摘 要：对浙江省唯一的全国农民集体资产股份权能改革试点德清县进行分析, 解析其在试点近两年来的经验与成效, 特别是以落实“八项制度创新”为抓手, 赋予农民“六项权能”, 逐步明确了产权关系, 规范了运行机制, 建立了交易平台, 激活了抵押功能, 形成了一套行之有效的“德清模式”。通过剖析“德清模式”的措施和经验, 总结经验和成效, 为我国推进农村集体资产股份权能改革提出对策。针对试点中发现的问题, 建议合理设置并妥善界定集体经济组织成员资格;以“静态管理”模式完善股权固化改革;赋予农村社区集体经济组织法人地位;构建科学合理的法人治理结构, 完善村级经济组织经营机制;规范集体经济组织收入分配, 逐步缩小集体福利分配的范围;加快推进农村产权交易平台建设, 拓展农村产权抵押担保试点。
农村集体产权是现阶段我国基本经济制度的重要组成部分, 其制度安排关系到集体经济发展和农户经营性、财产性收入, 是完善农村多种收入分配方式、缩小城乡发展差距以及巩固党的执政基础的重要途径[1-2]。近年来, 我国农村集体经济组织资产规模、组织构成、成员身份等都出现了新的变化。截至2013年, 农村集体账面资产总额已达2.86万亿元, 村均约500万元[3]。但随着市场化改革的深入, 农村集体资产归属不明晰、权责不明确、保护不严格、流转不顺畅等问题日益突出, 不适应城乡社会结构的剧烈变化, 导致集体资产流失严重, 严重制约了农村社会经济发展和农民财产性收入的增加。
国内学者很早便开始了对我国农村集体产权制度特征、演变规律和制度变迁路径的研究。朱希刚等[4]在1993年便指出股份合作制是我国农村产权制度改革的一种理想模式, 在具体实施中应侧重于承包经营权与经营的分离, 重在通过权利运行方式实现法定物权的经济功能。方志权[5]从对农村集体产权的理论分析出发, 探讨了推进农村集体资产改革的可选模式。
近年来, 随着我国农村产权制度改革的展开, 更多学者从各地经验入手, 分析了我国农村集体产权制度改革在地方实施碰到的问题。农业部农村经济体制与经营管理司调研组[6]结合浙江实践, 对界定成员资格、设置集体资产股权等方面进行了较为深入的分析。胡东莉[7]注意到由于村经济合作社成员身份认定的差别, 造成改革过程中各地农民的财产性收入有较大差别。姜美善等[8]注意到了妇女权益受损的情况, 强调在改革中应充分保障妇女、儿童、转业军人等特殊群体的权益。
很多学者关注股份合作制改革后的新型集体经济组织, 对其产权结构、治理结构和管理制度等做了研究。傅晨[9]通过对珠三角地区社区型农村股份合作制产权制度的研究, 提出取消集体股, 个人拥有完备产权, 组建社区产权流转市场等政策建议。陈天宝[10]比较分析了广东、北京、上海、江苏和浙江5省市的社区股份合作制改革, 认为各地应该根据当地特点充分研究并选取合适的产权结构、治理结构和分配模式。方桂堂[11]基于北京市昌平区的案例分析, 指出引导和支持改制后的新型集体经济组织健康发展, 是促进农民增收的重要途径。
另一些学者将目光投向了农村综合产权交易体制, 以及村委会、村党支部、村集体股份制合作社之间的关系。付明星[12]以武汉市农村综合产权交易所为例, 提出国家应从政策法规、布局规划、配套服务等层面推动农村综合产权交易所的建立和运行。张文律[13]总结了浙江温州“三分三改”的经验, 强调“政经分离”后农村社区在改革中的重要性。
已有的研究为综合考察我国农村集体产权制度改革提供了理论借鉴, 也为剖析现阶段我国农村集体产权与农村社会发展、农业经济发展间的关系提供了多维视角和实践案例。这些研究大多或关注理论分析, 或缺乏对个案的深刻解剖, 尚未足够重视近年来众多行之有效的地方实践, 没有对其中涌现出的经验和教训进行深入考察和总结。改革开放以来, 中央高度重视农村集体产权制度改革工作, 党的十八大和十八届三中、五中全会以及今年的中央1号文件都对此提出了明确的要求。2015年5月, 农业部、中农办、国家林业局联合下发了《关于积极发展农民股份合作, 赋予农民对集体资产股份权能改革试点工作的批复》 (农经发[2015]7号) , 在全国29个县 (市、区) 进行农民股份合作、赋予农民集体资产股份权能的改革试点。当前, 我国农村集体产权制度改革已进入加速变革和创新的阶段, 面对新形势、新目标和新任务, 针对德清等试点的个案研究可以实际考察改革的试点情况, 切实地分析案例, 有效地总结经验, 从而更好地为改革的推进和推广指明方向, 指导方法, 指点实施。
