土地財政的另外一個後果就是“空間的城市化”，並沒有帶來“人額城市化”
趙燕菁，1984 年畢業於重慶建築工程學院，1984-2004，中國城市規劃設計研究院，城市規劃理論與歷史文化名城保護研究所所長，副總規劃師，教授級高級城市規劃師，2004-2007，廈門規劃局局長（掛職）；2007-2015，廈門規劃局（委）局長（主任）；2015，廈門大學經濟學院/ 建築學院，教授；2009，英國威爾士加迪夫大學城市與區域規劃博士。
改革就是一系列選擇。但哪個選擇真正改變了歷史，當時並不一定看得清楚。“土地財政”就是如此。從誕生到形成，它並沒有一個完整的設計。甚至“土地財政”這一名詞，也是後來才想出來的。但正是這個來路不清、沒人負責、甚至沒有嚴格定義的“土地財政”，前所未有地改變了中國城市的面貌，甚至成為了全球經濟成功與問題的根源。
中國特色發展道路的核心，就是“土地財政”。這一模式是否可以持續？是否還能改進？還是必須全盤放棄？乃是攸關國家命運的重大抉擇。但由於“土地財政”被“房價”、“腐敗”、“泡沫”等敏感的社會話題所綁架，摒棄“土地財政”，幾乎成為學界和輿論界一邊倒的共識。本應客觀、專業的學術討論，演變成了指責“土地財政”的競賽。
好的“學術”，不在於告訴人們眾所周知的“常識”，而在於能解釋眾所不解的“反常”。“土地財政”之所以抗風而立，批而不倒，就在於有著不為學術界所知的內在邏輯。本文試圖以“信用”為主線，重新評價“土地財政”的功過，思考完全拋棄“土地財政”可能帶來風險，探討改進“土地財政”的可行路徑。
土地財政：中國城市化“最初的信用”
隨著1998 年住房制度改革（“城市股票上市”）和2003 年土地招拍掛（賣方決定市場）等一系列制度創新，“土地財政”不斷完善。稅收分成大減的地方政府不僅沒有衰落，反而迅速暴富。急劇膨脹的“土地財政”，幫助政府以前所未有的速度積累起原始資本。城市基礎設施不僅逐步還清欠賬，甚至還有部分超前（高鐵、機場、行政中心）。成百上千的城市，排山倒海般崛起。無論城市化的速度還是規模，都超過了改革之初最大膽的想象。從人類歷史的角度觀察，這樣的高速增長，只能用驚歎來描述。
為何中國能走這條路？這是因為計劃經濟所建立的城市土地國有化和農村土地集體化，為政府壟斷土地一級市場創造條件。“土地財政”的作用，就利用市場機制，將這筆隱匿的財富，轉化成為啟動中國城市化的巨大資本。土地財政的本質是融資而非收益。土地私有的城市，公共服務的任何改進，都要先以不動產升值的方式轉移給土地所有者。政府需要通過稅收體系，才能夠將這些外溢的收益收回。
因此，在中國，居民購買城市的不動產，相當於購買城市的“股票”。這就解釋了為什麼中國的住宅有如此高的收益率——因為中國住宅的本質就是資本品，除了居住，還可以分紅——不僅分享現在公共服務帶來的租值，還可以分享未來新增服務帶來的租值！因此，中國的房價和外國的房價是完全不同的兩個概念——前者本身就附帶公共服務，後者則需另外購買公共服務。
土地成為貨幣基準，為中國的貨幣自主提供了基石。2013 年，美聯儲宣佈要逐步退出“量化寬鬆”，新興市場國家立刻出項資本外流、貨幣貶值、匯率波動。而人民幣的匯率卻屹立不動。這說明人民幣已脫離美元定價，找到自己內生的“錨”。這個“錨”就是不動產：不動產升值，貨幣發行應該隨之上升。否則就會出現通縮；貨幣增加，而不動產貶值，則必然出現通脹。也就是說，貨幣超發須藉由不動產升值來吸收，否則，過剩的流動性就會導致通脹。
“土地財政”是中國和平崛起的制度基礎。中國之所以能“和平崛起”，真正原因，恰恰是由於“土地財政”的融資模式，使得中國不必藉由外部征服，就可以獲得原始積累所必需的“初始信用”。高效率的資本生成，緩解了原始資本積累階段的信用飢渴，確保了中國經濟成為開放和全球化獲利的一方。因此，即使在發展水平較低城市化初始階段，中國也比其它任何國家更希望維持現有國際經濟秩序，更有動力推動經濟的全球化。土地財政的成功，確保了“和平崛起”成為中國模式的內置選項。
土地財政的問題與風險
首先一個問題，就是“土地財政”必定要將不動產變成投資品。政府打壓房價的政策之所以屢屢失效，就是沒有按照資本品的市場來管理住房市場。總是想當然地企圖讓住房市場迴歸到普通商品市場。“土地財政”的本質是融資，這就決定了土地，乃至為土地定價的住宅必定是投資品。
第二，拉大貧富差距。土地財政不僅給地方政府帶來巨大財富，同時也給企業和個人快速積累財富提供了通道。沒有機會投資城市不動產的居民與早期投資不動產居民的貧富差距迅速拉開：擁有不動產的居民，即使不努力，財富也會自動增加；而沒有擁有不動產的居民，即使拼命工作，擁有不動產的機會也會越來越渺茫。房價上漲越快，貧富差距越大。
第三，佔用大量資源。不動產為信用基礎的融資模式，會超出實際需求製造大量只有信用價值卻沒有真實消費需求的“鬼樓”甚至“鬼城”。為了生產這些信用，需要佔用大量土地，消耗掉本應用於其他發展項目的寶貴資源。
