08.31 产业扶贫的主要模式、实践困境与解决对策

产业扶贫的主要模式、实践困境与解决对策

——基于河南、湖南、湖北、广西四省区若干贫困县的调研总结

摘 要：产业扶贫是我国长期扶贫开发实践中逐步形成的专项扶贫开发模式之一。根据其对贫困人口的作用机理, 可将实践中各地政府多样化的产业扶贫活动归纳为产业发展带动扶贫模式、瞄准型产业帮扶模式和救济式产业帮扶模式。调研发现, 产业发展带动扶贫模式的精准性不足, 贫困农户难以受益, 可在产业发展基础过于薄弱的贫困地区开展;救济式产业帮扶模式无助于贫困人口可持续发展能力的提高, 背离了产业扶贫的本质是“能力扶贫”的初衷, 不应成为产业扶贫的主导模式;瞄准型产业帮扶模式有助于贫困农户提升可持续发展能力, 应成为今后产业扶贫的主要模式。

产业扶贫是我国长期扶贫开发实践中逐步形成的专项扶贫开发模式之一。2001年中共中央、国务院印发的《中国农村扶贫纲要 (2001-2010) 》正式提出产业化扶贫的概念, 并将其与整村推进、劳动力培训转移共同组成“一体双翼”扶贫模式。2011年中共中央、国务院印发的《中国农村扶贫纲要 (2011-2020》提出, 要“培植壮大特色支柱产业, 带动贫困户增收”, “通过扶贫龙头企业、农民专业合作社和互助资金组织, 带动和帮助贫困户发展生产。”2014年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》, 将特色产业增收工作列为十项重点工作之一。2016年, 农业部、国家发展改革委、国务院扶贫办等九部门联合印发《贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见》, 明确提出了未来推进产业扶贫的具体内容和发展目标。根据相关政策, 各地区十分重视产业扶贫的重要作用, 展开很多有益实践。如, 河南省在《“十三五”特色产业精准扶贫规划》中提出, “十三五”期间全省计划在53个贫困县投资1136亿元实施特色产业精准扶贫, 其中财政资金553亿元, 占总投入的48.7%;计划通过产业扶贫实现145.3万贫困人口脱贫, 占计划总脱贫人口的33.8%。 (1) 四川省提出到2020年底, 要通过发展农业产业使173.7万贫困人口脱贫, 占全省脱贫人口目标的49.7%。 (2) 贵州省设立脱贫攻坚产业扶贫子基金, 拟筹集1200亿元, 重点支持贫困地区农业龙头企业、农民合作社、农业专业培训机构等实施产业扶贫。 (1) 在实践中, 各地政府出台了诸多的产业扶贫举措。对于不同举措对贫困人口脱贫的作用机理和实施效果如何, 需要加以系统归纳和分析。本文根据2017年课题组对河南、湖南、湖北、广西四省区若干贫困县产业扶贫进行的实地调研材料, 对实践中的产业扶贫模式进行总结, 就其实施效果展开探讨, 并提出相应的政策建议, 为产业扶贫政策的优化提供参考。

一、产业扶贫的主要模式:基于案例分析的总结

(一) 四省区产业扶贫实践案例

就产业扶贫问题, 课题组于2016—2017年对河南、湖南、湖北、广西四省区若干贫困县进行了专题调研。从实地调研情况看, 各地产业扶贫实践主要有以下三种做法。

1. 支持农业龙头企业等新型经营主体发展。

一是以贷款贴息、财政补助和财政奖励等方式支持农业企业发展。这一做法在各省区都有普遍实施。在河南省宁陵县和卢氏县等贫困县, 地方政府将部分原本用于支持贫困农户产业发展的贴息、补助等优惠政策名额转让给企业, 意图通过企业发展带动贫困农户脱贫。在广西壮族自治区, 政府大力推进现代农业示范区建设, 要求各地根据建设规模的不同, 创建自治区级、市级、县级和乡级示范区。自治区设立了奖励资金, 对各级示范区进行以奖代补。对于贫困县, 要求明确重点发展的农业产业, 每个县要引进或培育1个以上的龙头企业带动产业发展, 同时规划发展1~2个具有区域特色的现代农业 (林业) 示范区。如, 在藤县, 2017年利用部分涉农整合资金支持了三个农产品加工新建项目, 均以企业为实施主体;在田林县和都安县, 也以支持建设示范基地的名义, 将部分资金投向了种养大户、家庭农场等新型经营主体。

