本文為高培勇於新浪.長安講壇第336期的發言實錄
高培勇，中國社會科學院經濟研究所所長
演講主題《將預算改革進行到底》
以下為高培勇演講摘編：
每一次改革都要財稅改革先行，財政的職能範圍已經超出經濟領域而延伸到國家治理領域。
我們要實現國家治理的現代化，是要以財政作為基礎和支柱的國家治理體系的現代化，有個現代化的國家治理體系，一定要建立在財政的基礎和支柱作用的基礎之上，是這麼講的。具體來講是什麼意思呢？那就是財政的職能要覆蓋國家治理活動的全過程和各領域，要搞國家治理現代化，就一定有國家治理基礎和支柱作用。
財政是基礎與支柱
為什麼？我說三條希望大家能夠理解並且記住，說為什麼財政是基礎和支柱？第一句話，在大家所能看到的政府職能當中，財政職能是最具綜合意義的基本政府職能。
有沒有哪一個部門的政府職能和所有部門都有交叉，有嗎？有，那就是財政部門，我們國家的政府的概念還不僅僅包括國務院系統的，在中央政府，還包括黨中央系統的，還包括民主黨派系統的，甚至包括所有的事業單位系統的，就大家認為吃官飯的這些人，都可以併入到政府系統職能部門去，你說財政部門和哪一個部門沒有交叉？都有。
你再找，除了財政部門之外的哪一個部門也存在著都有交叉的情形？沒有吧。有人說國家發改委，歷來號稱小國務院，它是最綜合的，但是它再綜合也主要綜合的是經濟領域的政府部門的職能，只有財政系統是和所有的部門都得交叉，為什麼？因為所有部門的活動都要錢，錢都是從財政這個地方撥付的。
我們總說一句話，財政資金到位支出才是政府職能履行制定，不花錢的政府職能是不存在的，只要有政府職能，就一定有財政支出。第二，在大家所遇到的所有的制度當中，財政制度是最基礎意義的基本制度安排，我們生活在法制社會，周圍各種法律、各種制度規定包圍著我們，你在所有的制度當中排排序，最具基礎意義的是財政支出。
40年改革一直在持續，我們可以回顧，每一次的改革都是要財稅改革先行，財稅改革先走，然後帶動其他方面的改革，從而引導改革向著既定目標前行，大家關注所有的職能當中，跟你直接發生關係的，最最基礎意義的，一定是跟錢有關的制度，一定是！
第三，我們說最具牛鼻子的基本關係鏈條，我們的生活要處理各種各樣的關係，哪些關係或哪條關係鏈條最牽動人心？只要帶動它就牽動其他呀，一定和錢有關，政府和市場之間的關係，很重要，是錢的分配之間的關係，中央和地方之間的關係，細究一下財政關係是最基本的東西，普通百姓和政府之間的關係，是和稅收相關聯的，如果沒有稅收怎麼能牽動在一起呢。所以這是蠻重要的一件事。
在過去講財政的時候，第一是把它當做經濟範疇，比如說讀財政專業授的學位，一定是經濟學學士、碩士和博士，我們是把它當做一個經濟範疇。講到財稅體制的時候，一定把它當做經濟體制的一個組成部分。
但是今天提出，說財政是國家治理的基礎和重要支柱，而國家治理既包括經濟，又包括政治，包括文化、社會和生態文明。所以這時候的財政，就不僅僅是經濟範疇了，這時候財政就不僅僅是經濟體制的組成部分了，而是一個國家治理範疇，國家治理體系的一個重要組成部分。所以，它的職能範圍、職能邊界一下拓展了，原來它是小齒輪，現在到了國家治理領域了，所以它的職能範圍一定是上層次的，一定是擴範圍的。
在十八屆三中全會的文件當中，給財政職能做了如下的定位，第一，優化資源配置，第二，維護市場統一，第三，促進社會公平，第四，實現國家長治久安。大家體會一下所有這四大職能，都不是侷限在經濟領域來定義的，都已經脫出經濟領域而延伸到國家治理領域了。
比如說優化資源配置，你們在讀課本的時候，不管是宏觀經濟學的課本，還是專門財政學的課本，都會講到優化資源配置的職能，但是在講到財政和優化資源配置之間關係的時候，請大家特別注意，它所配置的不僅僅是GDP。
