最高人民法院：棚戶區改造項目中政府部門與企業之間關於企業先墊資拆遷、後優先摘牌土地的約定合法有效
閱讀提示：實踐中一些政府部門在棚戶區改造項目招商引資過程中，與投資企業簽署合同約定：由投資企業先墊付拆遷補償金，在未來棚戶區改造項目土地掛牌時優先摘牌，以吸引投資企業。該等約定是否符合土地管理的規定，是否有效？最高法院認可該等約定的效力，因此如果政府部門未履行給予投資企業優先摘牌機會的義務，則應當承擔違約責任。
裁判要旨
政府部門與企業就棚戶區改造項目未來的土地摘牌達成協議，約定企業在墊付拆遷補償金後，政府部門可通過協調的方式給予企業優先摘牌，墊付的拆遷補償金計入成交總地價款，該等約定合法有效。
案情簡介
一、2008年7月，錦州住建局與茂源公司就錦州市萬年裡棚戶區改造項目達成《意向書》，茂源公司在萬年裡棚戶區項目掛牌前，墊付拆遷補償金280萬元，錦州住建局就萬年裡棚戶區掛牌條件予以協調，同等條件下茂源公司可以優先摘牌，墊付的拆遷補償金計入成交總地價款。
二、茂源公司依約向錦州住建局支付280萬元，錦州住建局出具收款收據，其中收款事由一欄載明“定金”。
三、2008年8月，錦州住建局與茂源公司簽訂《協議書》，約定由茂源公司承擔萬年裡片棚戶區改造項目；錦州住建局承諾於2008年9月完成該項目土地出讓掛牌工作，併為茂源公司落實該項目改造優惠政策；茂源公司應在規劃紅線內進行開發建設，包括大型超市1座、被拆遷人貨幣補償以及回遷安置經濟適用住房的投資或建設。
四、後因項目沒有最後落實實施，錦州住建局返還茂源公司280萬元。
五、茂源公司向錦州中院起訴，請求：錦州住建局返還定金280萬元、賠償違約損失680萬元。錦州住建局在庭審中同意給付茂源公司44萬元作為補償。錦州中院認為，茂源公司支付的並非定金，故判決：錦州住建局給付茂源公司44萬元。
六、茂源公司不服，上訴至遼寧高院，主張錦州住建局違反《意向書》的約定，未能實現茂源公司對案涉項目的優先摘牌，已構成違約，應賠償損失。遼寧高院認為，《意向書》有效，錦州住建局已根本違約，且茂源公司支付的280萬元為定金性質。故判決：錦州住建局給付茂源公司280萬元及44萬元。
七、錦州住建局不服，向最高法院申請再審，最高法院裁定駁回其再審申請。
裁判要點
最高法院認為錦州住建局應返還定金的原因在於：
第一，《意向書》合法有效。《意向書》是錦州住建局與茂源公司就萬年裡棚戶區改造項目今後摘牌或訂立有關協議而達成的協議，雙方約定了茂源公司在繳付280萬元後，錦州住建局可通過協調的方式給予其“優先摘牌”。據此，該《意向書》是雙方真實意思表示，不存在《中華人民共和國合同法》第五十二條規定的合同無效的情形，應當有效。
第二，茂源公司向錦州住建局繳付的280萬元款項性質為定金。雖然《意向書》未約定該部分款項為定金，但錦州住建局出具的收據均載明“定金”和“退定金”的內容，且茂源公司一直主張該款項是定金。
第三，錦州住建局已違約，依據定金罰則應雙倍返還定金。基於《意向書》的約定，錦州住建局在收取了280萬元後即承擔了必須協調並給予茂源公司“優先摘牌”機會的義務。但錦州住建局此後未能依約履行該義務，構成違約。依據《中華人民共和國擔保法》第八十九條關於“給付定金的一方不履行約定的債務的，無權要求返還定金；收受定金的一方不履行約定的債務的，應當雙倍返還定金”的規定，茂源公司有權向錦州住建局主張雙倍返還定金。在錦州住建局已返還280萬元情形下，錦州住建局應當向茂源公司支付280萬元。
實務經驗總結
前事不忘、後事之師。為避免未來發生類似敗訴，提出如下建議：
政府部門在棚戶區改造項目中不應當隨意與投資企業簽訂合同，承諾投資企業在未來的項目土地掛牌中優先摘牌。因為該等約定合法有效，政府部門未按照合同約定履行給予投資企業優先摘牌機會義務的，應當向投資企業承擔違約責任。
相關法律規定
《中華人民共和國合同法》
第五十二條 有下列情形之一的，合同無效：（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益；（二）惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益；（三）以合法形式掩蓋非法目的；（四）損害社會公共利益；（五）違反法律、行政法規的強制性規定。
