摘 要：乡村振兴是乡土重建与新时代农村经济发展的基本战略定位。在城乡二元结构的经济形态下, 乡村振兴战略目标为“城乡统筹”向“城乡融合”的转型铺垫了实践基础。为落实这一战略目标, 要将乡村振兴基本纲领贯穿于现代农业和乡村建设的所有环节。一方面, 加强供给侧改革, 为新型农村产业发展与振兴的奠定基础。另一方面, 以农地确权改革为突破口, 全面激活各类农村经济资源。因此, 乡村振兴战略下的村落治理, 必须再造乡村文化价值的公共性, 建构多元主体共同参与的善治格局, 同时, 搭建精英人才回流的平台, 建立常态化的精英人才吸纳机制和制度化的参与机制。
中共十九大报告强调, 中国特色社会主义进入新时代, 社会的主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。目前, 中国发展中最大的不平衡, 是城乡之间的发展不平衡;最大的不充分, 是农村发展的不充分;最大的不同步, 是农业农村现代化滞后于城镇化、工业化和信息化。乡村振兴的提出, 指明了改变中国农业弱质性的新的有效方式。因此, 要将“三农”问题作为全党工作的重中之重, 坚持农业农村优先发展, 实施乡村振兴战略。作为国家战略, 乡村振兴战略的实施, 一定要进行适宜与系统的战略布局和规划, 构建实施系统工程的整体框架, 实现 (传统) 乡土到 (现代) 乡村的治理转型。学界对乡村振兴提出的理论意义和实践价值作出了积极的回应。一部分学者认为, “人、地、钱”是乡村振兴的发展主线, 要完善城乡融合发展的体制机制和政策体系, 凸显农民在乡村振兴战略中的主体位序, 建构新型农业体系为乡村振兴服务[1-3]。另一部分学者认为, 新时代乡村振兴战略的有效实施, 需要强化改革手段和措施, 激发农村要素活力[4-6]。既有研究成果表明, 大多数研究成果局限于对乡村振兴战略的政策解读和感性认知, 缺乏对乡村振兴议题中“问题意识”的关注。本文立足于新时代乡村振兴战略的动力机制, 对乡村治理的政治逻辑进行系统回应。
一、乡村振兴:乡土重建与新时代乡村建设的动力转型
在城乡二元结构的经济形态下, 乡村振兴战略目标为“城乡统筹”向“城乡融合”的转型铺垫了实践基础。因此, 要加强推进供给侧结构改革的进程, 改变同一区域内产业结构的趋同性的弊端, 实现农产品的多元化、多维化、多功能化、高附加值化, 实现农业的高质量、全面发展。同时要加快土地流转的进度和改革, 全面激活农业发展与农村经济的发展动力, 实现新时代乡村建设的全面复兴。
(一) 二元经济结构向城乡融合推进的理论流变
从小农发展与城乡二元经济结构的形式来看, 西方学者有两种截然不同的认识倾向, 一种观点认为小农是非理性的, 无效率的, 只有大农业生产才能产生效率。小农的非理性特征加剧了城乡二元经济结构的形成[7]。另一种观点认为小农是理性的, 资源配置是有效率的, 传统农业已经形成了一套相当完整且几乎达到最优的生产体系, 而传统农业增长出现停滞, 原因不在农户而是传统生产要素长期不变, 边际投入的收益递减[8]。而发展经济学家认为, 中国存在两个部门和两个区域, 即生产率低下的传统农业部门和生产率高的现代工业部门, 凋敝的农村和繁荣的城市, 这种典型的二元经济结构在发展上要求采取工业和城市优先或者说工业主导农业、城市主导乡村的不平衡发展战略。在这一发展战略下, 乡村建设与发展只不过是以一种被动地满足工业部门和城市发展的方式进行[9]。毋庸赘言, 基于工业化城镇化与城乡演变的规律, 世界许多国家都经历了“工业优先发展—工业反哺农业—工农融合发展”的路径:从工业化初期到工业化中期, 由农业支持工业、农村支援城市。进入工业化中期以后, 再由工业补贴农业、城市反哺农村。随着农村要素禀赋变化及工业剩余的不断投入, 农业农村实现产业升级、功能转变, 与城市形成相互补充、相互促进的平等发展关系。但是, 在由工业城市优先向农业农村优先发展的转变过程中, 由于受到路径依赖、发展惯性、利益集团或国际环境的影响, 往往面临严重的阶段转换界面障碍, 很难自发完成转变的任务。
