堅持農村土地集體所有、家庭經營基礎性地位、土地承包關係的不變，放活經營權來適應土地作為生產要素的流動、農業經營方式的多樣化，順應了農民想保留承包權、又想流轉經營權的意願，既沒有回到人民公社歸大堆的老路，也沒有否定家庭承包經營的基礎性地位，推動農業生產經營集約化、專業化、組織化、社會化發展，使農村基本經營制度更加充滿持久的制度活力。
——賀雪峰
從“兩權分離”到“三權分置”的沿革
中國是消滅了土地私有制的國家，絕大多數農地都屬於農民集體所有，少數農地屬於國有農場所有。屬於農民集體所有的農地實行以家庭為單位的承包責任制，即農地的所有權屬於村社集體，農戶擁有承包經營權。分田到戶之初土地承包期為15年。按全國對15年不變的理解，這15年主要指以家庭為單位的承包責任制不變，農民具體承包的土地面積和地塊還是要變的。因此，在第一輪承包期內，全國農村普遍出現了依據村社集體人口變化而進行的土地調整，“3年一小調、5年一大調”是普遍現象。土地調整中，村社集體侵害農民土地權利的現象時有發生。全國也有部分農村，村社集體缺乏進行土地調整的能力，雖然農民有調整土地的訴求，村幹部卻調不動地。進入20世紀90年代，農民負擔沉重，種地虧本，以及因為農業基礎設施條件損壞，之前過於細碎的土地難以耕種，農民有強烈的通過土地調整來連片耕種劃片承包的訴求，村幹部能力比較強的村社集體通過土地調整來滿足農民耕作便利的訴求，村幹部能力較弱的村社集體因為無力擺平反對派而無法滿足農民耕作便利的訴求。
1987年周其仁等在貴州湄潭搞“增人不增地、減人不減地”的改革試點，很快便在全國推廣，不久即被修改後的《土地承包法》所吸收。1998年前後全國開展第二輪土地延包，土地承包經營權30年不變。1998年第二輪土地延包正是農民負擔最重的時候，很多地方農民認為土地是負擔，不願要承包地，相當部分地區第二輪土地延包走了過場。2001年開始試點農村稅費改革，到2006年徹底取消農業稅，土地承包權的利益顯現，農村出現了土地承包權的爭奪，一些省區進行了完善第二輪土地延包的改革。二輪延包後，土地承包權能更加凸顯，2006年《物權法》出臺時將農民土地承包權界定為“用益物權”，村社集體再調整農村土地就變得十分困難。
在全國少數地區比如山東，第二輪土地延包以後，村社集體仍然頻繁調整農村土地，調整土地的理由為土地是集體的，集體中每個人都靠土地吃飯，新增人口沒有土地沒飯吃，去世的人不需要土地吃飯。實際上，土地調整的主要功能不是平均土地權利，或者說，不是公平，而是效率。進入新世紀，大量農民進城務工經商，之前細碎分散的土地不便於耕種，依據農村生產力變化進行土地調整，可以形成便利耕作的土地承包關係，尤其是讓農民承包地連片，從而極大地減少勞動投入，提高機械使用效率。因為順應了農民的需要，有調整土地能力的村社集體成功提高了權威，借土地調整也可以解決村社治理中積存的各種矛盾。山東農村，有土地調整能力的村社集體往往也是治理最好的村社集體。而一些村社集體調整不動土地，也是因為其治理能力太弱，已經無法回應農戶對土地公平與效率的訴求，從而造成村社治理能力與土地調整能力的相互弱化。
“三權分置”是釋放農業生產力的現實需求
進入21世紀，越來越多農戶進城務工經商，已有1/3的農村土地發生流轉，即土地的承包者與經營者發生分離，當然，其中絕大多數土地流轉都發生在村社內部，往往是親朋鄰里之間的流轉。進城農戶一般不傾向將土地長時間一次性地通過正規協議流轉給外來工商大戶，因為這意味著一旦他們進城失敗想再回來種田，就無田可種。反正土地租金有限，不如以較低租金通過口頭協議流轉給親朋鄰里，租金低但可以隨時要回來耕種。
