【裁判要點】
農村集體土地徵收過程中對合法建築的拆除，宜首先推定系徵收實施主體實施或者委託實施的拆除行為，而不應認定為民事主體等實施的拆除。因為現行集體土地徵收制度的本質是國家基於公共利益需要實施徵收，並由國家依法進行補償，整個過程均系行政權行使的過程。農村集體土地徵收過程中強制拆除合法建築的法定職權問題，應當結合現行有效的土地管理法律、行政法規、司法解釋等規定，依法加以判定。
在當地規範性文件或市、縣人民政府未對補償安置主體有特殊規定的情況下，拆除徵收範圍內合法建築的行政職權歸屬於市、縣人民政府及土地行政主管部門，在土地管理法未修改明確前市、縣人民政府將相應職權交由土地行政主管部門行使，人民法院對由此形成的執法慣例，不宜否定。職權之所在，即義務之所在，也即責任之所在。實施強制拆除既是土地行政主管部門必須行使的法定職權，也是其必須履行的法定義務，更是其應盡的責任；在法律沒有相應授權性規範的前提下，土地行政主管部門無權將法律已經明確規定的行政強制職權再行賦予其他主體行使。
考慮到徵收與補償程序的多階段性、具體組織實施的多樣性以及土地行政主管部門行政效能的有限性，市、縣人民政府或土地行政主管部門可在規範性文件或者徵地補償安置方案等公告中規定，鄉鎮人民政府、基層群眾自治組織以及相關建設單位等主體實際從事並分擔土地行政主管部門的部分具體徵收補償事務。但並不能認為此類主體因此即取得了獨立地實施徵地補償安置的行政主體資格，更不能認為此類主體因此還取得了以自己名義實施強制拆除的法定職權；而是應遵循職權法定原則和《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十條第三款的規定，將此類主體視為接受土地行政主管部門委託，作為土地行政主管部門補償安置過程中的行政助手與行政輔助者，猶如其“延長之手”。且不論此類主體在實際拆除中是否以土地行政主管部門的名義實施相應行為，法律責任仍應由擁有相應法定職權的土地行政主管部門承擔；除非該土地行政主管部門能夠提供證據證明當地徵地組織實施工作、強制拆除工作依法系其他行政主體承擔，其也不參與徵地組織實施工作,或者有之前的生效裁判已經認定鄉鎮人民政府等主體實施了強制拆除行為。總而言之，在土地管理法未修改明確前，經依法批准的徵地過程中，因合法房屋被強制拆除引發的行政案件，土地行政主管部門應當首先被推定為適格被告；除非有相反證據或者生效裁判足以推翻上述認定。此種認定是依法組織實施徵地補償的必然要求，有助於土地管理法律法規的統一實施，也有助於強化土地行政主管部門監督職責，還有助於解決強制拆除無人擔責的亂象。同時，因民事主體或基層群眾自治組織並無實施強制拆除的權力，如果其作為民事主體擅自以自己的名義違法強拆，侵害物權的，除承擔民事責任外，違反行政管理規定的，依法承擔行政責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2018）最高法行再119號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：劉以貴，男，1955年3月27日出生，漢族，住江蘇省阜寧縣。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：阜寧縣人民政府。住所地：江蘇省阜寧縣香港路598號。
法定代表人：徐華明，縣長。
委託訴訟代理人：陶應祥，阜寧縣園林管理局副局長。
委託訴訟代理人：周應青，江蘇蘇一律師事務所律師。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：阜寧縣國土資源局。住所地：江蘇省阜寧縣城南大廈C座。
法定代表人：丁紅軍，局長。
委託訴訟代理人：花茂盛，該單位副局長。