二是以财政资金撬动金融资本投入农业产业。湖北省咸丰县推出了“政银企”合作模式, 即由政府和企业或合作社共同出资形成风险保障金, 为出资企业进行贷款的模式。这种模式与之前的金融扶贫模式最主要的区别在于, 风险保障金不再是政府单独承担, 而是由政府与企业共同承担。河南省卢氏县的做法则是县政府与合作银行 (农商行、邮储行) 、省农信担保公司、省担保集团签订了金融助推卢氏脱贫攻坚试验区“四位一体”合作协议, 并设立风险补偿金, 政府、银行、担保公司与担保集团分别按照20%、20%、40%、20%的比例为龙头企业分担风险。

2. 直接支持贫困农户发展生产活动。

一般是按照贫困农户的特色农产品种植面积或畜产品养殖数量给予财政补助, 或者直接购买种苗等发放给农户。这种补助要求在核对农户的实际种养数量后, 而非在统计农户的种养计划后发放, 目的是增加农户的生产性收入, 因而也被称为“以奖代补项目”或“到户增收项目”。例如, 在广西壮族自治区, 都安县、藤县和田林县均对符合条件的贫困户, 每户给予1500元圈舍奖补;对于油茶、核桃和葡萄种植户, 每亩分别给予1500元、500元和2500元的奖补。湖南省永顺县、龙山县, 湖北省来凤县、咸丰县也对贫困农户发展特色产业按照数额不等的标准进行奖补。在河南省, 宁陵县以“公司+基地+合作社+农户”模式开展产业扶贫, 贫困农户利用产业扶贫资金向企业购买羊羔, 企业以高于同期市场价的价格回收;卢氏县的卢氏脱贫攻坚试验区“四位一体”合作协议在直接支持贫困农户发展生产活动方面也发挥了重要作用。

3. 利用产业扶贫资金开展资产收益扶贫。

最通常的做法是, 政府把扶持贫困户的资金或资产投入到企业或合作社等新型农业经营主体, 由这些经营主体将获得的部分收益返还给贫困户, 以此提高贫困户的收入水平。对于贫困户而言, 其相当于获得了一笔稳定的资产收益。例如, 在湖南省永顺县、湖北省来凤县以及广西壮族自治区都安县和藤县, 根据农村信用社与扶贫办系统的扶贫协议, 每个贫困户可从农村信用社获得5万元的小额贷款, 信用社按基准利率 (4%左右) 获得贷款利息, 由财政全额贴息, 对贷款户而言贷款利率为0。但该笔资金集中起来转由企业使用, 称之为“户贷企用”, 并由企业给予名义上的贷款贫困户每年8%~10%的资金使用费 (1) 。河南省卢氏县将每个贫困户4000元的财政扶贫资金、每个贫困户5万元的小额信贷资金, 以及给予贫困村专业合作社的贷款资金 (每个合作社200万元以上) 均转由某养鸡公司经营使用。贫困农户可以获得的收益包括: (1) 4000元的到户财政扶贫项目资金入股企业后的分红; (2) 专业合作社贷款入股企业后的分红; (3) 小额信贷资金年6%的固定分红。

(二) 产业扶贫主要模式

以上三种产业扶贫实践, 实际上体现了通过产业扶贫助推贫困农户脱贫的三种不同作用机理, 可归纳为三种产业扶贫模式。

1. 支持农业龙头企业等新型经营主体发展从而带动贫困人口脱贫的做法, 可称为产业发展带动扶贫模式。

传统发展经济学曾经普遍认为, 经济增长的收益会自动扩散到社会的各个角落, 也就是说, 经济增长存在“涓滴效应”。[1,2,3,4]产业发展带动扶贫模式是通过支持贫困地区产业发展, 带动区域经济发展, 从而助力贫困人口脱贫, 即达到所谓的“涓滴效应”。具体来说, 这一做法背后的逻辑是, 农业龙头企业的发展壮大有可能会通过增加就业、扩大对农产品原材料的需求、平缓农户农产品市场风险等作用机理, 促进贫困农户的收入增长, 带动其逐步走出贫困。

