导言：

州牧与州刺史作为我国封建社会前期地方官制方面的典型代表经历了从萌芽到成形并日益完善的过程，为我国古代社会发展发挥了重要作用。特别是两汉时期两职几经更名，而每一次都不同程度地使这一制度的性质发生变化。其中汉灵帝当政时期改州刺史为州牧，是这一制度性质发生变化的一个剧烈期。这次更名是东汉朝廷希望控制地方的最后一次努力，但结果适得其反。朝廷丧失了对郡一级的完全控制权，导致以州为单位的大割据集团的形成，使东汉在政治上分裂的趋势更加明显，加速了东汉王朝的灭亡。

汉代地方行政制度

汉代在中央实行的三公九卿制，继承于秦代，目的在于加强中央集权，其特点是确立皇权至高无上地位，丞相、御史大夫和太尉“三公”与分掌国家朝廷各项行政事务 “九卿”职权分开，是专制主义中央集权制度起步的标志，对以后历代王朝的政治体制产生了深远影响。

而在地方上继承了秦代的郡县制，同时又分封同姓诸侯国，郡国两制并行。因为刘邦认为秦朝灭亡的原因是因为缺少没有同姓诸侯王的护驾，同时设置封国也有利于平衡各方势力，有利于社会稳定。但实际上郡国并行制，导致后期诸侯王权力很大，其政权与中央基本相同，进而导致后来的“七国之乱”。七国之乱平定后，汉武帝进一步削在王侯权势，通过实行“推恩令”等措施，基本上解决了王国问题。汉武帝以后，虽一直保留封国，但诸侯王实际成了只有爵位而无实权的封建贵族。

同时，汉武帝时为监察地方，在全国分13州，设置刺史。后来刺史权力渐重，成为行政长官。西汉末到东汉，刺史改称州牧，级别提高，成为最高地方行政长官。州也成了最高地方行政区划了。

汉代“刺史”与“州牧”的设置

“牧”这一职位，由来已久。舜在天下置十二州的时候，就设立了州牧，又称州伯，牧在这里是管理的意思，州牧就是各个州的行政长官。夏代，天下分为九州，也有州牧，职能跟舜的时代一样。到了商周两代，“牧”还是地方长官，季历就曾担任“牧”一职。这时的牧，并不任职于地方。《礼记·曲礼下》记载“九州之长，人天子之国，曰牧。”这些人出于地方，入朝辅佐天子，负贵监察、监督诸侯。同时，从夏代到周朝还有牧人、牧正等官制掌管畜牧，但他们和州牧职不相同。

汉朝一开始的时候没有设立“牧”这一职务，到了汉惠帝三年，开始派遣御史监察三辅，后来各州又都设立了监察御史。汉文帝十三年，因为御史不守法规，下面的官员不能完成职内工作，因此就派丞相史出任州官并督察监察御史。到汉武帝元封元年，召回了各州的监察御史，之后不再设置这一职位。元封五年，首次设置部刺史一职，巡察各州郡守，这也就是刺史职位设置的开始。“部”也就是州，“刺”是检举不法的意思，“史”是皇帝所使的意思。当时的刺史并不处理地方政务，主要是负责督察郡守。

在汉代的制度里，刺史掌管六件事。据《汉书·百官公卿表》记载：

“一条，强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。二条，二千石不奉诏书，遵承典制，背公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，妖祥讹言。四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠玩。五条，二千石恃估荣势，请托所监。六条，二千石子弟违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令。”

绥和元年，何武为大司空，与垂相翟方进共奏言“古选诸侯贤者以为牧伯。《书》曰‘咨十有二牧’，所以广聪明，烛幽隐也。今部刺史居牧伯之位……刺史位下大夫，而临两千石，轻重不相准，失位次之序。臣请罢刺史更置州牧，以应古制。”获得成帝的许可。

这次实际上只是把刺史的名称改称州牧，秩俸提高到真二千石，但实际权力并没有变化。两年后到汉哀帝建平二年，经朱博奏请，罢州牧又改回刺史。主要是因为朱博认为，部刺史奉命主管一州的政务，监督考察郡国。按照先例，在部任职九年的举荐为守相，其中有卓异的才能、功绩显著的就进升提拔，职位虽低但奖赏丰厚，官员都积极进取。但是先前废弃刺史改州牧，俸禄为真二千石，地位次于九卿。虽然政绩突出的州牧可以提拔为九卿，但是才能不高的人就会不思进取，恐怕导致功绩衰败，如果为非作歹的话也不利于控制。

刺史再一次改称州牧，是在西汉哀帝元寿二年。当时哀帝身死，汉平帝即位，王太后临朝称制，任用王莽主持朝政，王莽就又把刺史改成了州牧。在西汉时期，州牧和刺史虽然主管考察地方官员，但都是中央官员，在地方上没有治所，每年乘坐专车周游所察州郡。

到汉光武帝建武十八年，光武帝分天下为十三部，降司隶校尉部为十三部之一，裁去朔方刺史部，改十三州为十二州。外十二州置刺史，司隶校尉司一部。这次改动延续了一百四十六年。