委託訴訟代理人：周應青，江蘇蘇一律師事務所律師。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）：阜寧縣住房和城鄉建設局。住所地：江蘇省阜寧縣城南大廈A座17樓。
法定代表人：陳鳴永，局長。
委託訴訟代理人：單良，該單位房屋徵收辦公室副主任。
委託訴訟代理人：周應青，江蘇蘇一律師事務所律師。
一審第三人：阜寧縣城市資產經營公司。住所地：江蘇省阜寧縣城南大廈A座26樓。
法定代表人：陳必高，總經理。
委託訴訟代理人：周應青，江蘇蘇一律師事務所律師。
一審第三人：阜寧縣安居房屋拆遷有限公司。住所地：江蘇省阜寧縣城南大廈A座7樓。
法定代表人：劉秀蘭，經理。
委託訴訟代理人：周加帥，該公司工作人員。
一審第三人:阜寧縣阜城街道辦事處崔灣居民委員會。住所地：江蘇省阜寧縣長春路565號。
法定代表人：張經國，主任。
委託訴訟代理人：熊良志，江蘇鑫誠律師事務所律師。
再審申請人劉以貴訴被申請人阜寧縣人民政府（以下簡稱阜寧縣政府）、阜寧縣國土資源局（以下簡稱阜寧縣國土局）、阜寧縣住房和城鄉建設局（以下簡稱阜寧縣住建局）城建行政強制一案，江蘇省鹽城市中級人民法院於2016年2月16日作出（2015）鹽行初字第00070號行政裁定，駁回劉以貴的起訴。劉以貴不服提起上訴後，江蘇省高級人民法院於2016年12月8日作出（2016）蘇行終451號行政裁定，駁回上訴，維持一審裁定。劉以貴仍不服，在法定期限內向本院申請再審。本院於2018年6月8日作出（2017）最高法行申1337號行政裁定，提審本案，並依法組成合議庭對本案進行了審理，現已審理終結。
一、二審法院審理查明，阜寧縣安居房屋拆遷有限公司(以下簡稱安居拆遷公司)受阜寧縣城市資產經營公司（以下簡稱城市資產公司）委託，於2009年12月組織實施了對劉以貴位於江蘇省阜寧縣阜城鎮崔灣村房屋的拆除。城市資產公司拆除劉以貴案涉房屋前，未與劉以貴達成拆遷安置補償協議，也未申請有權部門作出房屋行政裁決。
另查明，劉以貴提交的阜告字〔2010〕10號《阜寧縣國土資源局國有建設用地使用權掛牌出讓公告》（以下簡稱10號《公告》）中載明：“七、土地交付條件：本次掛牌宗地以現狀條件掛牌出讓，No.2010-37、38、39號宗地範圍內杆線、建築物等相關附著物由阜寧縣城市資產公司負責在宗地掛牌成交後3個月內遷移、拆除結束；No.2010-40號宗地範圍內的建築物等相關附著物由阜寧縣城市資產公司負責在宗地掛牌成交後1個月內拆除結束。所有宗地外部條件（水、電、路）均以現狀為準。”
劉以貴提交的阜寧縣國土局關於註銷土地登記的公告載明：“經蘇政地〔2010〕245號批准，阜城鎮南方花苑東側、崔灣路西側地塊（宗地編號：20100419-4），面積為5.6086公頃土地收徵為國有，根據《土地登記辦法》第五十條、五十六條的規定，註銷該地塊範圍內所有集體土地使用權，並註銷土地證書，具體名單見附表。自公告之日起15日內，請原集體土地使用權人將土地證書繳至阜寧縣國土局，逾期不繳的，自動廢止。”
一審法院認為，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第三項之規定，提起行政訴訟應當有具體的訴訟請求和事實根據。劉以貴起訴要求確認阜寧縣政府、阜寧縣國土局、阜寧縣住建局共同拆除其房屋違法，應當有具體的事實根據。劉以貴在起訴狀中陳述是城市資產公司、安居拆遷公司、阜寧縣阜城街道辦事處崔灣居民委員會（以下簡稱崔灣居委會）具體組織實施了對其房屋的拆除。劉以貴還陳述阜寧縣政府未向公眾公佈徵地公告，阜寧縣國土局註銷其集體土地使用權證，阜寧縣住建局對違法拆遷行為不管不問。劉以貴的上述事實陳述，均不屬於阜寧縣政府、阜寧縣國土局、阜寧縣住建局強制拆除劉以貴房屋的事實根據。