防控預案，並及時向公眾公開；加強傳染性疾病專科醫院建設，採用“平戰結合”模式，在綜合性醫療機構中設置感染性疾病專科；加快突發新發傳染性疾病檢測的關鍵技術研發，規範技術下沉到有條件醫療機構的應急流程。
在科技創新方面，文章呼籲國家要加強整體佈局，建立重大傳染病國家實驗室，負責管理和實施“傳染病重大專項科技計劃”，在各省市建立國家實驗室分部，全面開展傳染病流行病學、預防、藥物和疫苗研發；在高水平醫學院、研究所佈局建立若干BSL-3級實驗室；建立國家大健康（ONE HEALTH）基礎研究大科學設施，加大人畜共患病、環境與健康等的研究力度。
文章還建議，儘快建成國家公共衛生應急儲備中心，並在區域節點城市建設區域儲備分中心；組織相關領域專家進行研判，構建高效務實的次生災害應對體系；建立應急任務啟動標準化流程，提高政府部門專業化程度、循證決策能力和輿情應對能力，提升各級政府處理急難險重任務的整體能力；大力開展公民應急知識普及和公民意識教育，倡導生態文明理念；儘快完善疫情防控法律體系，加速修訂《野生動物保護法》；儘快完善生物安全相關法律和政策，將生物安全納入國家安全體系等。
文章主要內容如下：
《新型冠狀病毒感染疫情下的思考》
1 問題和短板
1.1 國家重大公共衛生疫情向公眾報告不夠及時有度, 初期科學防控預案缺乏
疫情突如其來, 讓人猝不及防。值得肯定的是, 此次疫情發生後, 科技工作者快速分離出新型冠狀病毒, 並公佈其基因序列[1,2], 研發診斷試劑盒, 並及時向世界公佈, 獲得包括WHO在內的國內外各方的好評。在疫情發生的關鍵時期, 國家和各級地方政府有力應對, 並及時聽取專家意見, 果斷採取措施, 防止疫情輸入、擴散和傳播。但是,我們必須反思疫情初期的應對策略。據1月29日來自中國疾病預防控制中心(Center for Disease Control and Prevention, CDC)、武漢市疾病預防控制中心等機構發表於《新英格蘭醫學雜誌》的回顧性病例分析論文《新型冠狀病毒感染肺炎在中國武漢的初期傳播動力學》報道, 2019年12月中旬密切接觸者之間就已發生人際傳播
[3], 而在2020年1月1日, 當地公安機關先後對包括醫務人員在內的8名發佈“華南水果海鮮市場確診7例SARS”人員以“散佈謠言”為依據進行處理。據隨後各方公佈的報道顯示, 此後的1月1~11日已有7名醫務人員感染, 12~22日, 又有8名醫務人員感染, 但是, 有關部門依然在2020年1月10日向公眾報告“未發現明確的人傳人證據”, 14日報告“不排除有限人傳人”。我們認為,在這3~4周防控初期的“誤判”在很大程度上降低了公眾甚至是醫務工作者的警覺和防護意識, 進而加大了後階段疫情防控的難度。直到2020年1月20日, 鍾南山先生才公開宣佈這種疾病呈現了人傳人的特點。回顧這一過程, 我們認為, 在疫情發生的萌芽階段, 地方政府在面對可能威脅人民群眾生命安全和身體健康的重大傳染病, 尤其是未知傳染病疫情時應該及時傾聽和回應專家意見, 併合理合情地向公眾報告, 賦予公眾知情權, 既防止造成恐慌, 也強化公眾的警覺和自我防護意識。與此同時,國家衛生部門和疾病防疫部門應該在“內部知情期”就制定科學合理的防控預案, 既要有最好的預期, 也要做最壞的打算。平時防患於未然, 才能防大患於未至。從實際情況來看, 這次疫情防控早期的預案是缺失的。疫情防控早期存在的問題是造成後階段花費巨大成本、舉全國之力抗疫的重要原因之一。事實上, 早在2011年中國CDC與美國CDC相關專家就已經撰文, 在總結2003年重症急性呼吸綜合徵(簡稱SARS)以來中國防控新發傳染病能力建設取得的成績的同時, 更提出了中國在新發傳染病偵測能力上的顯著差距 [4]。非常遺憾的是, 這些差距僅僅被認識, 而未被更多重視和及時改進, 成為了潛在的危機。這在此次疫情早期防控中完全暴露。1.2 公共衛生和疾病防控體系建設與經濟發展不相適應