汉灵帝的改革：变刺史为州牧

汉灵帝中平五年，由于黄巾起义等动乱的打击，地方统治迫切需要加强，于是，太常刘焉向灵帝建言“刺史、太守，货赂为官，割剥百姓，以致离叛。可选清名重臣以为牧伯，镇安方夏。”刘焉的建议得到了采纳，“出焉为监军使者，领益州牧，太仆黄琬为豫州牧，宗正刘虞为幽州牧皆以本秩居职

在刺史改州牧的过程中，前面历次更改均是对刺史名称的改变并没有涉及职位权限的转化，以监察为主的职能没有发生质的变化。因而它们对时局的影响是有限的。但汉灵帝的改革不同，不只是对其名称的变更，更重要的是州牧的政治地位有了很大的提高。而且州牧由豪门大族来出任，在便于集中力量对付农民起义的同时，这场改革也为以后的各派豪强割据纷争埋下了隐患。

灵帝此次改革，使州牧一跃而为真的封疆大吏，不仅实力更加强大，位次也开始重于九卿。当刺史只是监察官吏时，其中业绩卓著者，通常迁升为郡国守相。而这次州牧任用，在任用资格上，也作了严格规定，即唯有朝廷重臣方能外放为州牧，直接由朝中九卿外放的更是不胜枚举。由于皇权旁落，在这时中央已无力控制地方势力，州牧任用大多父死子继或是武力争夺，使本来就混乱的时局更是雪上加霜，州牧设置失去了最初的意义。

各州牧、刺史纷纷拥兵自重，地方豪强为了共同利益，形成利益共同体，并推举德高望重或有能力的当坞帅，东汉政权已经名存实亡。从此，“各方诸侯，大者连郡国，中者婴城邑，小者聚降陌”，基层政权解体，坞壁林立。那么刺史改州牧后，其职权又有了哪些显著的变化呢？

州对郡国的行政统领权合法化

刺史改州牧前其主要职责是以“六条诏书”对郡国守相的履职情况进行考核，其在中央的直接对口上司是御史中承。而改为州牧之后，其刺举权便相对减弱甚至消亡，而行政统领权则更加确定。如这时的刘表、陶谦等人实际就已经成了地方行政系统官员。《三国志·魏书》记载，“以为州郡典兵，则专以军功，不勤民事，宜别置守将，以尽治理之务”，这表明随着刺史改州牧，州牧的职责也发生了变化。即由原以监察为主要职责改为以行政职责为主。由于州牧行政事务冗繁，而难以顾及刺举之职，不得不以御史台全面负刺举之责。

州牧有了统兵权

灵帝时期刺史改州牧，州牧权力的第二个变化是州牧有了统兵权。东汉末年，宦官专权引起内外怨叛，汉灵帝因而强化了州牧统兵权。由于州牧当时已被赋予所牧州郡的基本行政统领权，州牧直接统军或与将军联合平叛就成为当时军事行动的必然方式。因为只有这样，州统郡县，州牧的统兵作战才能获得后勤和兵源的保障，平定黄巾军的战争才有把握取胜。此举发展到最后，也才有了董卓凭兵力由并州牧一跃而自命为宰相。

形成了大的割据局面

刺史改州牧之后，豪强地主势力迅速脚胀，地方割据集团再次形成，使得朝廷无力对其进行武力平叛。

黄巾起义后，割据一方的州牧郡守通过各地豪强地主的支持，乘机扩展势力，成为地方的实力派。像刘备原本毫无根基，后来依靠荆州地主集团入川，又得刘璋旧部东川地主集团和益州地主集团的支持，终于建立蜀汉。孙权得到江北大族张昭、周瑜支持，特别是得到江东地主集团顾、陆、朱、张四大姓及全氏、贺氏等豪强的支持才独断江东。曹操是以颖川荀氏、沛国曹氏和夏侯氏地主集团为基干，广泛罗致北方地主集团发展起来的。

自此以后，割据一方的大军阀如吕布、刘备、孙权等人都是以州牧的名号统领各自的势力范围，州牧成为地方最高长官。据统计，在公190元年至199年的十年大混战时期，除曹、刘、孙三家之外，共有24个军阀代表人物。他们大多以州郡牧守身份纷纷卷入逐鹿中原之争，使得皇帝虽有帝王之尊却无帝王之实，根本无法对各派军阀进行控制。因此，客观地说，灵帝使州牧实权化的举措正是形成这一局面的重要原因。

结语：

综上所述，汉灵帝把“刺史”改“州牧”，是两汉刺史制度的必然趋势，它的目的是为了加强专制主义中义集权对各地的控制，但是这个改革无疑为地方势力的坐大，供了可乘之机。董卓之乱以后，皇帝的威权完全丧失，军事权力地方化，各地不再服从中央的命令，不少地方势力割据一方。随着地方割据势力兼并的进行，州牧、刺史的内涵逐渐发生微妙的变化。

此后，州牧基本上成为地方上的割据者，他们可以自行设置州刺史。原先作为地方行政官的州牧和监察官的刺史从此走向两条不同的道路，州牧成为地方割据者，刺史演变为州一级地方行政官。州牧和刺史的演变，是当时皇权丧失和军事权力地方化的结果，也是造成地方割据的重要因素之一。

閱讀更多 李可愛談史 的文章

關鍵字: 汉武帝 王莽 秦朝