作为浙江省唯一的试点, 德清县在试点近2年来, 从地方实际出发, 深化农村集体资产股份权能改革, 通过“八项制度创新”, 赋予农民“六项权能”[14], 探索了制度体系设计, 提升了农村改革活力, 形成了一套行之有效的“德清模式”, 为深化农村股份权能改革打下了实践基础, 提供了示范样本和可行经验。
1“德清模式”的内涵与措施
1.1 德清县基本情况
德清县为浙江省湖州市辖, 位于长江三角洲杭嘉湖平原西部, 全县辖4个街道、8个镇。根据2010年第六次全国人口普查, 德清县常住人口为491 789人, 其中居住在城镇的人口为246 022人, 占总人口的50.03%;居住在乡村的人口为245 767人, 占总人口的49.97%, 城乡人口比例合理, 适宜开展农村集体产权制度改革。2016年德清县实现地区生产总值425.2亿元, 人均生产总值为97 109元, “十二五”期间年均增长均超过10%, 城乡居民人均可支配收入分别达到42662元和24 934元, 分别是2010年的1.64倍和1.84倍[15]。其中, 农村居民人均可支配收入高于浙江全省平均水平 (19 373元) 28.7%, 拥有的农村集体资产总量也较大, 具备了进行改革试点的良好条件[15]。
近年来, 德清深入推进农业“两区”建设, 共建成粮食生产功能区5986.67 hm2, 成功创建2个省级现代农业综合区。2016年, 全县实现农林牧渔业总产值41.7亿元, 比上年增长4.3%[16]。自2014年成为浙江省唯一的城乡体制改革试点后, 德清积极推进农村综合产权确权、赋权、活权, 率先建立城乡统一的户籍管理制度, 成功实施国家新型城镇化综合试点、“多规合一”、农村集体经营性建设用地入市、农民股份权能改革、农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制等6项国家级试点和14项省级试点, 2014年度被中国经济体制改革杂志社评为中国改革年度十大改革案例单位, 取得了较好的成效, 也进一步保障和促进了农村集体产权制度改革的试点工作。
1.2 制度内涵
德清县早在2013年便全面执行了新户籍政策, 完成了160个村经济合作社股份制改革, 开展了集体经营性建设用地入市试点, 稳步探索农村土地“三权分置”, 有序推进宅基地用益物权改革。在三部委下发了改革试点批复后, 德清县紧紧围绕村集体资产股份制改革后的“管理体制与经营机制”创新这一主线, 相继出台了以“一方案、一章程、三办法、三制度”为主要内容的“八项制度创新”, 为深化股份权能改革指明了主要方向[17]。这其中, 包括纲领性的《德清县股份权能改革“政经分离”试点工作方案》、规范村经济股份合作社运营的《德清县村股份经济合作社示范章程 (试行) 》, 以及涉及合作社成员身份、选举、推出、继承与赠予、登记备案、抵押担保等一系列具体措施的《德清县村股份经济合作社成员身份确认办法 (试行) 》《德清县村股份经济合作社选举办法 (试行) 》《德清县村股份经济合作社股权有偿退出办法 (试行) 》《德清县村股份经济合作社成员登记备案制度 (试行) 》《德清县村股份经济合作社股权继承赠与制度 (试行) 》和《德清县村股份经济合作社股权抵押担保制度 (试行) 》。这8项制度涵盖了农村股份经济合作社成员身份确认、股份经济合作社选举、股权有偿退出、成员登记备案、股权继承赠与、股权抵 (质) 押担保、示范章程及村级组织管理方式“政经分开”试点8个方面。在这8项制度的设计中, 对照农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出、继承、抵押、担保等“六项权能”, 通过“确权确股确地”“确权确股不确地”等多种形式的确权登记方式, 明确拥有土地承包经营权农户的股份, 引导整村、整组土地流转。
1.3 制度措施
德清以“六项权能”为抓手, 以“八项制度创新”为主旨, 在做好强化领导、方案制定、宣传发动、业务培训等工作的同时, 把握好关键节点, 积极推进改革。制度创新的具体操作如下:
一是把村股份经济合作社成员身份资格的确认工作作为制度创新的基石。在具体工作中, 按是否持有股权, 将村股份经济合作社成员划分为社员股东和社员非股东, 明确规定其身份认定条件、享有的权利和承担的义务, 并对成员身份变动及登记备案作出具体的规定, 规范化资格确认的标准和方法。
二是不以量化的股份作为选举依据, 而是以一人一票为村股份经济合作社选举的原则, 以更凸显民主性和公平性。通过构建成员代表大会、董事会、监事会的“三会”制度, 建立村股份经济合作社的法人治理结构, 对社员股东、社员非股东的选举权与被选举权作相应规范[18]。同时确定选举流程和规则, 明确村股份经济合作社选举与村党组织、村民委员会选举同步。
三是赋予农民对集体资产股份有偿退出权、继承权, 使农民可以在一定情况下对其股份有相应的处置权, 尤其是退出、转让、继承等方面。在制度上对继承人和赠与人资格条件、继承赠与程序及相应权利义务作出明确的规定, 重点规范继承赠与的程序和条件, 规范继承赠与后的权利和义务。明确规定, 量化的股份仅作为村集体年度收益分红的依据, 不与选举权和被选举权挂钩。
四是探索政经分离。行政上, 村民委员会与村股份经济合作社主要负责人不再相互兼任;经济上, 采取账本分设, 村民委员会负责公益事业开支, 村股份经济合作社负责经济业务往来。明确基层党组织的核心作用, 负责讨论和决定社区建设、管理和服务中的重要方向性事项, 对自治组织和经济组织人选推荐和考评, 监管集体资产, 但不参与其具体经营活动。
2“德清模式”的进展和成效
从近两年来试点的情况来看, 德清以“确权、赋权、活权”为主线, 摸索出了一系列切实可行的方法, 取得了显著的成效, 为农民带来了实实在在的收益, 提高了农民对改革的满意度, 为下一步推进农村集体资产股份权能改革总结了一些可复制、可推广的经验[19]。
2.1 明确了产权关系
德清县全面完成全县160个村经济合作社 (151个行政村和9个撤村建居的村级经济组织) 的股份合作制改革, 共核实集体总资产18.32亿元, 共量化村级集体经营性资产1.98亿元[20]。严格按照要求将经核实的集体经营性资产量化到人、发证到户, 并对股权实行“生不增, 死不减”的静态管理, 确定股东30.01万人, 发放股权证书9.07万本, 现已完成全县81.351户农房发证[21]。通过改革, 让村民明确了对集体资产的拥有份额, 使产权关系真正得到了明晰。截至2014年年底, 31个村集体经济股权实现分红771万元, 有效推进了“资产变股权, 社员当股东”。
2.2 规范了运行机制
建立了村股份经济合作社的法人组织管理机构, 进一步完善了所有权与经营权相分离的内部治理结构, 创新了集体资产的管理机制和分配机制, 提高了集体资产经营效率[22]。同时, 将村民委员会、村党支部与村股份经济合作社分离, 建立了互不相辖又相互合作的治理构架, 厘清了相互关系, 明确了各自责任。
2.3 建立了交易平台
制定出台了《农村综合产权流转交易管理办法》及19项配套政策文件, 搭建了县级中心、镇 (街道) 分中心、村 (社区) 服务站、农户“四位一体”的农村综合产权流转交易体系, 根据总量大小及产权分类在4个平台之一进行交易并由纳入同一系统, 实现了各大镇 (街道) 、行政村全覆盖, 并统一发布交易信息。在具体操作中, 实行交易规则、鉴证程序、服务标准、交易监管、信息平台和诚信建设的“六统一”的管理模式, 构建起了一套有效的产权流转交易体系。截至2016年11月, 进入流转交易平台的权种已达10类, 已累计完成农村产权交易1 068笔, 交易金额2.37亿元[23]
2.4 完善了金融渠道
截至2016年6月底, 12家金融机构创新推出16项农村综合产权抵 (质) 押金融产品, 累计发放农村综合产权抵押贷款2 962户, 共计8.47亿元[24]。其中, 发放农房抵押贷款1 988户, 共计2.73亿元;发放农村土地 (林地) 经营权抵押贷款748户, 共计5.19亿元;集体经济股权抵押贷款225户, 共计5 454万元;集体经营性建设用地使用权抵押贷款1户, 共计150万元[25]。成功进行了全国首宗农村集体经营性建设用地协议出让入市 (4 040.9 m2、成交价307万元) 和全省首宗集体经营性建设用地使用权拍卖 (13 295m2、成交价1 150万元) , 目前已分批实施入市地块7宗。