第四，金融風險。土地“淨收益”已經成為很多企業特別是地方政府信用的基礎。一旦房價暴跌，如此規模的抵押資產貶值將導致難以想象的金融海嘯。廣泛的破產不僅會毀滅地方政府的信用，而且將會席捲每一個經濟角落，規模之大中央財政根本無力拯救。
沒有準備的稅制轉型，無異政治自殺。鑑於“土地財政”帶來的一系列嚴重問題，主流觀點幾乎一邊倒地要求拋棄“土地財政”。談論拋棄很容易，如何找到替代的融資？一個簡單的答案，就是仿效發達國家，轉向稅收財政。
當年美國“土地財政”切換到“稅收財政”，靠的是聯邦政府放棄土地收益同時地方政府開徵財產稅。今天中國，土地在地方，稅收在中央。如果仿效美國，中央政府就必須大規模讓稅給地方政府。現在，中央稅收剛剛超過11 萬億，要想靠退稅彌補近3 萬億的土地收入和佔地方財政收入16.6% 的1 萬億的房地產相關稅收幾乎是不可能的（更不要說還有6 萬億的土地抵押融資）。
藉助土地巨大融資能力，地方政府可以執行無人能敵的稅收減免和地價補貼。其補貼規模之大，甚至使得如此高的稅率都變得微不足道。也正是由於地方政府的補貼遠大於稅負的增長，中國企業才保持了相對競爭對手的優勢。
放棄“土地財政”意味著“改旗易幟”。直接稅與民主憲政的關係，決定了即使可以成功轉向稅收財政，政府不可能不經納稅人同意，用財產稅來補貼企業。可以預見，一旦取消土地財政，中國企業的競爭力必將急劇下滑。中國在城市化完成之前，就會直接淪為三流國家。
“土地財政”的升級與退出
有區別，才能有政策。沒有一成不變的城市化模式。“土地財政”也是如此，不論它以前多成功，也不能保證其適用於所有發展階段。“土地財政”只是專門用來解決城市化啟動階段原始信用不足的一種特殊制度。隨著原始資本積累的完成，“土地財政”應該也必然會逐漸退出並轉變為更可持續的增長模式。
中國未來幾年最大的戰略風險，就是在還沒有找到替代方案之前，就輕率拋棄“土地財政”。正確的改革策略應當是：積小改為大改。把巨大的利益調整，分解到數十年的城市化進程中。要使每一次改革的對象，只佔整個社會的很小部分。
具體做法是，在空間上、時間上，把城市分為已完成城市化原始資本積累的存量部分和還沒有完成的增量部分。在不同的部分，區分不同的利益主體，分別制定政策，分階段逐步過渡到更加可持續的稅收模式：
1）企事業單位和商業機構，可率先開始徵收財產稅；
2）永久產權（如僑房、公房等），可以開徵財產稅；
3）小產權房、城中村可以結合確權同時開徵財產稅；
4）有期限的房地產物業，70 年到期後開徵財產稅同時轉為永久產權；
5）老城新增住宅拍賣時就規定要交繳財產稅；
6）老城區及附近新出讓的項目可以縮短期限，如從70 年減少的20 年或30 年，到期後，開徵財產稅；
7）所有已經有完整產權的物業，需以公共利益為目的，才可以強制拆遷。物業均按市場價進行補償；
8）願意自行改建的，在容積率不變且不惡化相鄰權的條件下，允許自我更新；
9）願意集體改造的，自行與開發商談判條件。個別政府鼓勵的項目（如危舊房），可以容積率增加等方式予以獎勵。
現在的房地產政策之所以效率低下，一個很重要的原因，就是我們希望用一個政策同時達成“防止房地產泡沫”和“滿足消費需求”兩個目標。要想擺脫房地產政策的被動局面，就必須將投資市場和消費市場分開，並在不同的市場分別達成不同的經濟目標——在投資市場，防止泡沫破裂；在消費市場上，確保居者有其屋。
真正用來滿足需求併成為經濟穩定之錨的，是保障房供給。“土地財政”另一個後果，就是“空間的城市化”並沒有帶來“人的城市化”——城市到處是空置的豪宅，農民工卻依然在城鄉間流動。
現在很多研究都把矛頭指向戶口，似乎取消戶籍政策就可以一夜之間消滅城鄉間的差距。取消戶籍制度，如果不涉及其背後的公共服務和社會福利，等於什麼也沒做；如果所有人自動享受公共服務和社會福利，那就沒有一個城市可以負擔得起。
實際上，“先租後售”的保障房制度，使得戶籍制度本身變得無關緊要。它為非農人口獲得城市資產和市民身份，直接打開了一條正規渠道——新市民只需居住滿一定時間，就可以通過購買保障房，成為城市為城市納稅的正式市民。
要縮小社會財富差距，最主要的手段，不是稅收轉移和二次分配，而是要讓大部分公民，能夠從一開始就有機會均等地獲得不動產。
“現代人”的特徵，就是擁有信用。“土地財政”通過“先租後售”保障房，幫助家庭快速完成原始資本積累，為勞動力資本的城市化創造了前提。由於保障房的市場溢價遠遠高於其成本。因此，保障房“房改”就相當於以兌現期權的方式給所有家庭注資。
尋找貨幣之錨。防止土地價值暴跌的關鍵，在於防止房價下跌。防止房價下跌的唯一辦法，就是控制供給規模。唯有大幅度減少商品房供地規模並切斷信貸從銀行流向房地產，才能減少土地信用在市面上的流通，從而避免資產價格暴跌。
有了保障房這個錨，我們就可以像調整銀行的貨幣準備金那樣，調節商品房和保障房的比例，從而控制地方政府信用發行的規模——如果我們希望經濟增速快一點，就可以提高商品房相對保障房的比例；反之，則可以減少商品房的“發行規模”。
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