習近平總書記高度重視國土空間規劃工作，多次提出明確具體要求：“國土是生態文明建設的空間載體。從大的方面統籌謀劃、搞好頂層設計，首先要把國土空間開發格局設計好。要按照人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一的原則，整體謀劃國土空間開發”“要堅持底線思維，以國土空間規劃為依據，把城鎮、農業、生態空間和生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界作為調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線，立足本地資源稟賦特點、體現本地優勢和特色”。建立國土空間規劃體系並監督實施是落實習近平生態文明思想的重要舉措，是做好國土空間規劃工作的指導和遵循。
貴州省地處我國西南腹地，自然地理地貌特殊，生態環境優勢突出，自然資源種類豐富，是國家生態文明試驗區、內陸開放型經濟試驗區、全國首個國家級大數據綜合試驗區。作為長江經濟帶重要組成部分，貴州省近年來生態文明建設和經濟社會發展保持高位發展態勢，發展與保護在空間治理上衝突日益明顯，存在焦點、難點、痛點與堵點。
焦點：兼顧發展與生態保護的協同性國土空間治理格局尚未建立
統籌協調國土空間開發保護的空間規劃尚未落地。2019年5月印發的《中共中央 國務院關於建立國土空間規劃體系並監督實施的若干意見》，搭建起我國國土空間規劃頂層制度，但如何在貴州落地落實需要努力探索和實踐。在守好綠水青山和把綠水青山變為金山銀山的過程中，協同推進保護生態與保障發展的國土空間規劃思路需要進一步釐清。
難點：支撐發展與生態保護的國土空間佈局不平衡，利用效率不高
存在國土空間開發不平衡的現象。國土空間規劃的首位和輻射作用不明顯，現行空間規劃未能和經濟社會發展相匹配，未能形成優勢互補的區域發展梯度，全域“生產、生活、生態空間”三生空間功能格局不清晰、不均衡，土地利用效率有待進一步提高。
痛點：自然環境約束導致發展空間難以集聚開發
支離破碎的地形地貌是發展空間集聚開發的硬約束。貴州省山地多、平地少、人口密，山地和丘陵面積佔全省17.61萬平方公里總面積的94%，有125.8萬個山頭，沒有平原，地形切割劇烈，土壤瘠薄，是長江和珠江的上游。全省岩溶分佈面積大，石漠化嚴重，生態治理與建設成本高，生態保護任務艱鉅。土地破碎，各類用地交錯，難以集聚開發。
堵點：支撐發展與生態保護的國土空間現代化治理體系尚未建立
“多規合一”的國土空間規劃體系尚在建立之中。現行的空間用途管制制度，側重於農業空間和城鎮空間管制，面臨生態空間、立體空間管制制度缺乏，用途管制重方式和數量、輕利用強度和結構管控，重一般規則、輕區域差別，重管控、輕服務等問題。
聚力焦點：構建“綠色安全、和諧美麗、功能清晰、五宜協調”貴州國土新空間
編制切合貴州實際的國土空間規劃，實現主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃的有機融合，引導和推動全省國土空間開發利用方式向“生態優先、綠色發展為導向的高質量發展新路子”方向轉變；提升國土空間治理能力，提高國土空間品質和利用效率，推動形成綠色發展方式和生活方式。
明確國土空間開發保護核心目標。明確“綠色安全、和諧美麗、功能清晰、五宜（宜居、宜業、宜遊、宜養、宜學）協調”核心目標，守牢發展與生態兩條底線，統領全省各類國土空間開發與保護工作。
摸清貴州國土空間開發保護家底，為“三區三線”劃定，實施國土空間用途管制，實現山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理等，提供翔實、法定、公認、統一的調查成果底盤；銜接發展規劃，建立國土空間規劃實施評價機制，為綠色創新發展、優化經濟結構、轉換增長動力夯實空間基礎。
突破難點：推進發展與生態保護的國土空間平衡