我讀書的時候，老師講什麼是財政赤字？直接定義就是國民收入的分配過了頭，你掙一百塊錢，你分他一百一十塊錢，那一十塊錢就是財政赤字，什麼是國民收入呢？當時不用GDP，是全國人民勞動一年的收益，收入的增量，講的是流量、增量。而在這裡講優化資源配置的時候，他是著眼於整個國家治理活動，不僅僅包括當年的GDP，而且包括歷史上收入的存量，還包括國有資產、國家資源，這是一個很大範圍的資源配置。
第三，促進社會公平，原來說法是調節收入分配，當你把財政的職能定義為調節收入分配的時候，他所調節的最大空間是當年的收入，我今年掙了10萬塊錢的工資，你調節範圍擴展到20萬了，這不對。不是，現在著眼調節的是促進社會公平，既包括當年的增量，也包括歷史上的存量，不僅調節收入，而且調節財產，這是很關鍵的。
中國這兩年的基尼係數怎麼又擴展了呢？好不容易前幾年有所下降，現在又開始增長了，原因在哪兒？經濟研究結果告訴你，主要不是來自於增量，不是來自於收入，而是來自於存量。因為擁有財產的差異導致了基尼係數的擴張，所以你要把調節收入分配只侷限於當年收入的時候，你是達不到這個目的的。一定要從收入延伸到財產，從流量延伸到存量。
現代財政預算：全面規範、公開透明
誰都願意花沒有數沒有指定用途的錢，本輪的預算改革核心就是解決非一般公共預算的規範公開透明。現代預算制度在當下中國最亟待解決的就是全面規範、公開透明。
整個政府收入目前來說分為四個部分，第一部分，財政收入，第二部分，政府基金收入，第三部分，社會保障收入，第四部分，國有資本經營收入，這是政府收入的概念。
我們現在給財政預算也起了個新的名稱，叫一般公共預算，另外三部分就是非一般公共預算。相對於規範講，相對於公開講，相對於透明講，目前最大的問題不是存在於一般公共預算，而是存在於那三本預算是不規範的，不公開的，不夠透明的。
所以本輪的預算改革，其實核心內容就是解決非一般公共預算的規範問題和公開透明問題。
但問題來了，最難啃的是非一般公共預算，為什麼最難啃呢？我一講大家會明白，從中華人民共和國建國那天起，我們就有預算，那時的預算叫財政預算，我們就一本預算，就一本賬。改革開放之後，為了調動各方面改革的積極性，就在財政上放權讓利，放權讓利的結果就是各種政府性收入出現了。
各個政府部門都收費，最初是不納預算的，1998年以後搞公共財政，說你不能光收錢不編預算，就開始編預算，經過若干年調整形成了政府性基金預算，要搞社保體系，社保部門也要收費，就形成了社會保險基金預算，說國有企業利潤要上交財政，後來說困難就少交一點，就形成了自己的一個國有資本經營預算，因此現在四本預算並列的時候，你發現在管理上非常困難。
先是不編預算，後來編了預算不納入統一預算，後來要求都要納入預算，都要上報給全國人大審議批准，但是即便如此，即便編了預算，即便上報了預算，管理標準上也是不一樣的。對一般公共預算因為歷史悠久，制度相對健全，儘管有不如意的地方，但是相對而言，管的是比較規範的比較公開比較透明的。但是一旦走出公共預算，看其他的三個預算的時候就不能同日而語了。
從2013年啟動預算改革，預算改革進展還算順利，到了2014年的下半年我們就有了一個改革的成果，叫《新預算法》。2015年1月1日《新預算法》正式頒佈實施。
但是，這部新預算法也存在著今天看來的不足之處，這個不足之處在哪兒呢？我的說法，存在著抽象與具體層面的不對稱，怎麼個不對稱呢？
我先看抽象層面，抽象層面大家可以理解為原則層面，可以看看新預算法總綱的部分，那個原則提得非常之好。比如第一條，說制定預算法的目的是規範政府收支行為，原來的提法、老預算法提法是規範財政收支行為，原來我們要規範財政那部分預算，現在說是政府收支行為，大家再體會，我1997年就說財政收支不等於政府收支就是在這裡。
差額部分就是那三本。制定新預算法規範的是所有的政府收支行為，而不是財政收支行為。第二句話，全部政府收支預算，不能存在遊離於預算之外的政府收支。第三，政府預算目前包括四本，它是一個完整的體系。
問題在這裡，一部法律不能僅僅是原則性的提法，而且一定要進入到具體層面，具體層面既然四本預算都在裡面了，我們就得怎麼辦呢？一本預算一本預算地去規範提及，因為新預算法是建立在老預算法基礎之上，老預算法所管轄範圍就是財政預算，所以對於財政預算的具體內容就比較容易做到。