2003年SARS之後, 我國公共衛生體系建設一度受到重視, 能力得到顯著加強, 也在之後的一些新發傳染病防控中發揮了一定作用。但是, 隨著時間的延長, 公共衛生體系建設意識開始淡化、甚至沒有得到真正重視和有效落實, 公共衛生體系在面對這次新冠疫情的衝擊中, 問題突顯。首先, 公共衛生總體規劃和頂層設計仍較薄弱, 公共衛生體系改革尚處於初期階段, 甚至還沒有破題[5]。全國大多數城市在公共衛生資源統籌、體系建設、條件保障方面較弱。目前一些傳統傳染性疾病控制還未完全到位的同時, 新發傳染病及突發公共衛生事件又突如其來, 而SARS疫情後小湯山醫院關閉運行, 僅上海保留了因SARS疫情而開始建設的臨床公共衛生中心(期間, 多次面臨轉型的問題), 多數城市包括武漢, 普遍出現識別和應對重大突發傳染病能力不足的問題, 難以在應對突發疫情中發揮專業主導作用。
其次, 公共衛生與醫療機構的分工協作機制不全、聯通共享環節欠缺, 存在“防控-治療”分離的問題。表現為臨床重治療卻往往忽略人群疾病流行模式的改變, 公共衛生也不能很好發揮疾病早預防、早發現的作用。在此次疫情發生早期, 臨床醫生從個案診治中已經感覺到問題的嚴重性及人傳人的可能性, 但是卻沒有一支專業高效的公共衛生隊伍能夠在第一時間深入現場, 進行細緻、縝密的流行病學調查和及時確診問題。同時醫學教育中臨床醫學和預防醫學的教學交叉較少, 臨床醫學背景學生真正參與公共衛生實踐的機會很少。第三, 我國公共衛生體系的教學科研和實踐的執行功能分屬於高校公共衛生學院和疾病預防控制中心, 由此導致公共衛生理論與實踐的發展存在分割。第四,全國大多數地區在公共衛生方面的財政投入少, 公共衛生在體系(軟、硬件)建設層面的投入低, 公共衛生人才流失嚴重, 隊伍建設亟待加強[5]。從公衛人員配備數量上看, 中國CDC只有大約2100名員工, 對比只有中國人口四分之一的美國CDC的24000名員工差距明顯[6]。不僅人員數量上有差距, 目前公衛人才隊伍中明顯缺乏具有醫學、公共衛生、信息學和法律等多重背景的複合型衛生人才。高層次公衛人才培養乏力, 現有的人才評價體系中公衛人才很難脫穎而出, 高端的公共衛生人才流失嚴重。由於預防醫學等公共衛生專業畢業生的待遇普遍不高、公共衛生人員職稱晉升相對困難、成就感和社會地位較低。這些因素導致公共衛生專業的生源質量存在較大的問題, 畢業後轉行的比例很高。再看作為疾病防控最前線的公共衛生人員尤其是基層人員, 工作量和壓力大, 經濟收入和職業獲得感匹配程度低, 基層疾控機構和社區衛生服務機構人員的疫情應急和處置綜合素質不高, 難以應對日益複雜的高信息化的疾病防控工作 [5]。此外, 我國公共衛生法律體系不完善, 缺乏對公共衛生在社會經濟發展中的職能定位、性質、責任和權利等多方面的明確界定, 對從事公共衛生專業的人員缺乏特定的法律保障[5]。1.3 應急響應機制難以應對威脅人民健康的突發重大公共衛生事件
面對威脅人民健康的突發重大公共衛生事件, 全方位的應急響應機制尤其重要。應急響應機制涉及到方方面面, 這裡重點檢視這次新冠疫情防控本身的醫藥衛生問題。傳染源、傳播途徑和易感人群是傳染病流行的三個必備環節, 缺一不可。如何打破由此構成的完整疾病傳播鏈, 是傳染病防控工作的關鍵所在。但此次疫情暴發後,“疫情工作領導小組”名稱就值得商榷斟酌。“應對新型冠狀病毒感染肺炎”疫情工作領導小組從名稱上看似乎重點在“肺炎”上, 關注點容易被理解為一個臨床問題的防治上, 而事實上在疫情防控中無論疾病處於何種階段, 是否伴有肺炎, 只要是感染、亞臨床感染甚至無症狀攜帶者都應該是防控對象。因此, “應對新型冠狀病毒感染”疫情工作領導小組才體現以“病毒”為核心, 更加強調防治工作是針對病毒傳播的全流程, 重點是在控制傳染源, 阻斷傳染途徑的公共衛生舉措上, 這在疫情發生早期更加顯得重要, 也符合目前整個防控工作的實際。