《中華人民共和國擔保法》
第八十九條 當事人可以約定一方向對方給付定金作為債權的擔保。債務人履行債務後，定金應當抵作價款或者收回。給付定金的一方不履行約定的債務的，無權要求返還定金；收受定金的一方不履行約定的債務的，應當雙倍返還定金。以下為該案在法院審理階段，判決書中“本院認為”就該問題的論述：
一、關於《意向書》的效力以及雙方是否約定了定金的問題。
雙方當事人於2008年7月21日簽訂的《意向書》是錦州住建局與茂源公司就錦州市萬年裡棚戶區改造項目今後摘牌或訂立有關協議而達成的協議，雙方約定了茂源公司在繳付280萬元後，錦州住建局可通過協調的方式給予其“優先摘牌”。據此，該《意向書》是雙方真實意思表示，不存在《中華人民共和國合同法》第五十二條規定的合同無效的情形，應當有效。對於定金約定存在與否，茂源公司在起訴時主張《意向書》中的280萬元系其基於取得“萬年裡棚戶區改造項目”而向錦州住建局支付的定金，並就該主張提供了由錦州住建局出具的兩張收款收據以及兩張退款收據。從四張收據記載內容看，上面均寫明瞭款項為“定金”。錦州住建局認可收據的真實性，但自稱是內部工作人員書寫失誤所致，並提供茂源公司在2012年12月20日給錦州市人民政府的《關於錦州萬年裡棚戶區改造項目擬請市政府幫助協調解決實際困難和問題的函》及2011年1月24日《關於錦州市淩河區萬年裡棚戶區改造項目的情況報告》，主張茂源公司已認可280萬元是其墊付的補償款。
對此，本院認為，首先，兩張收款收據繫於2008年8月5日出具，而退款收據是分別於2010年2月8日和2012年1月形成的，且無論是收款抑或退款均是通過錦州住建局的項目保證金賬戶，因此，對於四張分別出具的、先後歷時近四年形成的收據均載明“定金”和“退定金”的內容，作為應當有著嚴格財務管理制度的政府機關，錦州住建局僅僅以其工作人員的筆誤為由作出解釋，明顯不能成立。
其次，茂源公司在《關於錦州萬年裡棚戶區改造項目擬請市政府幫助協調解決實際困難和問題的函》中最後提出了“返還280萬元定金，酌情補償我公司前期損失”的主張，並非認可280萬元性質為補償款。
再次，茂源公司在《關於錦州市淩河區萬年裡棚戶區改造項目的情況報告》中明確主張“市建委向我借用資金是以收取定金的名義收取的”。據此，錦州住建局所提供的上述函件及情況報告證實茂源公司在此前一直提出有關定金的主張，並非茂源公司認可此款是補償款。依據《最高人民法院關於適用﹤中華人民共和國民事訴訟法﹥的解釋》第一百零八條第一款“對負有舉證證明責任的當事人提供的證據，人民法院經審查並結合相關事實，確信待證事實的存在具有高度可能性的，應當認定該事實存在”的規定，二審法院認定茂源公司繳付的280萬元款項為定金，並無不當。
二、關於二審法院依據定金罰則判決錦州住建局給付茂源公司280萬元是否屬於適用法律錯誤的問題。
基於《意向書》的約定，錦州住建局在收取了280萬元後即承擔了必須協調並給予茂源公司“優先摘牌”機會的義務。但錦州住建局此後未能依約履行該義務，構成違約。前已論述，有證據證明《意向書》中約定的280萬元款項為定金，故依據《中華人民共和國擔保法》第八十九條關於“當事人可以約定一方向對方給付定金作為債權的擔保。債務人履行債務後，定金應當抵作價款或者收回。給付定金的一方不履行約定的債務的，無權要求返還定金；收受定金的一方不履行約定的債務的，應當雙倍返還定金”的規定，茂源公司有權向錦州住建局主張雙倍返還定金。據此，在錦州住建局已返還280萬元情形下，二審法院適用定金罰則判決錦州住建局支付280萬元符合法律規定，並不存在適用法律錯誤的情形。
案件來源
錦州市住房和城鄉建設局、遼寧茂源置業有限公司與錦州市住房和城鄉建設局、遼寧茂源置業有限公司合同糾紛申請再審民事裁定書，[最高人民法院（2015）民申字第2556號]
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