2. 直接支持贫困农户发展生产活动的做法, 可称为瞄准型产业帮扶模式。

随着我国扶贫形势的变化, 精准扶贫被设定为新时期扶贫的主要战略, “扶真贫、真扶贫”成为脱贫攻坚的基本要求。对应的, 在实践中, 直接针对建档立卡贫困户的产业精准扶贫成为产业扶贫的主要做法。直接支持贫困农户发展生产活动的做法, 所体现的正是产业精准扶贫的思路。这一做法着眼于通过扶持贫困户开展生产活动来扶贫, 通过提升贫困户生产经营能力和市场参与能力来增加收入, 使贫困户自身逐步具备走出贫困的能力。

3. 利用产业扶贫资金开展资产收益扶贫的做法, 可称为救济式产业帮扶模式。

与直接支持贫困农户发展生产活动的做法相同, 利用产业扶贫资金开展资产收益扶贫的直接作用对象也是建档立卡贫困户。从这一点看, 与直接支持贫困农户发展生产活动的做法类似, 利用产业扶贫资金开展资产收益扶贫也体现了精准扶贫精神。但与前者不同的是, 利用产业扶贫资金开展资产收益扶贫不强调贫困农户的产业参与, 只强调了贫困户的政策收益权, 贫困户在这一过程中无须参与生产经营活动。也就是说, 在利用产业扶贫资金开展资产收益扶贫过程中, 贫困户只是相当于获得了一笔稳定的救济性收入。因此, 这种做法实质上是一种救济式的产业帮扶模式, 贫困户仍然只是被救济的对象。

二、三种产业扶贫模式发展的现实困境

在实践中, 产业扶贫在促进产业发展、增加贫困户收入、提升贫困户生产能力等方面发挥了积极效果。但产业扶贫发展中也面临一些现实困境, 且不同产业扶贫模式在可持续性方面存在较大差异, 需要给予足够关注。

(一) 产业发展带动扶贫模式的主要问题在于精准性不足

需要首先肯定的是, 产业发展带动扶贫模式促进了贫困地区主导特色产业的发展。例如, 广西壮族自治区在“十二五”期间着力培育特色优势产业, 建立了一大批具有地方特色的扶贫产业基地, 覆盖了3381个贫困村 (含“十三五”贫困村) , 带动贫困户51.3万户、189.81万人, 为促进贫困农户稳定增收、脱贫致富发挥了显著作用。因此, 对于产业发展基础薄弱的地区, 支持产业的发展是产业扶贫的先决条件。但在实践中, 这一模式存在的主要问题是目标与效果常常发生偏离。20世纪60年代, 一些国家的经济增长成果未能被全社会所共同分享, 针对这些现象的深入挖掘, 使得很多学者开始批判“涓滴效应”假说。[5,6]从我国的情况看, 虽然经济增长确实对贫困的缓解产生了重要影响, 但随着贫困人口分布特征、个体特征等逐渐发生变化, 极端贫困人口的福利改善已越来越难以受益于经济增长效应。[7]大量研究也发现, 单纯以产业发展为载体的产业发展带动扶贫模式, 在现实操作中存在大量的“精英俘获”现象。[8,9,10]其中的原因在于, 贫困地区客观上劳动力、技术、社会合作等内生性资源相对不足, 这必然给政府主导的产业扶贫造成巨大压力, 促使扶贫资源投向资本持有者、“能人”和“强人”及新型经营主体。对于企业、合作社等产业化组织而言, 也往往会优先选择与生产规模大、生产条件好的农户进行合作。而部分贫困农户受自身能力的限制, 也难以参与产业化建设, 最终导致贫困农户难以从产业发展中得到实惠。