我國目前雖已建立起以“明確傳染源、切斷傳播途徑、保護易感人群”為核心的突發公共衛生事件響應機制, 且在本次疫情發生後, 多個省市在第一時間啟動了“一級響應”, 在一定程度上阻止了疫情的進一步擴散和蔓延。但就全國範圍而言, 疫情來勢之兇猛, 遠超預期, 也從另一個側面反映了我國的公共衛生事件響應機制尚不足以應對嚴重威脅人民生命安全和身體健康的重大突發公共衛生事件。面對疫情突襲, 病毒的檢測與分離環節暴露出的諸多問題, 儘管現有的技術發展能夠確保在最短時間研發出病毒檢測試劑盒, 但是平時作為三類醫療器械的檢測試劑盒需要幾年時間才能正式上市。在突發疫情來臨時, 如何啟動應急程序, 在確保檢測質量及生物安全的前提下以最快速度將檢測權限下放到有資質的醫療機構成為了疫情防控的核心問題之一。但此次疫情暴發後, 因為流程尚不清晰, 出現了符合資質的醫療機構遲遲無法獲得檢測資質, 大量疑似病人積壓給臨床工作帶來巨大壓力, 而疾控部門由於短時間研發生產的檢測試劑質量“良莠不齊”, 樣本採集標準化程度不高等問題難以將檢測權限下放。在這個過程中, 雙方的溝通與協商機制在早期不夠健全,
影響病毒感染者的早期篩查和確診, 成為延誤診斷的“堰塞湖”。此外, 疫情發展過程中應急啟動醫療機構分區診療、全面隔離確診與疑似病例、有效切斷傳播途徑的舉措顯得力不從心。一方面, 傳染病醫療資源儲備不足問題突顯, 以武漢市為例, 戶籍人口及常住人口共1400萬, 而專門的傳染病醫院僅金銀潭醫院和肺科醫院兩所, 床位共900餘張, 0.64床/萬人, 遠低於我國傳染病醫院床位數按城市非農業人口1.2~1.5床/萬人設置的標準[7]。與此同時, 武漢市綜合性醫院內傳染科體量非常有限,更缺少可在突發情況下快速改變用途, “平戰結合”的感染病房。疫情防控戰一旦打響, 醫政管理部門難以在第一時間組建有效的防控“預備隊”。實際上, 我國其他多數城市和地區也面臨同樣的問題。同時,各級CDC、科研單位與臨床醫療機構間存在的信息共享不暢、相互聯動不夠等跨部門協作問題也在一定程度上成為疾病應急防控中的重大阻礙。
1.4
科技創新成果基於臨床問題導向的針對性不強, 數據共享及轉化應用渠道不通暢, 缺乏相關安全等級實驗室雖然國家自“十一五”開始就佈局實施了傳染病重大專項, 並取得了一定的研究成果, 但缺乏對重大傳染病發生、發現、確定的系統性整合式全鏈條研究, 仍嚴重存在論文導向的問題, 多數研究成果不能對傳染病的快速有效防控起到關鍵技術支撐作用。如在2013年3月上海及安徽出現不明原因肺炎後, 相關部門利用所建立的實驗診斷平臺在很短時間內即確定病原體是H7N9禽流感病毒, 隨後衛生部門採取了系列應急措施控制了病情, 此後長三角地區發生的H7N9感染也很快被消除, 沒有形成流行趨勢[8]。但是, 這些重大傳染病防治專項的科技創新成果和應對重大傳染病的寶貴經驗在全國範圍內特別是中西部地區的推廣力度不夠, 沒有形成制度化、常態化和系統化。其次, 針對傳染病的藥物和疫苗研發體系建設、能力建設、資金有效投入和人才儲備滯後 。由於新發未知傳染病的快速蔓延的特點, 新型藥物和疫苗的研發往往滯後於疾病的傳播, 對於疾病的控制目前還只能依靠已有藥物的試驗性治療。第三, 相關基礎研究成果及時向臨床診治應用的轉化渠道不通暢, 數據共享公開的文化尚未有效形成。雖然中國科學院武漢病毒研究所等基礎研究部門在這次疫情中較快取得了系列成果, 如快速獲得病毒序列並建立RT-PCR實驗室診斷方法, 但未能及時推廣至當地醫院的臨床診斷治療中, 其原因主要在於國內研究成果和臨床工作轉化渠道脫節, 並且未公開發表的成果在國內難以得到重視和及時推廣[9,10]。另一方面, 中國科研工作者在數據共享方面的文化氛圍一直難以建立。臨床研究數據各中心之間難以共享, 臨床、基礎及公衛數據難以共享整合, 各方把持自己的數據, 合作共享機制與氛圍均未有效建立。在這次疫情暴發中, 儘管我國科學家第一時間發佈病毒基因數據得到國際社會認可, 但是在後續病毒在人群中的進化數據分析中, 中國學者數據公開的速度遠低於國外學者, 而這對於全球合作聯合對抗病毒變異風險具有重要意義。第四, 缺乏高安全等級醫學研究實驗室。新發病原體的暴發在世界範圍內越來越頻繁, 從2003年的SARS-CoV
