控權型檢察制度體現在對偵查權、審判權的制約與監督。在訴訟程序內製約（人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟，應當分工負責，互相配合，互相制約）；在訴訟程序外監督（人民檢察院依法對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟實行法律監督）。制約是雙向的，是訴訟職能；監督是單向的，是訴訟監督職能。檢察機關訴訟職能和訴訟監督職能適當分離、機構合理分工，訴訟部門負責制約，訴訟監督部門負責監督。

法治的要義就是權力的控制，即控制國家權力、保障社會權益，而監督與制約是權力控制的兩種基本方式，兩者既有聯繫又有區別，構成了權力運行的二元邏輯。檢察機關在整個司法體系中處於承上啟下的中樞環節，控權型檢察制度體現了對偵查權和審判權的監督與制約，監督-制約就是檢察權的兩個維度，構成一種雙螺旋結構，關係緊密，但絕不是一回事。有人認為區分兩者沒有意義，實際上兩者有各自規律，制度上也有各自規則，用監督的辦法去制約，或用制約的辦法去監督必然不適合，前者討人厭，後者降低監督的權威。今天我們就來說說這其中的邏輯。

一、監督和制約的基本邏輯

法律監督機關是檢察機關的憲法定位，也是檢察機關行使監督權的正當性來源，但並不意味著檢察機關行使的所有權力都是監督權，是否批捕、是否起訴、是否延長偵查羈押期限、是否提出強制醫療的申請、是否提出沒收犯罪所得的申請、是否提出公益訴訟就不是監督，而是制約。

實踐中容易將兩者混淆，目前有兩種不當的傾向：

一種是籠統的將所有的檢察權能都定義為監督權，這會造成監督泛化，容易陷入“什麼都是監督、就什麼都不是監督”的尷尬局面，進而引起被監督者的反感，失去了監督的嚴肅性。

另一種傾向認為，監督是虛的，只有制約是實的，充分發揮制約職能就能夠發揮法律監督作用，監督完全可以被制約代替，從而虛化或者弱化了監督，導致監督乏力，這樣也違背了憲法的基本定位。

這兩種錯誤傾向的共同問題就是，監督與制約的一元論，最大的危害就是混淆兩者的區別，不同的權能混著幹，結果是監督和制約都不好乾，也幹不好。實際上監督與制約雖然有一定的聯繫，但其實是兩種不同的權力運行模式，是二元的。

制約是基於對權力的過程性分權，把事權分解為兩個或多個環節，並分別交由不同的權力主體行使，就比如偵查、起訴、審判三個環節。因此，制約只能在訴訟程序內進行，體現在刑事訴訟法的基本原則，即人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟，應當分工負責、互相配合、互相制約，捕與不捕、訴與不訴就體現了這種制約。

監督是基於權力的功能性分權，將國家權力賦予一個對應的權力主體，通過其他主體或者由權力授予者本身對其予以監督。比如人大對一府兩院的監督，檢察機關作為法律監督機關通過刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟程序對法院和公安機關實行的監督。監督的領域並不限定在程序內，也可以在程序外進行。

從權力性質上看，制約是雙向的，是訴訟職能。比如偵訴審的關係，不捕、不訴公安機關可以複議複核；法院有權作出是否有罪的判決，但要受到指控範圍和訴與不訴的制約，要遵循不告不理、控審分離的基本原則。而監督是單向的，被監督者與監督者之間的關係具有非對等性，比如通知立案書、通知撤銷案件書、糾正非法取證意見書、糾正違法通知書、糾正審理違法通知書，都是單向的，不是雙向的，不是平等主體之間，體現的是監督不容置疑的嚴肅性。

二、監督和制約合理分工符合檢察權運行的規律

檢察職能的專業化不僅體現在案件領域，也要體現職能特點。從監督和制約不同的運行邏輯上看，目前的檢察實踐中，檢察機關負責批捕、起訴的部門同時負責在訴訟過程中監督其他司法、執法機關的訴訟活動，這種具有不同職能的雙重地位，往往使得檢察機關不能很好的平衡這兩種職責，使得監督流於形式。