在调研地区发现, 很多产业扶贫项目的实质是产业发展项目, 在评价指标中对扶贫成效的考量较少, 缺乏有效的监督和问责机制。例如, 在广西壮族自治区的都安县, 对企业进行财政补助虽然要求企业必须吸收一定数量的贫困人口就业, 但是只要达到最低限度的就业数量 (至少5人) , 那么企业就将获得20万元的资金支持。在这里, 扶贫实质上成为可以方便使用资金的一个理由, 利用涉农整合资金支持企业发展反而成为这一政策的主要出发点。还有地方的专业合作社申领扶贫资金 (每社不超过20万元) 的要求是, 扶持带动5户以上贫困户;一年内组织集中培训和现场技术培训指导3次以上;通过扶贫带动, 使贫困户年增收达1000元以上。这意味着, 如果一个合作社给5个贫困户发放总额为5000元的直接补助, 也可获得最高20万元的财政补助。很显然, 这一补助政策的出发点也不是鼓励合作社扶持贫困户, 而是利用补助资金扶持合作社。在这种情况下, 产业扶贫实质上已经变成产业发展, 扶贫功能被弱化。

(二) 瞄准型产业帮扶模式的有效实施面临一定挑战

瞄准型产业帮扶模式的优点是将产业发展与贫困户的增收及贫困户的发展能力很好地衔接起来。该模式一方面促进了产业的发展, 另一方面帮扶农户提升了可持续发展能力, 脱贫效果的可持续性较好。但瞄准型产业帮扶模式在实施过程中也面临以下困难:

1. 面临较大的产业与市场风险。

在市场经济条件下, 农户的产业活动不仅是一项生产活动, 也是一项市场活动;不仅涉及生产技术, 而且涉及市场销售信息、渠道等问题。而贫困地区不仅贫困农户的生产技能相对有限, 而且往往产业基础薄弱、市场体系不完备, 直接支持贫困农户发展产业, 具有较大的产业支撑难度和较大的市场风险。即便在“公司+农户”模式下, 农户与公司的利益联结也比较松散, 贫困户的弱势地位明显, 一旦遭遇市场风险, 合作关系就可能断裂, 贫困户利益将难以保障。出于对贫困农户产业风险与市场风险的顾虑, 尽管有扶贫任务, 金融机构对于到户的产业扶贫项目的贷款支持往往比较谨慎。例如, 在河南省宁陵县, 政府支持金融机构对贫困户的产业活动发放小额贷款, 财政按照1∶10的比例提供风险补偿金。2016年, 政府投入300万元, 理论上可以撬动3000万元贷款资金, 但实际上只贷出1650万元。该县邮储银行负责人认为, 从金融机构的角度看, 支持企业的产业扶贫比直接对贫困户扶贫更有吸引力。这是导致贫困户瞄准型的金融扶贫进展很慢的重要原因。

2. 部分扶持对象的劳动能力缺乏。

瞄准型产业帮扶要求农户具备基本的劳动能力与劳动技能, 否则无法实施有效帮扶。据国务院扶贫办对2017年9月建档立卡贫困户数据的统计, 从人口角度看, 在全国贫困人口中, 无劳动能力和丧失劳动能力的高达50.6%;从家庭角度看, 全国因残致贫的占11.1%, 缺劳动力的占10.8%。 (1) 也就说是, 有超过50%的贫困人口和超过20%的贫困户不具备产业帮扶的基本条件。另外, 全国还有高达35.9%的因病致贫贫困户, (2) 这些贫困户参与产业扶贫的条件也不充分。河南省按照《河南省特色产业精准扶贫规划》, 2016—2020年, 计划通过产业脱贫的贫困户占总脱贫户的56.6%, 产业脱贫人口占总脱贫人口的58.3%。但河南省现存农村贫困户致贫原因中, 因病占47.6%、因残占10.3%、缺劳动力占6.2%, 合计为64.1%。 (1) 也就是说, 在河南省, 约17%的贫困农户缺乏产业帮扶基本条件, 近50%的农户参与条件有限。

3. 脱贫进度难以把握。

对于政府和企业来说, 瞄准型产业帮扶模式的操作流程比较繁琐, 需要将贫困户与企业等组织连接起来, 并提供原料供应、技术指导、产品销售等一系列服务。由于贫困农户分布比较分散, 在一定区域 (如某个村) 实施产业精准帮扶很难形成规模效应, 帮扶成本较高, 脱贫进度难以把握。