近年来, 我国新经济形态向工业化、现代化迈进, 政府及时制定了农业农村支持保护政策, 通过政府宏观调节引导要素流向农业和农村。但是, 政府在调整工农城乡关系的有效作用发挥不足, 仍靠市场机制的自发作用实现工农城乡关系的转变, 由此产生了农业竞争力弱、农村社会呈现“空心化”的严重后果。诚然, 工业化、城镇化的发展并不一定必然会带来乡村的衰退。对我国而言, “逆城市化”现象和大量“城归”的出现、城乡融合与城乡一体化发展的思想为乡村振兴战略铺垫了现实与理论基础。政府应主动抓住和利用工业化到达中期以后, 城镇人口超过农村人口带来的“窗口期”, 从发展战略层面更加主动地调整城乡关系, 这对于实现乡村振兴十分重要。
(二) 加强供给侧改革:新型农村产业发展与振兴的前提
农业供给侧结构性改革着重于“提高农业供给体系的质量和效率, 使农产品供给数量充足、品种和质量契合消费者需要, 真正形成结构合理、保障有力的农产品有效供给”[10]。从供给角度看, 超小规模农户的显著特点就是同一区域内产业结构的趋同性, 农产品供给的“蛛网”特征十分明显, 谷贱伤农的现象周期性出现。因此, 当前我国农业产业结构调整, 面临着市场与资源的双重约束。这是因为, 农业产品的供给并非单一的目标, 而是多元化的目标。其中既包括食品方面的安全, 也就是说以不到8%的耕地, 维持着全球五分之一人口的粮食安全问题, 同时还包括资源能力有限的农业产业的优化、升级与竞争力的提升, 具体包括生产知识化、经济全球化竞争背景, 非农业与农业之间的协调发展, 农村社会稳定与农民收入增加等问题。同时, 中国主要农产品连续多年的产量、进口、库存的“三量齐增”, 与不断突显的物质成本、人工成本、土地成本的“三本齐升”, 构成了农业供给侧的基本特征[11]。过高的农业生产成本导致农民增收乏力, 由此导致生产者补贴政策的发力, 引发了价格倒挂, 并进一步诱导了进口增加而导致大量库存。
因此, 推进农业供给侧结构改革, 在国家层面上, 需要加强国家对农业的整体宏观调控, 推动农业结构调整和产业升级;在市场层面上, 需要充分利用社会主义市场资源配置主体的优势, 着力实现农产品的产销一体化;在个人层面上, 需要农民根据国家政策导向和市场变化及时调整生产结构, 并且改变传统农业生产观念, 接受农业生产绿色新理念, 满足市场需求, 增加收益。同时, 农民增收也是农业供给侧结构改革的重要目标之一, 农业供给体系科学合理的构建有利于农业生产的规模化、集约化发展。
推进农业供给侧结构改革, 需要国家、市场、个人三方联动, 以市场需求为导向, 通过国家的宏观调控, 优化农产品生产和供给结构, 实现产销一体化发展[12]。由此看来, 乡村振兴的基本逻辑, 就是通过供给侧改革, 促使城乡要素的互动进而延伸新产业, 促进一二三产业融合发展, 改变农村单一产业结构。从根本上说, 改革的目标符合实现城乡融合发展的总目标, 从宏观上看, 农业更为整个国家提供粮食和物质基础。农业是立国之本, 强国之基, 但我国的农业基础依旧薄弱, 农业供给体系依然不尽完善, 结构性问题依旧突出, 尤其在农产品供给与市场需求之间的契合度上依然存在问题。为了转变农业发展方式, 必须让农业生产焕发出新的活力, 不断推动传统农业向现代农业转变, 使农业生产既为城市居民提供丰富的农产品供应, 又为农民增收提供支持和保障。
(三) 农地确权改革:全面激活农村经济的关键环节