當前農村不僅發生了普遍的農地承包者與經營者的分離，而且隨著越來越多農村青壯年勞動力進城，農業老齡化變得普遍，老人農業對於節省體力的農業有強烈需求。同時，農業機械化快速推進，機械化也對土地連片耕種有強烈的需求。分田到戶之初，農業機械化程度比較低，農村人多地少，勞動力有剩餘，因此，承包土地時最為強調的是公平，農民承包地因此分得十分細碎，往往一戶不足10畝卻分在10多處地方。當前經營分散細碎地塊，勞動投入太大，而土地連片可以極大地提高農業機械化的效率。因此，全國農村農民出現了普遍且強烈的土地連片承包的訴求，典型如湖北沙洋縣的“按戶連片”。
越來越多承包土地的農戶進城，也就有越來越多土地承包者與經營者的分離。進城農民將土地流轉給外來工商大戶，工商大戶要在土地上進行投資就存在一個問題，即土地承包權與經營權是什麼關係，工商大戶有多少在土地上進行經營的權利，包括能否以流轉來的土地進行抵押貸款的權利。進城農民將土地流轉給本村親朋鄰里，留村種田的親朋鄰里通過流入土地而擴大了土地經營規模，形成了適度規模經營，他們從土地上所獲收入甚至可能不低於進城務工收入，他們因此就成為村莊內生出來的“中堅農民”。這些“中堅農民”面臨的最大問題是，從進城農戶那裡流轉來的土地分散在各處，一戶有50畝適度經營規模，土地卻可能有六七十塊，分散在全村東南西北不同地方。如果這些土地集中到一塊，“中堅農民”種地花費時間將減少一半，農業投入將降低1/3以上。問題是，進城農民將土地流轉給留村親朋鄰里，是絕對不願讓親朋鄰里隨意變更土地位置以及在土地上進行建設的，且他們是隨時可能回來要地自種的。
也就是說，在當前大量農民進城，農業機械化快速推進的情況下，以穩定農民土地承包經營權為基礎的農村土地制度，已經極大地限制了農業生產力的釋放，降低了農業的效率。基於此，中央提出農地“三權分置”的制度設計，即將農地上的權利分為所有權，承包權和經營權。將之前歸村社集體成員所有的土地承包經營權一分為二，即土地承包權和土地經營權。
“三權分置”也有困境，其中最典型的是土地經營權是什麼權？是物權還是債權？若是物權，則中國農地上就有了三重物權：所有權、承包權、經營權都是物權。如果是債權，是由承包權所派生出來的權利，則這樣專門設置一個權利就顯得有點多餘。而且當前農地上的收益十分有限，“三權分置”可能使農地制度運作變複雜。農地上有限的農業剩餘可能較難支撐起“三權分置”這樣的複雜制度安排及其運作。
給予“中堅農民”更“大”土地經營權
我們來討論農地經營者的情況。當前絕大多數集體土地仍然由承包土地的農戶耕種，這些耕種土地的農戶家庭，往往青壯年勞動力進城務工經商去了，土地由留守農村的老年父母耕種，從而出現了普遍的老人農業。此外，還有大約1/3的農村承包土地流轉出去，發生了承包者與經營者的分離。而且今後土地流轉規模只可能擴大，土地承包者與經營者的分離也就只可能更加普遍。
如前所述，農民將土地流轉出去，有兩個主要的土地經營者，一是外來工商大戶，他們通過正規的土地流轉協議來獲得土地經營權。二是本村的“中堅農民”，他們往往只是通過口頭協議來流入進城農民的土地耕種。工商大戶一定希望正規長時期流入農民土地經營權，並可以在流入的農村土地上進行建設，即使流出土地農戶進城失敗也不可以要回土地耕種。而且工商大戶流轉土地一定要連片。這樣一來，工商大戶流轉土地就必然是高價流轉，土地承包費很高。很高的土地承包費和農業收益有限必然造成大規模流轉土地工商大戶的經營困境。實際上，最近幾年，到農村大規模流轉土地從事農業生產的工商大戶，不少都虧損破產跑路。