另外，根據《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》第四條第一款的規定，公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，應當提供其符合起訴條件的相應的證據材料。劉以貴提交的10號《公告》、註銷土地登記的公告，均明顯與阜寧縣政府、阜寧縣國土局、阜寧縣住建局是否強制拆除或委託強制拆除劉以貴房屋的事實，不具有關聯性。故劉以貴起訴要求確認阜寧縣政府、阜寧縣國土局、阜寧縣住建局共同拆除其房屋違法，未提供證明其符合起訴條件的初步證據，其起訴缺乏事實根據。因此，一審法院依據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第三項、《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一項之規定，裁定駁回劉以貴的起訴。
二審法院認為，劉以貴一審訴請確認阜寧縣政府、阜寧縣國土局、阜寧縣住建局共同拆除房屋的行政行為違法。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第三項之規定，提起行政訴訟應當有具體的訴訟請求和事實根據。劉以貴在起訴狀中陳述是城市資產公司、安居拆遷公司、崔灣居委會具體組織實施了對其房屋的拆除。一審庭審中，阜寧縣政府、阜寧縣國土局、阜寧縣住建局一致答辯稱，從未對劉以貴的房屋實施過強拆行為，也未委託或授權任何單位或個人對其房屋進行拆除。城市資產公司、安居拆遷公司自認，案涉房屋是由城市資產公司負責拆遷，並由城市資產公司委託安居拆遷公司組織拆除。城市資產公司沒有與劉以貴達成拆遷安置補償協議，沒有申請過行政裁決，也沒有申請過強制執行。現劉以貴上訴稱，徵收主體是阜寧縣政府，徵收行為與其房屋被徵收強拆有關聯性，但沒有就阜寧縣政府、阜寧縣國土局、阜寧縣住建局實施共同拆除房屋或者委託他人強拆提供證據證明。劉以貴上訴所稱政府辦公室會議作出授權城市資產公司拆除房屋的決定，沒有阜寧縣政府委託，城市資產公司、崔灣居委會也不敢強拆，系其主觀推論。另外，劉以貴所稱的阜寧縣國土局註銷其集體土地使用權證，阜寧縣住建局核發房屋拆遷許可證及對違法拆遷行為不管不問等，均不是阜寧縣政府、阜寧縣國土局、阜寧縣住建局強制拆除其房屋的事實根據。一審裁定以劉以貴起訴要求確認阜寧縣政府、阜寧縣國土局、阜寧縣住建局共同拆除其房屋違法，未提供證明其符合起訴條件的初步證據，其起訴缺乏事實根據為由，駁回劉以貴的起訴並無不當。因此，二審法院根據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，裁定駁回上訴，維持一審裁定。
劉以貴向本院申請再審，請求：撤銷一、二審裁定；確認阜寧縣政府、阜寧縣國土局、阜寧縣住建局拆除房屋的行為違法。劉以貴申請再審的主要事實和理由為：阜寧縣政府、阜寧縣國土局在10號《公告》中明確授權城市資產公司負責拆除案涉宗地範圍內的附著物，城市資產公司實施的相關強制拆除行為系委託行為，委託機關應作為本案被告。
本院另查明，本院提審後，阜寧縣國土局於2018年10月10日作出2018年2號《阜寧縣國土資源局關於對宏偉大酒店周邊地塊劉以貴房屋補償決定書》，對劉以貴案涉房屋進行補償。2018年10月25日，安居拆遷公司工作人員將該補償決定書向劉以貴送達。
本院認為：
一、關於農村集體土地徵收過程中合法建築拆除的法定職權與適格被告問題
顯而易見，案涉劉以貴的合法房屋部分無論是何主體實施的強制拆除，均系農村集體土地徵收過程中對合法建築的拆除，宜首先推定系徵收實施主體實施或者委託實施的拆除行為，而不應認定為民事主體等實施的拆除。因為現行集體土地徵收制度的本質是國家基於公共利益需要實施徵收，並由國家依法進行補償，整個過程均系行政權行使的過程。農村集體土地徵收過程中強制拆除合法建築的法定職權問題，應當結合現行有效的土地管理法律、行政法規、司法解釋等規定，依法加以判定。