对产权的拥有被视为农民农业生产积极性的关键动力, 农地产权制度在选择的过程中, 最基本的是对激励机制进行的选择。推进农村土地确权制度改革, 就是要明确划定农村土地的所有权、承包权和经营权, 实现“三权分置”。为了削减土地制度变迁成本, 需要在吸收历史有益经验与尊重农民意愿的基础上, 把继续提升农民土地产权视作未来农地产权制度变革的主要方向, 借此让农民具有更为充分和有保障的土地使用权、收益权与处置权。让农民得到“准私有化”之土地产权, 农民土地产权获得强化, 可以最大限度地提升农民的生产主动性与积极性[13]。
近年来, 伴随着越来越多的农民进城务工, 农村土地确权问题被摆在政府日程。自党的十七届三中全会以来, 农村土地流转的速度大大加快, 但流转的结构性问题一直存在, 农村土地所流转的主要是土地的经营权而非承包权, 这在一定程度上限制了土地效能的充分发挥, 需要将农村土地承包权和经营权分置。“十三五”规划建议明确提出, 维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权, 支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。这一政策既保护了农民的土地所有权, 又提高了土地资源的利用效率, 是具有中国特色的农村土地改革重要突破和创新[14]。
诚然, 由于治理模式与实施方式的差异, 土地产权变革随着国家赋权、社会认同与主体行为能力的变动而进行了多次变革。在这一过程中, 借助对土地产权的重新安排不但推动了农地流转市场朝着更加健康的方向发育, 让农村剩余劳动力转移受到了前所未有的激励, 也因此强化了农户对土地的长期性投资, 让土地能够释放出更多价值[15]。具体而言, 首先是要为农村土地抵押融资困局寻找出路。借助土地经营权对农村要素资源配置进行优化, 借此还可提升要素的流动性等。其次, 承包权与经营权分离, 将承包权归属于农户, 不但可以保证农民能够始终保持承包土地的权利, 还可以借助分离之后的经营权入市流转, 提升农地的财产价值, 这不但会强化农业经营的市场化、专业化与规模化水平, 还能在农业现代化的进程中提升农业生产绩效。再次, 承包权与经营权之间存在诸多选择。与承包权相比, 经营权的开放性与可交易性更为明显, 能够选择和家庭经营、合作经营等进行联合, 继而构成多元化的农业经营主体与经营方式。虽然流入方还是以农户为主, 但在这一过程中能够实现向合作社和企业的集中流动, 从而极大推进农业规模化进程。
二、政治性重塑:以乡村振兴为契机的村治逻辑
乡村振兴为新时代的农村治理提供了契机, 乡土文化是乡村振兴凝心聚力的粘合剂和发动机, 是城乡融合发展的巨大文化资本。要建构政府主导、农民主体、市场运作、全社会共同参与的多元主体共同参与的善治格局。同时, 要搭建精英人才回流的平台, 坚持利益诱导和结果导向的原则, 建立常态化的精英人才的吸纳机制和参与机制。
(一) 再造乡村文化价值的公共性
公共性揭示了现代公共生活的本质源头, 对公共性的追寻和公共知识的渐次生长是任何时代皆推崇的文化现象。对乡村“文化公共性”前途的迷茫集中体现于现代社会中的“公共性”消解和文化自身的合法性认同。“公共性的洪流大有变得势不可挡之势……这股洪流不加阻挡地滚滚向前……它们虽然被余烬覆盖着, 但没有谁认真地看待余烬。”[16]可见无论是乡村部落还是城市社区聚合的喧嚣都离不开民众对公共性的认知和接受。与新型城镇化运动的疯狂扩张相比照, “离土”与“离乡”正在成为中国底层社会转型的大趋势。“村落的终结”预示着地方性伦理共识逐渐趋于解体。