從加強法律監督工作的需要看，當前，人民群眾對司法、執法機關有法不依、違法不究、執法違法等問題反映相當強烈，但是檢察機關的訴訟監督相對疲軟，法律監督工作還是檢察工作的薄弱環節。

從健全和完善科學合理執法程序和模式的需要看，批捕、公訴等訴訟職能和訴訟監督職能的權力屬性和運行規律是不一樣的，訴訟職能強調獨立辦案，訴訟監督職能強調上下統一；批捕、公訴等訴訟職能側重於對犯罪嫌疑人、被告人的追究，訴訟監督職能側重於對司法執法機關的調查、糾正。

兩者方向不同、對象不同、程序不同，將兩者混同在一起，容易造成工作模式和運行特徵的錯位。比如，訴訟違法調查是監督，公訴部門去做既沒空也不便，更不能按制約的規矩對其進行反制。

因此，在堅持檢察權的法律監督性質，檢察機關的訴訟職能、監督職能兩項職能都必不可少的前提下，實行兩項職能合理分工，無疑是一個理性的選擇，也體現檢察專業化的趨勢，通過術業專攻，解決訴訟與監督一手硬、一手軟的問題，使訴訟與監督職能都得到加強。

三、監督-制約的二元結構體現了檢察專業化的趨勢

術業專攻體現的是專業化。專業化是社會多元化、分工專門化的產物，是社會發展的趨勢，已經成為影響著司法運行和司法改革的基本司法規律。這個規律體現在三個層面：

第一個層面是專門化。對現有的檢察職權根據其屬性或者案件類型進行細分，再由特定的機構和人員來行使，就是檢察工作的精細化。

第二個層面是優化。職權劃分的目的是為了更好的履行整體檢察職權，是將檢察職權作為一個整體，根據檢察發展規律和社會發展的需要進行的統一配置，因此有分、有合，有增、有減，不是簡單的細分、局部調整，而是檢察內部職權配置的整合重構，體現的是檢察職權的優化配置和整體佈局。

第三個層面是高水準。重構細分只是奠定了檢察職權的結構基礎，專業化還意味著與精細化程度相當的高水準。所謂的專業水平，實際上往往意味著更高的要求，即與新的結構和新的目標相匹配的要求。

從這個意義上說，專業化是檢察一體化思想指導下的專業化，是著眼全局的專業化，也是檢察整體職能為適應時代發展所進行的必要調整，是檢察工作與時俱進的必然要求。現在檢察改革已經處於深水區，不是小修小補所能夠完成，必須進行結構性調整，將有限的檢察資源向最能提高司法公信力、最有利於實現公平正義、最需要加強的職能進行配置，實現檢察職權的司法效能最大化，這也是檢察發展的規律。

檢察機關必須把公信力作為立身之本，用法治思維和法治方式認識和審視檢察工作，在檢察一體化原則下，整合和優化配置檢力資源。檢察改革的方法論就是先要確定宏觀架構，再進行微觀設計，只有確定了機構設置標準，對機構進行重新佈局，才能據此確定員額的分配方式、司法責任制的運行方式以及其他相應的配套改革方式，正所謂綱舉目張，統籌推進，在這裡專業化就是結構性改革的設計標準之一。

設置合理、運行高效的機構和辦案組織體系是檢察權運行機制的載體和保障，對於落實司法責任制和推進各項改革來說，居於前瞻性、基礎性地位。監督和制約的二元結構，體現了控權型檢察職能的專業化，具體來說就是訴訟職能與訴訟監督職能的合理分工，這是司法規律在檢察環節的具體體現，應當成為檢察資源配置的標準。

（供稿：北京市人民檢察院公訴部檢察官劉哲）