比方說一般公共預算，講收入與支出，收入包括什麼？很簡單，稅收收入、國有企業利潤上繳收入、規費收入、使用費收入，一條一條列出。支出包括什麼呢？預算上的支出是這樣分的，類款項目，就好像是我們講課的時候，老師用大一小一分成四個層次，也規範得非常清楚。就是一般公共預算從哪兒來，支出到哪兒去，在預算法裡都能找到。
新預算法相對於老預算法發生的最大變化就是由一本預算拓展到四本預算，由財政收支拓展到整個政府收支，另外三本預算總得照貓畫虎吧，比如說政府性基金預算，經過一段時間的改革，我們說目前的政府性基金收入有29種，一個一個寫出來才能管，寫不了，然後說，收入寫不了打包吧，政府性基金的用途是什麼呀？
是投資還是基礎設施？還是教育？寫下來呀，寫不了。接下來社保，也寫不了，接下來國有資本的經營收入，也寫不了。為什麼寫不了大家能理解嗎？大家在家裡的時候，當你母親問你父親，你都有哪些收入的時候，不問錢，把來源說清楚的時候，就不能說清楚，說清楚就被管起來了，對不對，是這個道理吧，來源是不能說清楚的，要規定用到哪個地方去，那個錢就對我沒有用了。誰都願意花沒有數的錢，沒有指定用途的錢。
所以在政府部門收入賬簿當中，我們最難花的錢就是財政撥的錢，如果是創收的錢，從其他途徑來的錢那相對好花了。我們課題費也是，縱向課題大家不願意要，願意要橫向課題，在這裡做不到，但是又要寫這個預算。
大家看一看條文是這樣寫的，對於另外三本預算的收支範圍怎麼計算，是按照法律、行政法規和國務院的規定執行。但是沒指明哪條法律，哪部行政法規和國務院哪年的法律，沒寫，就是採取模糊處理的辦法，這是一件事情。就是預算改革留給我們的一個未了事項。
還有一個未了事項更有意思了，我們說法律的實施一定要配置於實施細則，比方個人所得稅法，新的個人所得稅法要修訂，修訂以後不能直接按照法律來行使，而要在基本法律的基礎上制定實施細則。稅務局執行的是實施細則。
新預算法通過之後，就要有實施細則作為具體的依託依循。可以告訴大家，從2015年1月1日頒佈新預算法到今天，2018年5月22日，我們還沒有關於新預算法的實施細則。困難在哪兒？跟制定預算法的時候，我想困難的來源沒有變化。
企業其實是不承擔任何稅收的
我們在很少的場合是納稅人，更多的場合是負稅人，負擔稅收。
在實踐層面來講，設計改革方案只是停留在字面，走樣縮水的現象並不少見，在預算改革上表現的極為突出。
第一個原因，我們稅收收入結構是畸形的。政府每收100塊錢的稅收，70塊錢是流轉稅，流轉稅是間接稅，間接稅是什麼稅？是要在商品價格當中附加徵收，向消費者轉嫁的稅。換言之，我問在座的各位，有誰知道喝這瓶礦泉水當中，假定它2塊錢一瓶，其中有多少稅收？不知道吧，不知道就是它不透明，這種稅收是隱含徵收的，我們稱為間接稅。
不透明的稅收是什麼特點？大家不知不覺當中負擔這種稅，生活當中你摸什麼都是稅，但是我說的這種稅都是流轉稅，沒有不含流轉稅的東西在你面前呈現，所有的都是。我現在這個茶杯含稅，茶葉含稅，自來水含稅，甚至連服務員的工資都含稅，不那麼公開、不那麼透明，你就感受不到政府的支出，政府預算跟你之間是什麼關係。
我們的稅收來源結構，誰把錢交給政府的，在中國現行稅收結構條件下，是企業。有很多人說自己是納稅人，其實用專業的眼光看，我們在很少的場合是納稅人，更多的場合是負稅人，負擔稅收。這是政府稅收來源結構，儘管名稱各異但都是企業，其中加在一起90%，也就是在現實的中國，政府每收100塊錢稅，90塊錢是企業交給政府的，不是你交給政府的。
剩下10%當中，有6%左右是我們交的個人所得稅，個人所得稅說起來也不是自己交的，是別人替你交的，當然你可以感受到了。但是那90%你是感受不到的，是企業交的，相當多的人覺得這事很好，這是中國稅制結構的優點，我們都不交稅啊，挺好。