(三) 救济式产业帮扶模式无助于贫困农户能力提升

正是由于瞄准型产业帮扶模式在实践中存在上述困难, 操作较简单、推开速度快的救济式产业帮扶模式成为实践中产业扶贫的主要形式, 并且正逐渐成为产业精准扶贫的主导模式。仍以河南省为例, 2016年, 河南省农业厅总结了22个产业扶贫典型范例并加以宣传。从22个典型范例看, 采用瞄准型产业帮扶模式的案例仅有4个, 而采用救济式产业帮扶模式的案例则有8个, 两类帮扶模式混合使用的案例为10个。该省宁陵县2015年和2016年的产业扶贫采取的是瞄准型产业帮扶模式, 但2017年起取消了这一帮扶模式, 改为采用救济式产业帮扶模式;卢氏县主要采取的是救济式产业帮扶模式。开展调研的湖南、湖北、广西三地各县的基本情况与此类似。救济式产业帮扶模式简单、易行, 可将资金集中起来扶持企业发展, 同时在尽可能短的时间内使贫困户的名义收入得到较大提高。但救济式产业帮扶模式不仅偏离了产业扶贫的初衷, 而且隐含了一定的资金风险。

1. 救济式产业帮扶模式不能体现产业扶贫的初衷。

产业精准扶贫的目的是通过发展扶贫对象的能力来改善其生产能力和生活水平, 与阿玛蒂亚·森的发展理念不谋而合。阿玛蒂亚·森在其著述的《以自由看待发展》中, 全面系统地提出了以可行能力剥夺看待贫困的观点。他认为, 所谓发展, “可以看作是扩展人们享有真实自由的一个过程”, 这里的真实自由不仅指自由的权利, 还有自由的能力。[11]可以说, 赋予贫困者所需的能力是开发式扶贫的意义所在, 产业扶贫的本质是“能力扶贫”。而救济式产业帮扶模式固然可在短时间内稳定提高贫困农户的收入水平, 达到预定的脱贫目标, 但对贫困农户而言, 这一扶贫模式与对贫困农户直接的现金补贴无异, 它完全没有建立起贫困户与生产活动、企业、产业及市场间的联系, 无助于贫困人口树立自主发展意识, 无助于贫困人口可持续发展能力的提高, 无法体现产业扶贫的初衷。在贫困人口暂时脱贫、产业扶贫资金不再投入到企业中时, 能力没有任何提升的贫困人口的收入水平将再次下降, 返贫现象可能无法避免。

2. 救济式产业帮扶模式存在财务监管风险。

对于以资产收益方式扶持贫困农户的救济式产业帮扶模式, 除龙头企业外, 合作社、大户的财务会计制度都普遍不规范, 既难以明确财政扶持资金的股权占比, 更难以有效实施后续的分红, 政府也很难对企业的后续分红等行为进行有效监督。即使对于财务制度较为清晰的龙头企业, 仍要防止企业与企业投资者投资的其他项目之间, 通过关联交易转移利润或转嫁成本。即使建立贫困户代表监督机制, 也难以从根本上解决对项目及项目公司的监督问题。这是因为财务核算问题极其专业, 非专业人士和机构的监管只能流于形式, 无法达到预期效果。同时, 调研发现, 一些地方将救济式产业帮扶与增加贫困村集体经济收入结合起来, 将财政扶贫资金投资形成集体经济实体, 所形成的利润一部分分给贫困户, 另一部分形成村级集体经济收入, 由此形成大量的集体资产。如何创新这些集体经济产业的运行模式和运行机制, 切实提高运行效率, 防止形成新的集体资产产权不清、激励机制不强等问题, 需要特别予以关注。