《中華人民共和國土地管理法》第四十六條規定，國家徵收土地的，依照法定程序批准後，由縣級以上地方人民政府予以公告並組織實施。被徵收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定期限內，持土地權屬證書到當地人民政府土地行政主管部門辦理徵地補償登記。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十五條規定，違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設徵收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執行。《最高人民法院關於審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第十四條諸項規定也明確，縣級以上人民政府土地管理部門根據土地管理法實施條例第四十五條的規定，申請人民法院執行其作出的責令交出土地決定。此外，市、縣人民政府土地行政主管部門還依法具有公告徵地補償安置方案，按照徵地補償安置方案組織實施、撥付徵地補償安置費用給相關權利主體等一系列緊密聯繫、不可分割的法定職權。上述法律規範均表明，在當地規範性文件或市、縣人民政府未對補償安置主體有特殊規定的情況下，拆除徵收範圍內合法建築的行政職權歸屬於市、縣人民政府及土地行政主管部門，在土地管理法未修改明確前市、縣人民政府將相應職權交由土地行政主管部門行使，人民法院對由此形成的執法慣例，不宜否定。職權之所在，即義務之所在，也即責任之所在。實施強制拆除既是土地行政主管部門必須行使的法定職權，也是其必須履行的法定義務，更是其應盡的責任；在法律沒有相應授權性規範的前提下，土地行政主管部門無權將法律已經明確規定的行政強制職權再行賦予其他主體行使。
考慮到徵收與補償程序的多階段性、具體組織實施的多樣性以及土地行政主管部門行政效能的有限性，市、縣人民政府或土地行政主管部門可在規範性文件或者徵地補償安置方案等公告中規定，鄉鎮人民政府、基層群眾自治組織以及相關建設單位等主體實際從事並分擔土地行政主管部門的部分具體徵收補償事務。但並不能認為此類主體因此即取得了獨立地實施徵地補償安置的行政主體資格，更不能認為此類主體因此還取得了以自己名義實施強制拆除的法定職權；而是應遵循職權法定原則和《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十條第三款的規定，將此類主體視為接受土地行政主管部門委託，作為土地行政主管部門補償安置過程中的行政助手與行政輔助者，猶如其“延長之手”。且不論此類主體在實際拆除中是否以土地行政主管部門的名義實施相應行為，法律責任仍應由擁有相應法定職權的土地行政主管部門承擔；除非該土地行政主管部門能夠提供證據證明當地徵地組織實施工作、強制拆除工作依法系其他行政主體承擔，其也不參與徵地組織實施工作,或者有之前的生效裁判已經認定鄉鎮人民政府等主體實施了強制拆除行為。總而言之，在土地管理法未修改明確前，經依法批准的徵地過程中，因合法房屋被強制拆除引發的行政案件，土地行政主管部門應當首先被推定為適格被告；除非有相反證據或者生效裁判足以推翻上述認定。此種認定是依法組織實施徵地補償的必然要求，有助於土地管理法律法規的統一實施，也有助於強化土地行政主管部門監督職責，還有助於解決強制拆除無人擔責的亂象。同時，因民事主體或基層群眾自治組織並無實施強制拆除的權力，如果其作為民事主體擅自以自己的名義違法強拆，侵害物權的，除承擔民事責任外，違反行政管理規定的，依法承擔行政責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
二、關於城市資產公司實施強制拆除行為的性質與責任主體問題