在传统社会, 村落是农户的生产和生活空间是一个天然的共同体。现代的乡村与费孝通先生笔下的乡村相比已经发生了巨大的变化, 与过去的“生于斯、死于斯”的土地面向不同, 如今的不少农村, 出现了村庄生活面向外倾的变化。乡土文化是中国当代绿色文化构建的传统文化基因, 传统村落是中国当代绿色文化构建的特色基础平台, 乡土文化在农村中具有广泛的群众基础, 容易被动员、组织和利用, 乡土文化是绿色文化发展走多样化发展道路的文化依据, 也是在广大农村推行绿色生活方式的深厚的文化传统。这种共同体文化秩序是农耕时代的产物, 村落文化的形成困囿于相对稳定封闭的地域界限, 礼仪秩序和道德规范决定了村落人群行为目标和价值取向。因此, 文化的续延必须建构一个顺畅的乡村与城市文化“互哺”机制, 树立农村新型社区共同体的文化自信与独特品格, 建立乡村文化与乡村振兴共融的文化圈。具体而言, 要进入到乡土文化的内部, 深刻了解乡土公共文化价值内部的逻辑和关联, 透过对乡土文化解构现象的追踪, 深入村民的精神世界, 抓住乡土文化的意义之魂。
党的十九大报告指出:“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念, 像对待生命一样对待生态环境。”乡村文化治理体系分为四个方面:其一是乡土文化内部的各要素之间的关联;其二是乡土文化与生态环境的关联;其三是文化的实用性和文化的超越性的关联, 其四是乡土文化与政治经济社会等的关联。因此, 对乡村文化的治理要有效避免“只缘身在此山中”和“盲人摸象”的认识偏差和判断失误[17]。诚然, 乡土文化是一个完善的有机的系统, 只有用整体性视角, 才能全面理解乡土文化的要素关联和意义所在。因此, 在乡村振兴战略的实施过程中, 要加强对中华优秀乡土文化的挖掘和阐发, 使中华民族最基本的最接地气的文化基因与当代文化相适应, 与现代社会相协调, 推动乡土文化的创造性转化、创新性发展, 激活其生命活力。
(二) 建构多元主体共同参与的善治格局
“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理, 是政治国家与公民社会的一种新颖关系, 是两者的最佳状态[18]。从传统社会到近现代社会, 中国乡村治理结构的历史演进实质上经历了从统治型到管理型再到公共治理型的转变, 这是国家将乡村治理权力回归给农民的演变过程。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作。传统的专制统治最理想的状态是“善政”, 但不会是“善治”。“善治”的真正实现必须以民主合作为基础, 这是现代治理理念的终极价值追求。因此, 乡村治理的未来发展方向在于顺应现代治理的要求进行民主转型。
因此, 多元主体共同治善治格局能够克服秩序凭借终极权威的单中心治理方式的缺陷, 充分发挥“善治”体现出来的优势, 不断拓宽政府与农民的互动渠道, 保持政府与农民二者之间的沟通与对话渠道畅通, 提升多中心治理的协同有效性。总体上看, 乡村治理的政府主导型的多元共治就是“政府主导、农民主体、市场运作、全社会共同参与”的一项系统工程。多元共治改变了传统政府对乡村社会单向的垂直的管理和控制, 可以全面发挥乡村社会内部的自组织力量在公共服务供给、社会秩序维护等乡村社会各领域的重要作用, 辅之以政府的主导作用, 能够最大限度地实行多层次的地方治理, 依靠多元治理协商合作共同致力于乡村社会诸多问题的解决。
政府主导型的多元共治也是与乡村振兴的总目标相一致的。这种新的方式有其独特的优势, 在政府的指导下, 依靠多元治理共同解决农村问题, 不仅可以减少政府垂直控制农村社会的成本, 减少政府行政管理失范, 也能激发乡村社会内部的自主性和活力, 重新确立国家与乡村社会之间的双向互动关系。具体到乡村振兴的治理结构设计, 既需要政府发挥主导作用管理和组织乡村社会公共事务, 这是新型乡村治理模式的前提[19], 同时, 多元共治的治理格局必须将广大的乡村社会力量注入到村庄公共事务管理中, 还要依靠市场力量。只有充分调动各方面的主动性和积极性, 有效管理地方公共事务, 迅速解决地方公共问题, 高效率提供公共服务, 才能推进乡村“三个文明”的协调发展。