[11]、2009年的H1N1甲型流感病毒[12]、2012年的MERS-CoV[13]、2015年的埃博拉病毒[14]、2016年的寨卡病毒[15]、2017年的H5N7禽流感病毒到這次的新型冠狀病毒[16], 除寨卡病毒外所有的病毒都是BSL-3級別的病原體, 所有的相關研究都需要在BSL-3實驗室進行。以美國為例, 所有高水平大學醫學院和醫院基本都配備BSL-3實驗室, 其規模不一定很大, 但可以滿足相關學校和醫院的研究需求, 方便快速從臨床上分離危險病原體以及後續基礎研究的展開。這正是我國高校和醫院所缺乏的。據統計, 目前我國共有BSL-3實驗室43家(包括獸醫農業領域7家), 其中國家和各省疾病預防控制中心所屬28家, 科研機構所屬6家, 高校所屬9家。高校中建有能夠從事非獸類病原研究的BSL-3實驗室的只有武漢大學、浙江大學、中山大學、復旦大學和中國醫科大學5家, 而且規模和對外交流合作共享的範圍都極為有限, 遠遠無法滿足科研需要, 制約了各高水平醫學院校引進這一領域的高端人才的能力[17]。此次疫情暴發, 教育部、科技部及國家自然科學基金委員會積極動員各高校科研機構開展防控疫情的科研攻關, 科研人員積極響應, 放棄休假以高度熱情啟動科研攻關。但是, 因為實驗室配置問題, 多數處於英雄無用武之地的局面, 嚴重製約了疫情暴發後科研技術攻關的應變能力。1.5 應對重大突發公共衛生事件的醫療供給和戰略儲備不足
本次疫情顯示, 在應對新發突發特大傳染病疫情時, 我國各地戰略儲備普遍短缺, 主要表現在應急醫療服務人員和場地提供、應急醫療物資儲備和生產方面[18,19]。首先, 應急醫療服務提供方面, 我國各級傳染病醫院承擔主要的救治職責, 但由於傳染病醫院醫務人員的日常培養缺乏綜合導向, 科室設置缺乏包括外科、產科、兒科、預防等多個綜合功能科室建設, 導致醫務人員對多人群、多症狀、複雜疾病的臨床診斷和綜合治療能力較低[20]。與此同時, 雖然自2018年開始, 國家衛生健康委員會明確規定二級以上醫院要設“感染病區”作為輔助[21], 但現有綜合性醫療機構感染病區專業設施與能力建設, 尚不能在突發大規模傳染病疫情發生時有效形成體系救治患者。現有醫學培養體系中, 專、精的專科化人才佔據主導地位, 而全科人才及多臟器、複雜疾病處置的醫學人才相對不足, 使得醫療服務在重大公共衛生以及災難應對上顯得力不從心。醫療物資的儲備機制方面, 面臨重大疫情我國各個省市在公共衛生應急投入、相關醫療物資既有儲備、產能儲備等均存在重大短板。導致在這次疫情中, 包括武漢在內的多地均出現口罩、護目鏡、防護服、檢測試劑的短缺。而在美國則由疾病預防控制中心和衛生部門聯合管理國家醫療戰略物資儲備, 能為可能的疫情充分、快速、有效提供包括疫苗、藥品、器械、易耗品等在內的戰略儲備, 迅速應對各類突發公共衛生事件
[22]。1.6 突發公共衛生事件中暴露出的一些幹部專業化能力不足及缺乏循證決策能力的短板
此次疫情是對我們正在推進的國家治理體系和治理能力現代化的一場大考, 對各級政府治理能力特別是政府處理急難險重任務的能力形成了巨大挑戰。突發重大公共衛生事件處理是否得當, 其核心是需要從被動應對模式轉化到“預防-主動”的積極防控管理體系, 而這其中幹部隊伍顯然是極為重要的核心群體。疫情暴發後, 作為政府管理體系中最專業的各級衛生管理部門幹部顯然是重中之重, 一方面需要對所在地的衛生疫情有整體瞭解及防控佈局, 同時需要及時向地區主要領導作專業彙報。如果醫療衛生條線的領導缺乏專業背景顯然難以“勤能補拙”, 尤其在疫情發展迅猛的壓力下, 沒有專業背景的衛生主管部門領導在巨大壓力下更加容易暴露出難以應對的短板問題。此外,地區主要領導是公共衛生事件中的指揮主體, 在公共衛生事件萌芽階段的早期判斷與應對上, 極為需要第一時間組織專家團隊提供決策建議(而不是一味等中央專家組的意見以及疫情的國家正式發佈)。武漢作為國內臨床醫療、公共衛生及病毒研究最豪華的專業陣容所在地, 此次
專業團隊在當地政府早期疫情判斷及應對決策過程中的作用似乎沒有得到最大發揮, 是需要深入思考與反省的。1.7 突發公共衛生事件輿情應對和輿論引導能力存在較大缺陷
輿情應對能力作為政府治理能力現代化的重要組成部分, 在全民媒體時代重要性更加突顯。疫情發生以來, 任何與疫情有關的事件, 從訓誡風波、論文風波、發佈會風波、領導口誤風波、蔬菜風波、雙黃連風波、免職風波、紅會風波再到李醫生風波, 都獲得了數倍於平常的關注度, 也暴露出我們在應對重大突發事件中的輿情能力不足。首先, 輿情應對理念落後。以“封、堵、防”為核心的舊有輿情治理理念既不能及時杜絕輿情危機的發生, 更可能因為應對“失語”造成次生輿情危機的產生, 致使民眾產生負面社會心態。其次, 輿情應對能力不足。如發佈會風波、紅會風波兩起風波後續引發的輿情效應對政府公信力產生較大沖擊, 而其背後則反映出當前作為治理主體的各級政府、相關機構並沒有把輿情應對能力的提升擺在足夠重要的位置。