由於劉以貴至今未收到書面徵收決定、限期拆除決定或者責令交出土地決定等行政法律文書，因而無法通過行政行為的署名認定強制拆除的責任主體。雖然城市資產公司自認案涉房屋系由其委託安居拆遷公司拆除，劉以貴也陳述案涉房屋被強制拆除前，城市資產公司與安居拆遷公司向其發出了《搬遷通知書》；但上述事實，並不表明城市資產公司應當以民事主體身份承擔強制拆除的法律責任，也不能因此就將行政性質的徵收法律關係轉化為民事侵權法律關係。根據《中華人民共和國土地管理法》諸項規定，按照徵地補償安置方案組織實施的行為，均為有權行政機關行使行政職權的行為，而非用地單位等的民事行為；被徵收人所得到的補償，也是市、縣人民政府及土地行政主管部門代表國家進行的補償，而非用地單位私法上的補償；相關集體土地權屬證書的收回和註銷以及其後的國有土地使用權出讓金收取等，也均是土地行政主管部門等的法定職權。具體到本案，江蘇省人民政府作出蘇政地〔2010〕245號《關於批准阜寧縣2010年度第1批次城鎮建設用地的通知》，將包括案涉房屋涉及的集體土地在內的18.1661公頃的集體土地批准徵收，說明案涉房屋系在農村集體土地徵收過程中被拆除。阜寧縣國土局發佈的10號《公告》以及註銷土地登記公告等文件，能夠證明阜寧縣國土局組織實施了具體的補償安置工作。10號《公告》還明確載明，案涉宗地範圍內的建築物等相關附屬物，由城市資產公司在宗地掛牌成交後1個月內拆除結束。此即進一步證明被訴強制拆除行為系阜寧縣國土局通過一系列相應的文件委託城市資產公司具體實施。《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十條第三款規定，沒有法律、法規或者規章規定，行政機關授權其內設機構、派出機構或者其他組織行使行政職權的，屬於行政訴訟法第二十六條規定的委託。當事人不服提起訴訟的，應當以該行政機關為被告。因此，
本案被訴強制拆除行為應當視為城市資產公司受阜寧縣國土局委託實施，阜寧縣國土局應當承擔相應的法律責任。本案中阜寧縣國土局作出案涉補償決定書，在一定程度上是對其違法行為的補救,也印證了其原行政行為的違法性。三、關於本案起訴是否超過起訴期限的問題
當時有效的《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條第一款規定，行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。適用最長不得超過2年起訴期限規定的前提是，公民、法人或者其他組織知道或者應當知道行政機關實施了相關行政行為，相關行政機關也認可被訴行為系行政行為。但直至本院審查期間，相關行政機關均不承認案涉行為是行政職權介入下的強制拆除，均否認實施過強制拆除行為。劉以貴雖然自2009年12月即知道案涉房屋被拆除的事實，但是由於沒有任何行政主體承認實施拆除行為，也無任何行政機關直接或者間接承認是行政行為，因此，適用前述最長不得超過2年起訴期限規定的前提條件並不具備。實際上，劉以貴在強制拆除行為發生後，曾積極通過訴訟途徑主張權利，曾以城市資產公司、安居拆遷公司為被告提起過民事侵權訴訟，人民法院生效民事裁定以該案不屬於民事訴訟受案範圍為由，不予受理；劉以貴還曾多次提起過行政訴訟，例如其曾以阜寧縣住建局為被告提起訴訟，也均未得到支持。因此，即使認為本案確認強制拆除行為違法之訴存在超過起訴期限的情形，也應當結合當時有效的《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十三條和第四十四條第一款第六項的規定，認定劉以貴超期起訴具有正當理由。