但是你學一點經濟學就會知道，在稅負的問題上，我的說法，企業只是一個歸客，企業其實是不承擔任何稅收的。你觀察一個企業，他這個法人是自然人註冊的法人，法人所繳納的任何稅收只有兩個途徑，一個途徑加在價格當中轉嫁給消費者，我們說向前轉嫁。大家說有轉嫁不出去的，那怎麼辦？它落在股民身上股東身上，它用減少股東分紅的辦法，把稅收消化掉。
因為企業有生又有死，過兩年消滅掉了自然就消除了，稅哪兒去了，一定是轉到個人身上去了，但是90%轉嫁過程當中有多少人意識到？意識不到，意識不到就意味著，就很難能夠理解並且看清政府支出和個人之間的關聯，也就是說政府預算和我有什麼關係，理解不了。
如果再進一步講，不講其他政府預算，只講一般公共預算，今年的一般公共預算至少有22萬億，我們中國有多少人口呢？13.8億人口，大家拿22萬億作為分子，那13.8億作為分母算一算，人均稅負多少？能算清吧，算清之後意味著什麼？
我想告訴大家，政府的支出和每個人的關聯度有多密切啊。人均稅負至少是一萬五千塊錢，一家三口一年大體就是5萬塊錢。我講的是平均數，你在北京就不是這個數字了，因為全國70%的稅收來源於東部。
就是我想說明，為什麼大家對預算感覺不敏感，感覺不多？沒有直接感受，對預算就不怎麼關注呢？這是第二個原因。
第三個原因，支出。整個政府支出一般分為三類，一類叫做政府基本職能支出，第二個經濟建設方面支出，第三社會福利方面支出，我們一般把社會福利方面支出稱為民生領域的支出。
我們在向民生領域投入的財政支出的比重相對偏低，這和我們在計劃經濟年代延伸下來的思路是一樣的，先生產後生活，先建設再搞其他，關鍵是有歷史形成的過程。
所以這樣一來，老百姓直接感受到的和財政支出的關聯度相對偏低，總覺得是國家的事情，公共領域的事情跟我關係不是很大，自然他對預算的關注度就不是那麼大，這是第三個原因。
第四個原因，中國的財政收支在過去很長的一段時間之內，特別是在計劃經濟年代，是一種取自家之財辦自家之事的一種格局，就始終和私人起碼在認識層面上沒有掛鉤，這和當時的中國財政收入的格局是有直接關係的。
你看1978年改革啟動那一年，我們財政收入是一種怎樣的比例，國有經濟提供的財政收入佔86.8%，集體經濟(大集體)提供的財政收入比重是12.7%，加起來是99.5%，換言之，那時候政府所花的錢，主要是從公有制企業得到的錢，沒向個人收稅，甚至那時候也沒有多少私營企業，也沒向私營企業收稅，拿的錢都是從公家口袋轉過來的。
然後支出呢，基建支出佔40%，然後增多企業流動資金支出是給國有企業的，挖潛改造資金和科研三教費用支出也是給國有企業的，文教科學、衛生事業費支出10%，那也是行政事業單位系統的，國防支出15%，其他支出23%，23%當中也是大量應用於公共領域的。
所以在政府部門官員的腦子裡頭，這是花自家的錢辦自家的事情，他不怪所有制，對普通百姓而言，那都是公家的事，跟自己沒有關聯，也是一樣。
第五，中國人的歷史傳統當中，我們始終認為交稅不是自己的事情，都是企業的事情。你問問百姓，你認為你該交稅嗎？他天然地認為自己不應該交稅，那國家運轉靠什麼呢？企業交，為什麼在中國會出現這樣的和新時代不相匹配的認識呢？是和我們在過去長期實行的那種具有典型的隱含徵稅的體制直接相關。
預算改革實際是有一套非常清晰的改革方案，那個改革方案既包括改革目標又包括改革內容，甚至包括改革的路線圖。現在基於某種障礙，某種難以跨越的障礙，而不得不打折扣，可能這些障礙是必須跨越的，我們不可能接受一個打了折扣的改革的結果，那是和現代國家治理體系、國家治理能力的目標不匹配的。
十八屆三中全會制定了改革目標，其中是這樣寫的，2015年預算改革取得階段性進展，2016年重點工作基本完成，2020年現代財政制度基本建立。在今天討論預算制度改革的時候，恐怕也得采取一種倒計時的這樣一個計劃安排。
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