另外一個主要的流入土地的經營者是本村“中堅農民”，這些“中堅農民”年富力強，但因為不願或不能進城務工經商（比如父母年老需要照顧），只種自家承包地又無法獲取體面收入，他們就傾向擴大農業經營規模，進城農民因此將承包地流轉到這些不願或不能進城的農戶，村莊內的土地流轉，口頭協議，隨時可以要回自種，土地租金不高。留村農戶通過這種不正規口頭協議流入三、五十畝土地，再加上其他副業收入，他們在農村的收入就可能不低於進城務工經商，他們也因此可以在農村留得下來，成為農村中的“中堅農民”。他們流入土地後面臨的最大困境是土地往往過於分散，農業生產中要花費極大精力時間和金錢管理經營分散田塊。從建設農業基礎設施，從方便機械使用角度，分散細碎的土地也會極大地降低農業生產效率。
無論是從外來工商大戶還是本地“中堅農民”角度來看，當前農民的土地承包權可能會限制農業生產力的進一步釋放。相對來講，我們不應當為了保護工商大戶的土地經營權而限制農民的土地承包權，因為這樣就可能造成對農民利益的嚴重侵害，進而導致農民被從土地上排斥出去。如果給“中堅農民”更“大”的土地經營權，則因為“中堅農民”就是本地農民，在當前農村青壯年勞動力普遍進城的背景下面，“中堅農民”具有極為重要的治理上的含義，因為正是佔農民人口很少的“中堅農民”的存在，為當前中國農村提供了有序的強有力結構支持。
如果農民進城之後，土地主要限制在村莊內流轉，則我們也許可以重新審視“三權分置”的制度設置，即我們可以考慮，農地上的土地集體所有權、農戶承包權和經營權中，承包權主要包括兩種權能，一是農戶自家耕種時的經營權與收益權，二是農戶不再耕種承包地時的收益權。當農戶不再耕種自己的承包地時，農民應當將土地經營權交還村社集體，村社集體按當地平均地租水平支付交還經營權農戶的土地收益。如果農戶進城失敗返鄉要求種地，村社集體則應當給予其承包面積相應的土地經營權。
如此一來，村社集體就同時可以佔有兩種土地權利，即土地所有權和不再種地農戶承包地的土地經營權。如此，在村社範圍內，進城農民從土地承包權中獲得土地租金收益，且可以隨時回村要回土地耕種（當然不一定是自己過去那塊地），村社集體則對流入進來的土地經營權在村社範圍內進行招標，價高者得，進城農民越多，村社集體就可以掌握更多土地的經營權，從而可以對這些土地按耕作便利進行基礎設施建設，並可以在招標時儘可能做到土地連片，以便於進行農業生產和管理。
實際上，當前中國的國有農場的農業經營體制，十分類似以上設計的“三權分置”制度。即國有農場的土地是國家所有，國有農場的職工有承包國有土地進行耕種獲利的權利，但如果國有農場職工自己不種地而進城務工去了，他們必須將自己的土地交給農場，農場再將土地經營權首先在場內招標再向社會招標，由此很快地解決了農場職工非農化所造成的農地利用上的困境，農場的農地使用效率以及農業生產能力也就比普遍實行承包制的農村集體要高。
在農民大量進城，農村土地承包權與經營權普遍分離情況下，設置什麼樣的土地制度來滿足農業生產力釋放的需要，來提高土地利用效率，是一個大智慧。
（作者系武漢大學社會學系主任）
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