第三, “體制內輿論場”和“民間輿論場”分歧日甚。主流媒體在很多時候重點關注更加全局和宏觀的疫情防控問題, 而社交媒體不設門檻, 很大程度上表達不滿抗議, 甚至發佈造成公眾恐慌的謠言。及時澄清事實, 公佈實情, 消除謠言應該遠比簡單的“刪帖”更有正面效果。當前, 正值新型冠狀病毒感染疫情防控關鍵期, 必須儘快分析當前輿情中的問題, 及時回應輿論關切, 才能有效澄清事實、解疑釋惑[23~25]。1.8 疫情發生後“次生災害”研判和應對體系有待加強
疫情發生以來, 黨中央、國務院高度重視, 把疫情防控工作作為當前最重要的工作來抓。採取了“封城”、延長春節假期、鼓勵民眾居家隔離、延期復工開學等一系列強有力的舉措, 在最大程度上減少人員流動、切斷病毒傳播途徑, 有效遏制了疫情的進一步蔓延, 得到WHO和國際社會的高度讚譽。但與此同時, 我們也必須未雨綢繆,
清醒地認識到本次疫情將對中國經濟、衛生保障體系乃至社會穩定等領域帶來的潛在衝擊。2003年的SARS疫情對當年的經濟走勢形成了明顯衝擊, 在疫情最為嚴重的二季度GDP增速較一季度回落2個百分點.當前中國經濟正處於轉型發展的關鍵時間, 可以預見的是, 本次疫情也一定會對中國經濟形成十分巨大的下行壓力。交通運輸、住宿餐飲、旅遊娛樂等服務業首當其衝, 第三產業增速將較上年底出現較大程度的回落; 疫情導致的返工延遲、農民工推遲返城等因素將對第二產業的增速產生明顯拖累。因此, 如何在一定程度上避免或降低此類“次生災害”的影響, 提前研判未來走勢和進一步加強應對體系建設顯得尤為重要。同時,如何健全均衡的醫療保障體系也是預防“次生災害”的另一重要方面。疫情當前, 我國的體制優勢得到充分體現。“一方有難、八方來援”, 全國數以萬計的醫務工作者馳援武漢, 留下了“最美逆行者”的偉岸背影; 火神山、雷神山等專病醫院在極短時間內拔地而起。但在決勝疫情防控戰、絕大多數醫療資源向新冠病毒感染者傾斜的同時, 我們也必須注意到還有大量的腫瘤、外傷、尿毒症、其他感染等非新冠肺炎的患者等待救治。如何合理調配醫療資源、建立均衡的醫療保障體系也是確保人民健康、維護社會秩序的當務之急。1.9 生態文明理念缺位, 野生動物市場監管乏力
“尊重自然、順應自然、保護自然”是黨和國家提出的重要生態文明理念, 敬畏自然、保護野生動物、謹防病毒跨物種傳播是生態文明的重要內容。野生動物是許多嚴重新發疫病的自然宿主, 有數據顯示目前70%的新發傳染病, 均來源於野生動物[26]。哈佛大學免疫學和傳染病學博士內森·沃爾夫在《病毒來襲: 如何應對下一場流行病的暴發》一書中指出: 我們都寄居在病毒星球, 野生動物就是這些病毒的蓄水池[27]。人口的密集程度增加和城鎮化進程的不斷推進, 以及人類對野生動物的捕食、狩獵和入侵領地行為, 都在加速著病毒的跨物種傳播。儘管我國相關執法機關在禁止野生動物非法捕獵、繁育、運輸、買賣和走私等方面取得了一系列成效, 但是由於理念缺位和市場監管乏力, 國內依舊存在公然銷售野生動物及其製品以及以食用為目的非法捕獵、運輸、買賣等亂象 , 正是由於對野生動物保護不力, 導致了本次新型冠狀病毒感染疫情的出現並最終成為全國性公共衛生事件[28]。野生動物交易市場存在的因素有源於民眾“吃啥補啥”的落後飲食健康觀念和存在飲食獵奇的心態, 更重要的是野生動物市場監管乏力, 對違反者的懲罰力度不足, 目前《刑法》和《野生動物保護法》等都對於食用少量的“三有動物”(有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物)和普通的野生動物缺乏規定或者規定不足, 因此制裁的範圍和力度有限。
1.10 民眾的公民素質和科學素養亟待提升