3“德清模式”的困境和挑战
在试点推进中, 德清已经摸索积累了一些好的经验, 但在推进改革过程中, 仍有一些关键问题亟待解决。
3.1 现有政策与现实基层认知间错位
现有政策对量化到社员的集体资产量化股权的性质规定, 主要是收益分配权和继承权, 不包括所有权。但在改革过程中各地给社员发放“股权证”, 从干部到村民也普遍认为发放的股权包括所有权。这样的认识错位容易导致制度政策的错位和目标的偏离, 甚至与政策初衷相背离, 增加村民的不满, 因此不利于股权结构稳定, 不利于股权流转, 也不利于股权的抵押、担保。
3.2 成员资格的界定和变更尚不规范
股改后不少改革试点村在界定新生儿、嫁入人员等是否具备成员资格时, 以户口与土地权证齐备作为依据, 使其较难获得成员资格。同时, 在对待嫁入、嫁出妇女等问题上, 传统乡俗与先行法规有不一致的时候, 如很多地方认为女儿一旦出嫁便成为了“外人”, 即使其户籍并未迁移。或者嫁入的妇女户籍已经迁入, 但由于是外姓而不被列入社员范围。这样的情况导致很多妇女特别是离异妇女的合法权益屡遭侵害, 得不到切实有效的保护。
3.3 股权静态管理造成流动范围过窄
各试点村都对股权实行“生不增, 死不减”的严格静态管理, 所获得的股权不得用于抵押担保, 不得向股东以外的人转让、馈赠股权, 股权所有人也不能退股提现。但随着农村人口流动加速和城乡发展融合加快, 股权交易范围的过严限定不利于实现股权要素的对外平等交换与自由流动, 也不利于引入外部资本, 无法壮大集体经济、提高成员分红。
3.4 身份登记制度不健全, 法人形式单一
当前法律法规和部门规章仅允许农村集体经济组织登记为村股份经济合作社或农民土地 (股份) 专业合作社, 对村改居、城中村等其他类型考虑不足, 缺乏应对。由于这样的束缚, 农村集体经济组织无法登记成立股份制公司等法人形式, 致使其在开设账户、申领票据、订立合同等方面受较多限制, 影响其生产经营活动等展开。
3.5 股权流转、抵押、担保机制亟待完善
一方面, 股权流转现阶段只允许股权在社内流转, 但具体的继承或赠予等流转的时间、条件、方式等尚不明确, 也未设立统一的标准, 在实际操作中留下较多的机制空白, 容易造成较大的不确定性和地区差异。另一方面, 抵押担保机制体系不成熟, 尚存在土地确权未全覆盖、抵押物处置难等棘手问题, 相关风险较大。股权抵押可贷额度较小, “供不足需”比较明显, 对借贷者的生产生活支持力度弱, 缺乏吸引力。
4 以“德清模式”深化农村集体资产股份权能改革的建议
德清的改革实践取得了切实的进展和成效, 也体现出了现阶段改革中仍然存在的困难和挑战。通过对“德清模式”的总结和分析可见, 解决权能问题是农村集体产权制度改革的关键, 也是城乡要素平等交换的必要条件[26]。推进我国的农村集体资产股份权能改革, 应当以产权清晰、权责明确、管理科学的新型农村产权制度体系为目标, 要坚持在“三权到人 (户) 、权跟人 (户) 走”的基础上, 探索赋予农民更多财产权利, 明晰产权归属, 完善各项权能, 激活农村各类生产要素潜能, 建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。
4.1 合理界定成员资格
合理设置成员资格界定的时间界限和地域界限, 依法依规妥善界定集体经济组织成员资格。在界定集体经济组织成员资格时, 要综合考虑成员与集体经济组织的关联程度进行判断。德清的实践可见, 不仅要考虑其户籍、血缘等自然因素, 还要统筹考虑户籍关系、土地承包经营权、集体收益分配权、民主管理权以及生产生活情况、社会保障来源、对集体积累作出的贡献等社会历史因素, 对于体制原因产生的特殊人员也应结合实际情况具体分析界定。此外, 妥善处理外嫁女、义务兵、迁入户、收养子女、服刑人员等特殊群体的成员身份界定问题, 能够防止多数人侵犯少数人权益。在具体操作中, 通过坚持尊重历史、权利义务对等、标准一致、程序公开的原则, 由集体经济组织全体成员民主决定, 可以更公平、更合理、更有效地界定成员资格, 增加其被认可性。
4.2 实现股权固化
