习近平总书记高度重视国土空间规划工作，多次提出明确具体要求：“国土是生态文明建设的空间载体。从大的方面统筹谋划、搞好顶层设计，首先要把国土空间开发格局设计好。要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，整体谋划国土空间开发”“要坚持底线思维，以国土空间规划为依据，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，立足本地资源禀赋特点、体现本地优势和特色”。建立国土空间规划体系并监督实施是落实习近平生态文明思想的重要举措，是做好国土空间规划工作的指导和遵循。
贵州省地处我国西南腹地，自然地理地貌特殊，生态环境优势突出，自然资源种类丰富，是国家生态文明试验区、内陆开放型经济试验区、全国首个国家级大数据综合试验区。作为长江经济带重要组成部分，贵州省近年来生态文明建设和经济社会发展保持高位发展态势，发展与保护在空间治理上冲突日益明显，存在焦点、难点、痛点与堵点。
焦点：兼顾发展与生态保护的协同性国土空间治理格局尚未建立
统筹协调国土空间开发保护的空间规划尚未落地。2019年5月印发的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，搭建起我国国土空间规划顶层制度，但如何在贵州落地落实需要努力探索和实践。在守好绿水青山和把绿水青山变为金山银山的过程中，协同推进保护生态与保障发展的国土空间规划思路需要进一步厘清。
难点：支撑发展与生态保护的国土空间布局不平衡，利用效率不高
存在国土空间开发不平衡的现象。国土空间规划的首位和辐射作用不明显，现行空间规划未能和经济社会发展相匹配，未能形成优势互补的区域发展梯度，全域“生产、生活、生态空间”三生空间功能格局不清晰、不均衡，土地利用效率有待进一步提高。
痛点：自然环境约束导致发展空间难以集聚开发
支离破碎的地形地貌是发展空间集聚开发的硬约束。贵州省山地多、平地少、人口密，山地和丘陵面积占全省17.61万平方公里总面积的94%，有125.8万个山头，没有平原，地形切割剧烈，土壤瘠薄，是长江和珠江的上游。全省岩溶分布面积大，石漠化严重，生态治理与建设成本高，生态保护任务艰巨。土地破碎，各类用地交错，难以集聚开发。
堵点：支撑发展与生态保护的国土空间现代化治理体系尚未建立
“多规合一”的国土空间规划体系尚在建立之中。现行的空间用途管制制度，侧重于农业空间和城镇空间管制，面临生态空间、立体空间管制制度缺乏，用途管制重方式和数量、轻利用强度和结构管控，重一般规则、轻区域差别，重管控、轻服务等问题。
聚力焦点：构建“绿色安全、和谐美丽、功能清晰、五宜协调”贵州国土新空间
编制切合贵州实际的国土空间规划，实现主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划的有机融合，引导和推动全省国土空间开发利用方式向“生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子”方向转变；提升国土空间治理能力，提高国土空间品质和利用效率，推动形成绿色发展方式和生活方式。
明确国土空间开发保护核心目标。明确“绿色安全、和谐美丽、功能清晰、五宜（宜居、宜业、宜游、宜养、宜学）协调”核心目标，守牢发展与生态两条底线，统领全省各类国土空间开发与保护工作。
摸清贵州国土空间开发保护家底，为“三区三线”划定，实施国土空间用途管制，实现山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理等，提供翔实、法定、公认、统一的调查成果底盘；衔接发展规划，建立国土空间规划实施评价机制，为绿色创新发展、优化经济结构、转换增长动力夯实空间基础。
突破难点：推进发展与生态保护的国土空间平衡
科学布局“三生空间”。根据贵州省自然资源禀赋划定基本生态空间格局，按照国家生态文明试验区建设的总体要求，结合山地特色新型城镇化规划以及贵州省生态保护情况，强化长江珠江上游生态屏障、水源保护地、生物多样性、水土流失和石漠化控制区等生态重要区域的管控，建立省内自然保护地体系，推行“绿色占补平衡”，把具有生态价值的区域规划好、保护好。
生产空间按照高质量发展新动能、新型城镇化快速发展的要求高效布局。为贵州更快融入长江经济带、打造新的经济增长极，按照总书记“推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局”的要求，结合贵州发展阶段及产业战略，形成与人口配置协同推进的产业提质升级空间，形成优势互补、高质量发展的区域经济协同推进空间格局。
生活空间按照打造15分钟生活圈 、1 小时都市圈、2小时城镇群的要求进行空间预留，为人口向贵阳—安顺都市圈和遵义都市圈合理流动与高效集聚做好空间规划，系统完善基本公共服务网络格局，提升城镇体系和乡村体系的国土空间开发保护水平，让国土开发更加集聚于适宜地区，增强城镇化溢出作用。优化乡村空间，助推乡村振兴，实现城乡统筹融合发展。
农业空间要保护好优质耕地，处理好城镇开发边界、永久基本农田和生态保护红线的关系，落实500亩以上种植坝区、6度以下耕地的保护，使珍贵的优质耕地成为农业生产的示范区。
消除痛点：提升国土空间使用质量
走“增量提质、存量增效”的综合开发利用保护之路。新增建设用地向贵阳、黔中城市群、两大都市圈、六个城市组群倾斜，培育贵州省城镇化的核心地区。切实推进增减挂钩、增存挂钩、“人地”挂钩等政策，打通城乡阻隔，积极探索城乡地区存量土地增效路径。倒逼从“增量时代”走向“存量时代”，通过国土空间开发方式、开发时序、开发强度的调整，实现从要素驱动向创新驱动转变，进而实现高质量发展的转型目标。推动高端化、绿色化、集约化的发展，提高土地利用效率，建立自然资源利用上线控制标准体系；提高单位面积新增建设用地对经济社会发展的贡献率，降低耗地量，建立“标准地”模式；将国土空间利用效率、建设用地提质增效、矿产资源综合利用等指标纳入地方政府干部的任期考核中，促进资源节约集约利用。
疏通堵点：推进国土空间治理体系和治理能力现代化
以习近平生态文明思想为指导做好国土空间规划。建立新的国土空间规划体系，坚持新发展理念，将坚持以人民为中心作为规划基本出发点，一切从实际出发，把握好时代发展的要求和时空演变的趋势，跟紧进入生态文明新时代和高质量发展新阶段的新要求， 编制“一优三高”“能用、管用、好用”的规划。按照国家治理体系和治理能力现代化的目标，建立起“多规合一”的编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系，形成国土空间开发保护“一张蓝图”。落实监督实施，严格空间开发利用与保护，维护空间规划的严肃性，保证开发利用活动符合承载力和开发适宜性的要求，增强刚性约束力和弹性调节灵活性，探索总量严格管控与规划期规模动态调整相结合的路子。严格用途管制，做好“放管服”，改变现有建设用地计划指标管理模式，探索严格用途转用下的弹性调节方法，对永久基本农田、生态保护红线内区域，进一步增加其管制刚性，对一般性空间，允许根据经济社会发展需求进行合理调整。实施国土空间监测预警和绩效考核机制，形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度，利用大数据、智慧化等技术手段进行严格监管。
习近平总书记叮嘱贵州省：“要守好发展和生态两条底线，创新发展思路，发挥后发优势，续写新时代贵州发展的新篇章，开创百姓富、生态美的多彩贵州新未来。”贵州在国土空间规划工作中要牢记嘱托、感恩奋进，建设忠诚、干净、担当、专业的自然资源干部队伍，树牢“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，推动国土空间有效治理，真正把贵州建成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间新格局。
（作者单位：贵州省自然资源厅）
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