公民素質是指是包括思想、道德、法律、科學、健康等在內的一種綜合素質。危機時刻, 最能考驗一個公民的素質。在此次新冠疫情面前每一個公民不僅是防範鏈上的受保護者, 也是主動積極行動者, 公民的行為也會在一定程度影響著疫情的防控。此次疫情暴發, 14億人口大國公民在黨和政府領導下步調一致參與到全民防控的戰役中, 得到國際社會普遍關注與讚譽, 但在萬眾一心、眾志成城的主旋律中, 卻確實夾雜著一些不和諧的雜音。公安部刑偵局的報告顯示, 目前全國已有超過20名新型冠狀病毒肺炎患者故意隱瞞病例, 山東濰坊的一名患者刻意隱瞞個人旅行史和人員接觸史, 致68名醫務人員被隔離; 福建一名患者明知自己來自武漢, 卻對群眾謊稱來自菲律賓, 未按規定進行居家隔離, 還幾次參加宴席, 導致7人感染新冠肺炎、近千人被要求居家觀察。此外, 在疫情防治時期製造和販賣假口罩、惡意造謠或發佈誤導信息、盲目搶購各類物資、聚集性病例、歧視武漢人等也時有報道。上述問題的發生,
有些是因為民眾的科學素養和健康素養不足, 對傳染病缺乏應有的認識; 有些是因為社會公德的缺失, 缺乏對社會秩序、他人生命的尊重; 有些是因為法制觀念的缺失, 缺乏對法律應有的尊重。這些不僅會造成疫情的擴散、危害人民的生命健康, 也使得公共財產遭受損失、社會秩序遭受破壞, 表明我們國家在提升公民素質的這條道路上還有很長的一段路要走。2 對策和建議
總體而言, 一方面必須認真反思本次疫情中出現的各種短板和不足, 並向公眾實事求是地報告情況, 該追責的必須追責, 真正營造“敢作為、真作為”的國家治理環境; 另一方面, 要從國家治理體系和治理能力現代化和“沒有全面健康, 就沒有全面小康”“將健康融入所有政策”的高度修改現行《中華人民共和國傳染病防治法》《中華人民共和國突發事件應對法》和《突發公共衛生事件應急條例》等法律、行政法規和部門實施細則, 制定《生物安全法》等新的法律法規, 並嚴格執行。在此基礎上, 我們提出如下建議：
2.1 全面深化改革和加強公共衛生和疾病防控體系
建議國家高度重視公共衛生和疾病防控系統建設, 全面提升公共衛生和疾病防控系統在國家衛生體系中的功能定位。強化疾病預防控制中心體系的頂層設計和功能定位, 確立和強化中央、省、市、縣四級疾病控制和預防中心, 並賦予各層級CDC不同的職責和權限[29], 加強國家CDC的衛生應急、戰略決策諮詢、指導地方和基層疾控和醫院等職能, 加強各地尤其是大城市應對突發傳染病的的日常演練,建議將1月20日設置為全國防疫日。加大財政投入, 提供充足的經費支持和保障, 大力提高並持續保障公共衛生職業相關人群的待遇和地位, 加大公共衛生和疾病預防控制專業人才的培養力度和隊伍建設, 加強基層公衛人才儲備建設, 將應急管理相關培訓納入基層公共衛生人員的日常工作, 確保基層醫療機構在疫情發生時做好監測報告、社區防控、緩解醫療防疫壓力、防控宣教等第一防線工作。
建議整體佈局、加大投入, 在高水平高校及科研機構整體佈局建設高安全等級的實驗室, 全面提高公共衛生和疾病防控科技創新和成果轉化能力, 營造風清氣正的數據共享氛圍, 真正發揚科學精神, 將研究成果應用於國家需求、寫在祖國大地上 。建立重大傳染病國家實驗室, 並由國家實驗室管理和實施“傳染病重大專項科技計劃”, 在各省市建立國家實驗室分部, 全面開展傳染病流行病學、預防、藥物和疫苗研發。在此基礎上, 在高水平醫學院、研究所佈局建立若干BSL-3級實驗室, 建立有效的管理制度, 保證在疫情暴發的時候實驗室可以有效為基礎臨床協調服務; 提高重大科研攻關力度, 打通流行病學研究、基礎研究和臨床研究機構的交流渠道, 從機制體制上以及文化弘揚上營造跨學科科研合作及數據共享的氛圍。前瞻佈局一批重大突發傳染病專項研究, 開展傳染病發生、發現、確定的系統性整合式聯合攻關, 加強地區間公共衛生防治體系的研究成果交流和推廣; 建立快速藥物篩查系統, 有方向性的開展藥物和疫苗研發。以“大健康理念”為導向,建立國家大健康(ONE HEALTH)基礎研究大科學設施, 加強人畜共患病、環境與健康等的研究力度, 加強與世界各國和WHO, 聯合國糧食及農業組織(Food and Agriculture Organization of the United Nations, FAO), 世界動物衛生組織(World Organization for Animal Health, OIE)等國際組織的合作, 建立更加緊密和有效的國際合作機制, 通過跨部門、多學科和全球範圍內通力合作, 提高人類、動物和環境的整體健康。