推进股权“静态管理”, 因地制宜完善股权固化改革。围绕《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出的“科学确认农村集体经济组织成员身份, 明晰集体所有产权关系”的改革目标, 确立股权的设置原则上以静态管理为主, 不以人口的变动而随时来调整股权。参照北京、上海郊区、广东东莞等地经验, 实行确权到人 (户) , 规定以户为单位参与股份分红和行使表决权。德清允许新增人员通过户内流转获得股权, 即今后新增人员只能通过户内继承、赠与等方式分享户内拥有的股权, 并保障男女享有平等股权, 可以切实达到股权“固化”的最终目标。在确定管理模式时, 德清在实践中均由成员大会、代表大会审议通过, 符合了法律规定, 增加了合法性。同时, 可以适时在一些经济相对发达的村改居、城中村等开展试点, 探索开放股权管理, 扩大股权交易范围。
4.3 明确法人地位
赋予农村社区集体经济组织法人地位, 营造与其他各类所有制经济主体同等受法律保护的体制环境, 使其获得市场主体地位, 实行独立核算、自主经营、自负盈亏、民主管理。参照德清的方法, 针对广大农区、经济发达地区以及村改居地区等不同情况, 区分不同地区的资产状况和经济发展水平, 分类指导, 有序推进, 探索实施适合本地区发展水平及经济特征的法人形式[27]。同时, 根据撤制村、不撤制村、城中村等不同类别, 采取组建社区股份合作社、股份有限公司、有限责任公司、村经济合作社等多种组织形式。其中着重推广股份合作制, 由集体经济组织成员入股, 形成集体资产使用、管理和分配的有效模式。
4.4 完善治理结构
构建科学合理的法人治理结构, 完善村级经济组织经营机制。根据德清探索出的“三会”“四权”和“四分离”模式, 修订《浙江省村经济合作社组织条例》, 在合理界定成员的基础上, 建立包含股东大会、理事会、监事会的“三会”治理结构, 以及包含法人财产权、出资者所有权、出资者监督权、法人代理权的“四权”制衡机制[28]。通过改善法人治理结构的外部体制环境, 积极推进“政经分离”, 理顺村党支部、村委会与新型集体经济组织之间的关系。实现村民自治组织与集体经济组织在选民资格、组织功能、账目资产、议事决策的“四分离”, 能够使农民群众真正成为集体经济的投资主体、决策主体和受益主体。借鉴德清一些村庄的探索, 分离村民与集体经济组织成员的身份, 划分为社员股东、社员非股东、非社员股东3类群体, 特别是明确社员非股东、非社员股东与社员股东在成员身份界定和权利义务方面的异同, 以充分调动他们的积极性, 发挥他们的作用。
4.5 改进分配模式
规范改制后的集体经济组织收入分配, 逐步缩小集体福利分配的范围。德清在改革后, 将大部分集体经济组织收入或所有利润都分配给股份持有人, 并依照现行法律的规定, 规范利润分配行为。这样的做法把集体组织共同的持有股份应分配给集体成员持有, 可以实现真正落实到户, 进一步明晰集体资产的产权归属。以个人股为主, 集体股为辅的集体资产股权设置, 是一种合理、有效的模式。是否设置集体股, 可以参照德清不同村庄的具体实施模式, 尊重农民群众的选择, 由集体经济组织通过公开程序自主决定。对于一些完成“村转居”的村庄, 由于其集体经济组织的社会性负担被逐步剥离, 因此也可逐步取消集体股以达到产权的彻底清晰。
4.6 加强金融支持
加快推进农村产权交易平台建设, 拓展农村产权抵押担保试点。德清所构建的“四位一体”的综合性产权流转交易体系, 能够有效推进农村集体要素资源参与市场化、社会化配置, 激活农村资产效能。通过稳妥推进农村承包土地经营权和农民住房财产权“两权”抵押贷款试点, 赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出以及抵押、担保、继承权。“德清模式”的探索可见, 引导金融机构开展农村产权抵押担保试点, 组建农村产权抵押融资担保有限公司, 完善农宅通、农股通等农村产权类金融产品, 推动农房抵押融资, 能够提高农村要素的配置和利用效率。在完善成员资格和股权固化的基础上, 建立相应的配套措施, 探索集体资产股份质押贷款。
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