同時，結合《中華人民共和國土地管理法》《最高人民法院關於審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》等的相關規定，不論是責令交出土地還是行政強制拆除，均以被徵收人已經依法得到補償安置或者無正當理由拒絕接受補償安置為前提；當時有效的《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條還規定，徵用土地的各項費用應當自徵地補償、安置方案批准之日起3個月內全額支付。由於有權部門至今既未與劉以貴簽訂補償安置協議，也未作出任何補償安置決定（裁決），故劉以貴如起訴土地行政主管部門履行補償安置職責之訴，並不存在起訴期限障礙問題。綜合以上因素，在劉以貴已經無法通過民事途徑尋求救濟，且其依法具有獲得補償安置的權利但至今未得到任何補償安置的情況下，從實質解決行政爭議和減少訴累等方面考量，本案亦有進入實體審理的必要性，不宜以超過法定期限為由裁定駁回起訴。
四、關於違法強拆行為發生後行政機關及時採取補救措施的義務問題
2009年強制拆除劉以貴房屋時，有關部門既未與劉以貴簽訂補償安置協議，也未作出補償安置決定（裁決）或者以其他形式明確劉以貴依法享有的補償安置內容，明顯違反當時有效的《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十五條有關責令交出土地的規定。案涉房屋被違法強制拆除後，雖然相關政府部門和有關公司曾多次與劉以貴協商解決徵收補償安置問題，但雙方因在具體補償項目和標準方面分歧較大，明顯無法通過簽訂協議方式解決補償安置與強制拆除造成的賠償問題。對此，阜寧縣國土局等行政機關本應亡羊補牢，依法儘快作出包含具體補償安置內容的補償性質決定，依法提供安置房屋或者提存相應款項，並明示救濟權利和救濟期限，以妥善解決補償安置與強制拆除的遺留問題，將糾紛儘快引導進入法治化解決渠道，方為違法強拆後的合法、有效和正確的補救措施。總而言之，行政主體違法強制拆除被徵收人合法房屋後，應及時通過協商方式妥善解決房屋與房屋內物品損失；如認為被徵收人訴求明顯不符合法律規定，應當及時依法作出書面決定，及時交付或者提存相應補償（賠償）內容，而不能怠於履行補償安置職責，以反覆協商代替書面決定，甚至以拖待變造成安置問題長期無法通過法治化渠道解決。違法強制拆除後不積極補救且久拖不決，既損害被徵收人補償安置權益，又提高補償安置成本，還擴大國家賠償責任，損害政府依法行政形象。
鑑於阜寧縣國土局在本院提審後於2018年10月10日作出2018年2號《阜寧縣國土資源局關於對宏偉大酒店周邊地塊劉以貴房屋補償決定書》並於2018年10月25日向劉以貴送達，因此劉以貴如果對該補償決定不服，可以依法尋求救濟。鑑於劉以貴原審訴訟請求僅為訴請確認強制拆除行為違法，並未涉及補償或者賠償問題，故本案也僅應就其訴訟請求對強制拆除合法性進行審理；且由於一、二審人民法院均以劉以貴的起訴缺乏事實根據為由分別裁定駁回起訴和上訴，而未進入實體審理，故本院亦不宜逕行作出實體裁判，而只能指令原一審人民法院繼續審理。而基於訴訟經濟原則和一次性解決糾紛的目的，劉以貴變更訴訟請求的，一審人民法院亦可直接針對補償決定合法性進行審理。
綜上，劉以貴具有針對強制拆除行為提起行政訴訟的資格，其提起的訴訟並未超過法定起訴期限。一、二審裁定認定事實不清，適用法律法規錯誤。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款和《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條、第一百二十條、第一百二十三條第三項之規定，裁定如下：
一、撤銷江蘇省高級人民法院（2016）蘇行終451號行政裁定；撤銷江蘇省鹽城市中級人民法院（2015）鹽行初字第00070號行政裁定；
二、指令江蘇省鹽城市中級人民法院繼續審理。
審 判 長 耿寶建
審 判 員 白雅麗
審 判 員 張愛珍
二〇一八年十二月二十四日
法官助理 孫輝妮
書 記 員 於 露
閱讀更多 車行義律師 的文章