2.2 加速完善重大突發公共衛生事件應急防控體系建設
優化重大突發公共衛生事件應急機制, 完善“預防-主動”型的應急響應體系。形成衛生和疾控部門牽頭, 多部門協同的聯防聯控預警應急、監測和防控體系, 成立國家和省級重大公共衛生安全應急高級專家委員會, 加強重大突發公共衛生事件預案研究, 面對重大傳染病疫情應及時組織專家研判, 在“內部知情期”制定科學合理的防控預案, 並及時向公眾公開。形成疾病預防控制中心、科研單位與臨床醫療機構間信息、資源共享的聯動機制, 理順新發傳染病上報、確診和發佈的流程; 進一步優化醫療資源佈局, 加強傳染性疾病專科醫院建設, 採用“平戰結合”模式, 在綜合性醫療機構中設置感染性疾病專科, 在有條件的醫療機構全面建設具有符合和達到檢測生物安全相應等級要求的檢測實驗室。進一步加強病原微生物學基礎研究在公共衛生、臨床醫療等領域的應用。加快突發新發傳染性疾病檢測的關鍵技術研發, 規範技術下沉到有條件醫療機構的應急流程。加大產學研的合作, 特別是倡導新技術概念驗證中心的合作模式, 迅速實現原理技術向產品化技術的轉化。進一步做好輸入性傳染病的防控工作, 在防止傳染性疾病跨省市間傳播的同時, 也要防患於未然, 嚴格杜絕境外烈性傳染病的輸入。
完善防控物資的國家戰略儲備制度。完善政府應急救災物資儲備體系, 由衛生部門牽頭, 根據醫藥物資儲備物品種類(病人防護用品和設施、藥品、疫苗、診斷試劑和器械等)、可保存、生產速度的性能特點, 評估生產能力形成應急儲備預案[22]。儘快建成國家公共衛生應急儲備中心, 並在區域節點城市建設區域儲備分中心, 同時完善國家重點醫療物資保障調度平臺的信息化建設、積極開闢國際物資採購渠道等方式, 加快資源整合和市場補充, 形成科學完備的國家公共衛生儲備制度和應急保障能力。
建立重大突發公共衛生事件次生災害研判和應對體系。組織全國甚至全世界災害防治、風險管理相關領域專家研究專門的優化措施, 對政治外交、經濟保障、醫療保障佈局等各領域問題進行研判, 構建高效務實的次生災害應對體系。在確保疫情防控的前提下, 儘早分批次復工復產, 充分利用移動互聯網時代優勢, 加強對經濟走勢的預期引導, 適當鼓勵網絡電商、線上視頻娛樂等“宅經濟”的發展。在疫情緩解後, 加強輿論引導, 提振公眾、社會和企業信心, 鼓勵消費和生產。充分利用金融手段, 加大對中小企業的減稅降費力度, 貨幣政策在保持穩健基調的同時加強結構性調整, 為企業恢復生產提供充足的資金保障。
2.3 提高政府治理能力和公民知識普及力度
應急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分, 承擔防範化解重大安全風險, 及時應對處置各類突發公共衛生、災害事故的重要責任。在應急管理治理能力提升上, 一方面要加強應急管理人才培養及救援隊伍能力建設, 建立一系列應急任務啟動標準化流程, 提高突發事件響應和處置能力; 另一方面要著力提升各級政府治理能力特別是處理急難險重任務的整體能力, 提升政府部門專業化程度和循證決策能力。以此次疫情所代表的重大公共衛生應急事件為例還是應強調疫情防控直接相關的衛生管理部門主要領導的專業化配備。幹部輪崗是有必要的, 但是對專業要求極高的部門例如衛健委、疾控、教育、科技等部門主要領導專業化背景和實戰能力仍應是基本要求。此外, 還應加強幹部循證決策能力提升, 作為主政一方的領導, 千頭萬緒的工作, 不可能樣樣專業, 但是在工作中如何能夠積極組織專家隊伍, 為及時有效政府決策提供依據是幹部必須具備的能力。同時, 還應提高應對突發事件輿情能力。順應時代發展規律, 科學合理的重構輿情引導理念和機制設計, 正視移動互聯網時代的信息傳播速度和全民媒體時代的信息傳播規律, 與大數據技術結合, 培養引進專業人才, 建立聯動機制, 充分發揮官方媒體在防範謠言中的權威作用, 發揮專業媒體在信息傳播中的引導作用, 正視和善用大眾媒體在疫情防控中的宣傳作用, 建立科技闢謠信息系統常態化應對輿情危機, 規範輿情產業機構健康有序發展, 加快互聯網立法進程, 使互聯網治理步入正軌。