(三) 搭建精英人才回流的平台
村落是理解中国农民行为逻辑的关键点和基本单位, 乡村精英发展历史构成了乡村振兴过程中国家与农民互动的交叉点与集合部, 社会权力调整与乡村“能人”治理的切入成为管窥现代乡村建设的突破口。村庄精英并不是一个组织严密、目标明确、行动一致的群体, 而是包含了不同利益、不同层次、不同组织状况、不同目标、道德水准参差不齐、影响力大小有别的个体和群体。多样态的乡村治理主体和试图渗透到底层社会的国家机器之间的交互作用, 构造了乡村振兴的着力点。按照不同的分类标准, 村庄精英可划分为体制内精英和体制外精英、内生型精英和回流型精英、政治精英、经济精英、社会精英和文化精英等。尽管村庄精英的类型具有多样性, 但是其对于乡村复兴的作用却都是相同的。乡村精英人才包含促进乡村经济发展、维护乡村社会秩序、培育乡村社会资本、保护乡村传统文化等多类人才。
村庄精英是一个流动的队伍, 只有建立常态化的精英吸纳机制和制度化的参与机制, 才能实现新老精英的合理更替, 保持村庄精英队伍的活力和效用, 取得最佳的乡村复兴绩效。乡村精英的培育方法必须切合各地的实际情况, 任何“一刀切”的做法和“化约思维”的存在都是有害的。乡村精英的培育方法必须坚持利益诱导和结果导向的原则[20]。首先, 要建立常态化的精英吸纳机制, 创造良好的精英成长环境。针对健全村庄精英的吸纳机制, 创造良好的精英成长环境。其次, 要提供完善的村庄公共服务, 做好精英回流工作。近年来, 随着国家层面惠农、富农、强农政策的不断出台, 省市级层面美丽乡村建设的深入推进, 乡村社会出现了一系列的复兴态势, 譬如, 村庄精英开始逐渐回流、乡贤文化得到弘扬、村庄精英的政治社会地位有所提升等。再次, 在乡村复兴过程中成立和支持各种民间组织发展, 能够整合村庄的资源, 优化村庄的治理结构, 提升乡村的治理绩效, 最终有利于乡村复兴目标的实现。
因此, 现阶段, 在农村中许多村庄精英自发建立起各种民间组织, 通过重组分配资金和资源, 有力地推动了农村经济的发展。民间组织的发展, 不仅可以降低政府的行政成本, 促进乡村社会的自治程度, 而且也有利于将村民群众组织起来, 更好地保障村民大众的利益, 推动村庄的整体发展。但当前民间组织也存在着许多不规范的现象, 譬如组织化程度不高、财政资金支持力度低、治理绩效相对较差等, 因此, 政府需要加大政策支持和资金补助力度, 从民间组织的活动形式、运行机制和制度内容等方面帮助和提升民间组织的健康。
三、结语
乡土中国的农业社会是传统农业社会, 农民以“乡”的本色、“土”的气息作为日常行为准则。费孝通认为:“从基层上看, 中国社会是乡土性的。……乡下人离不了泥土, 因为在乡下住, 种地是最普通的谋生办法。”[21]长期以来, “生于斯、长于斯”的农民经历了“不离土不离乡”到“离土不离乡”, 再到“离土又离乡”的发展阶段。而今, 乡村治理的碎片化空间正在撕裂当下中国的现代化图景。因此, 落实乡村振兴战略, 必须按照中央的总要求, 遵从“三体共化”的发展思路, 即作为本体的农业、作为主体的农民和作为载体的农村同时现代化。要以农业供给侧改革委突破口, 加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系, 推进农业由增产导向转向提质导向。同时, 要将人力资本开发放在首要位置, 在乡村形成人才、土地、资金、产业汇聚的良性循环。在实施乡村振兴过程中, 要深化多元主体共治的善治逻辑, 建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制。
来源：河南师范大学学报(哲学社会科学版)2018年03期
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