三、结论与政策建议

(一) 结论

产业扶贫是开发式扶贫的重要方式, 是保证如期实现精准脱贫战略目标的重要举措。根据产业对贫困人口脱贫的作用机理, 可将现实中各地政府多样化的产业扶贫活动归纳为产业发展带动扶贫模式、瞄准型产业帮扶模式和救济式产业帮扶模式三种模式。在实践中, 产业发展带动扶贫模式促进了贫困地区主导特色产业的发展, 对贫困人口脱贫有一定贡献, 但其精准性不足, 贫困农户越来越难以从中得到实惠。瞄准型产业帮扶模式有助于贫困农户提升可持续发展能力, 但也面临如何规避产业与市场风险的问题, 并且有相当比例的贫困人口由于劳动能力缺乏而无法实施这一模式。另外, 这种模式的脱贫进度难以把握。操作较简单、推开速度快的救济式产业帮扶模式正逐渐成为产业精准扶贫的主导模式, 但这一帮扶模式无助于贫困人口可持续发展能力的提高, 背离了产业扶贫的本质是“能力扶贫”的初衷, 对获得资产或资源注入的经营主体的财务监管也存在较大风险。

(二) 政策建议

1. 限制救济式产业帮扶模式的运用范围。

目前, 各地普遍把救济式产业帮扶模式作为产业扶贫的主流模式。从操作角度看, 这有其现实合理性, 但这一帮扶模式无助于贫困人口可持续发展能力的提高, 背离了产业扶贫“能力扶贫”的初衷。因此, 将这一模式作为主流产业扶贫模式的做法应给予纠正。在特定情况下, 资产收益扶贫等救济式产业帮扶模式能使贫困人群有长期稳定的收入, 也不失为低保制度等救济制度的一种补充, 可以适当实施。但原则上应将资产收益扶贫的资产限定为集体资产。同时, 信贷资金和财政扶贫资金投入不宜采用救济式产业帮扶模式, 以免形成新的集体资产处置问题。在产业选择中, 应特别注意选择本地已经形成一定规模、市场风险较低、收益较为稳定、能形成物化资产的产业。此外, 应强化对获得资产或资源注入的经营主体的财务监管, 只有这样才能有效确保贫困户的政策收益。

2. 在有一定产业发展基础的贫困地区, 将瞄准型产业帮扶模式作为有劳动能力贫困人口的主要产业帮扶模式。

产业扶贫的本质是“能力扶贫”, 即通过支持贫困人口参与产业生产和经营活动, 提升贫困人口的可持续发展能力。2018年中央一号文件强调指出, 脱贫攻坚要“提升贫困群众发展生产和务工经商的基本技能, 实现可持续稳固脱贫”, “更多采用生产奖补、劳务补助、以工代赈等机制, 推动贫困群众通过自己的辛勤劳动脱贫致富。”因此, 在有一定产业发展基础的贫困地区, 地方政府应迎难而上, 消除急功近利的政绩观, 将瞄准型产业帮扶作为有劳动能力贫困人口的主要帮扶模式。

为使瞄准型产业帮扶模式有效发挥作用, 应注意以下几点:一是明确瞄准型产业帮扶模式的主要对象是有劳动能力的贫困人口。瞄准型产业帮扶模式着眼于支持贫困人口开展生产经营活动, 其前提是帮扶对象应有劳动能力。对于缺乏劳动能力的贫困人口, 应主要通过低保等救济手段实行兜底保障, 不应把对这部分人群的帮扶作为产业扶贫的任务, 只有这样才能真正有效发挥产业扶贫的功能。二是大力构建贫困农户有效融入市场的体制机制。地方政府应在大力支持贫困人口参与产业生产和经营活动的同时, 通过加大对贫困劳动力的技术培训、构建农业风险防范和补偿机制、加强新型农业经营主体培育、完善市场服务体系、促进贫困农户与新型经营主体利益连接等方式, 降低瞄准型产业帮扶模式中的产业和市场风险, 降低瞄准型产业帮扶的实施难度, 同时有效提高实施效果。

3. 在产业发展基础薄弱的贫困地区, 积极支持特色产业发展, 以产业发展带动扶贫。

在这些地区, 应立足贫困地区资源禀赋, 以市场为导向, 充分发挥农民合作组织、龙头企业等市场主体的作用, 制定特色产业发展规划, 通过财政补助、金融支持、政策倾斜等方式, 着力培育和建成一批脱贫带动能力强的特色产业, 为产业精准扶贫创造良好条件。