大力開展公民應急知識普及和公民意識教育, 倡導生態文明理念。大力開展群眾性的科普知識宣傳和傳播, 通過多種方式提升公眾危機意識和自我保護能力。在全國中小學開展相關教育課程, 普及傳染病防控知識。編寫傳染病防控手冊, 指導公眾做好應急防禦工作。通過輿論引導等多種形式提升公民道德意識、自律意識、法治意識和理性精神。進一步倡導全社會生態文明理念, 敬畏自然, 遠離野生動物, 杜絕野生動物消費, 減少對野生動物的侵害, 減少對野生動物棲息地的侵擾, 減少人為與野生動物的接觸, 包括捕捉、販賣、食用等, 保持人類與野生動物、自然環境的和諧共處。
2.4 構建系統完備、科學規範、運行有效的公共衛生法律體系
完善疫情防控法律體系, 加強配套制度建設。要加大對危害疫情防控行為執法司法力度, 嚴格執行《傳染病防治法及其實施條例》《野生動物保護法》《動物防疫法》《突發公共衛生事件應急條例》等法律法規。要加強治安管理、市場監管等執法工作, 加大對暴力傷害醫務人員的違法行為打擊力度, 嚴厲查處各類哄抬防疫用品和民生商品價格的違法行為, 依法嚴厲打擊抗拒疫情防控、暴力傷醫、製假售假、造謠傳謠等破壞疫情防控的違法犯罪行為, 保障社會安定有序。要依法規範捐贈、受贈行為, 確保受贈財物全部及時用於疫情防控。要依法做好疫情報告和發佈工作, 按照法定內容、程序、方式、時限及時準確報告疫情信息。
加速修訂完善《野生動物保護法》, 嚴格執法加強管理。除特許清單和事由外, 原則上禁止食用和利用所有的野生動物。進一步嚴格執法流程, 大幅提升違法成本, 從根本上斬斷野生動物違法交易的利益鏈條。建立健全監管機制, 對違法捕獵、交易、食用野生動物和合法資格審批等方面建立專項監管機制或行動計劃, 設置專項獎金鼓勵舉報, 查實一項嚴懲一項。健全監督體制、機制, 促進公眾參與和監督。加強流浪動物管理和病毒監測, 預防潛在的動物攜帶和跨物種傳播。
2.5 建立國家生物安全體系
當前, 全球生物安全形勢日趨嚴峻, 傳統生物安全問題與非傳統生物安全問題交織, 重大傳染病疫情、生物技術誤用和謬用、生物恐怖主義等生物安全威脅不斷顯現。美國政府於2018年9月18日發佈《國家生物防禦戰略》, 該戰略是美國首個旨在全面解決各種生物威脅的系統性戰略, 戰略明確了美國生物防禦的5個目標, 包括增強生物防禦風險意識、提高生物防禦單位防風險能力、做好生物防禦準備工作、建立迅速響應機制和促進生物事件後恢復工作等
[30]。英國、澳大利亞等國家也紛紛發佈國家級生物安全戰略, 建立全流程生物防禦體系, 強化生物安全能力建設。我國作為世界第一人口大國, 世界第二大經濟體, 近半個世紀來社會經濟快速發展, 現階段非常有必要將生物安全納入國家安全體系, 系統規劃國家生物安全風險防控和治理體系建設, 建立起全國範圍的、完善的生物安全監測與預警系統, 儘快完善生物安全相關法律和政策, 全面提高國家生物安全治理能力。3 結語
疫情當前, 全國一盤棋! 與時間賽跑、與病魔較量, 黨和政府堅強有力的領導, 各方力量尤其是醫務工作者和解放軍戰士無私奉獻, 14億人口大國舉國抗疫的壯舉一定會在歷史上留下濃重的一筆。我們相信風雨過後是陽光, 這次疫情一定會被戰勝! 但是, 這次付出的代價也許難以估量。吃一塹, 長一智, 必須成為我們的不二選擇! 總結經驗, 吸取教訓, 並認真實施, 將有力推動國家治理體系建設和治理能力現代化征程! 實際上, 地球上任何一個國家和地區隨時都有可能面對突如其來的類似公共衛生事件, 新冠病毒疫情暴發之後, 新的公共衛生事件還會重來, 這不以我們的意志為轉移。當下一次疫情來襲時, 我們的公共衛生體系如何更好地提前到位以保證快速識別並緊急應對, 有充足的物資、醫療供給, 有更加健全的跨部門協作防控體系, 那我們就可以挽救更多生命, 能夠讓病魔對社會經濟侵蝕的影響降到最低。
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