科學佈局“三生空間”。根據貴州省自然資源稟賦劃定基本生態空間格局，按照國家生態文明試驗區建設的總體要求，結合山地特色新型城鎮化規劃以及貴州省生態保護情況，強化長江珠江上游生態屏障、水源保護地、生物多樣性、水土流失和石漠化控制區等生態重要區域的管控，建立省內自然保護地體系，推行“綠色佔補平衡”，把具有生態價值的區域規劃好、保護好。
生產空間按照高質量發展新動能、新型城鎮化快速發展的要求高效佈局。為貴州更快融入長江經濟帶、打造新的經濟增長極，按照總書記“推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟佈局”的要求，結合貴州發展階段及產業戰略，形成與人口配置協同推進的產業提質升級空間，形成優勢互補、高質量發展的區域經濟協同推進空間格局。
生活空間按照打造15分鐘生活圈 、1 小時都市圈、2小時城鎮群的要求進行空間預留，為人口向貴陽—安順都市圈和遵義都市圈合理流動與高效集聚做好空間規劃，系統完善基本公共服務網絡格局，提升城鎮體系和鄉村體系的國土空間開發保護水平，讓國土開發更加集聚於適宜地區，增強城鎮化溢出作用。優化鄉村空間，助推鄉村振興，實現城鄉統籌融合發展。
農業空間要保護好優質耕地，處理好城鎮開發邊界、永久基本農田和生態保護紅線的關係，落實500畝以上種植壩區、6度以下耕地的保護，使珍貴的優質耕地成為農業生產的示範區。
消除痛點：提升國土空間使用質量
走“增量提質、存量增效”的綜合開發利用保護之路。新增建設用地向貴陽、黔中城市群、兩大都市圈、六個城市組群傾斜，培育貴州省城鎮化的核心地區。切實推進增減掛鉤、增存掛鉤、“人地”掛鉤等政策，打通城鄉阻隔，積極探索城鄉地區存量土地增效路徑。倒逼從“增量時代”走向“存量時代”，通過國土空間開發方式、開發時序、開發強度的調整，實現從要素驅動向創新驅動轉變，進而實現高質量發展的轉型目標。推動高端化、綠色化、集約化的發展，提高土地利用效率，建立自然資源利用上線控制標準體系；提高單位面積新增建設用地對經濟社會發展的貢獻率，降低耗地量，建立“標準地”模式；將國土空間利用效率、建設用地提質增效、礦產資源綜合利用等指標納入地方政府幹部的任期考核中，促進資源節約集約利用。
疏通堵點：推進國土空間治理體系和治理能力現代化
以習近平生態文明思想為指導做好國土空間規劃。建立新的國土空間規劃體系，堅持新發展理念，將堅持以人民為中心作為規劃基本出發點，一切從實際出發，把握好時代發展的要求和時空演變的趨勢，跟緊進入生態文明新時代和高質量發展新階段的新要求， 編制“一優三高”“能用、管用、好用”的規劃。按照國家治理體系和治理能力現代化的目標，建立起“多規合一”的編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系，形成國土空間開發保護“一張藍圖”。落實監督實施，嚴格空間開發利用與保護，維護空間規劃的嚴肅性，保證開發利用活動符合承載力和開發適宜性的要求，增強剛性約束力和彈性調節靈活性，探索總量嚴格管控與規劃期規模動態調整相結合的路子。嚴格用途管制，做好“放管服”，改變現有建設用地計劃指標管理模式，探索嚴格用途轉用下的彈性調節方法，對永久基本農田、生態保護紅線內區域，進一步增加其管制剛性，對一般性空間，允許根據經濟社會發展需求進行合理調整。實施國土空間監測預警和績效考核機制，形成以國土空間規劃為基礎，以統一用途管制為手段的國土空間開發保護制度，利用大數據、智慧化等技術手段進行嚴格監管。
習近平總書記叮囑貴州省：“要守好發展和生態兩條底線，創新發展思路，發揮後發優勢，續寫新時代貴州發展的新篇章，開創百姓富、生態美的多彩貴州新未來。”貴州在國土空間規劃工作中要牢記囑託、感恩奮進，建設忠誠、乾淨、擔當、專業的自然資源幹部隊伍，樹牢“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，推動國土空間有效治理，真正把貴州建成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續發展的國土空間新格局。
（作者單位：貴州省自然資源廳）
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