摘 要：對浙江省唯一的全國農民集體資產股份權能改革試點德清縣進行分析, 解析其在試點近兩年來的經驗與成效, 特別是以落實“八項制度創新”為抓手, 賦予農民“六項權能”, 逐步明確了產權關係, 規範了運行機制, 建立了交易平臺, 激活了抵押功能, 形成了一套行之有效的“德清模式”。通過剖析“德清模式”的措施和經驗, 總結經驗和成效, 為我國推進農村集體資產股份權能改革提出對策。針對試點中發現的問題, 建議合理設置並妥善界定集體經濟組織成員資格;以“靜態管理”模式完善股權固化改革;賦予農村社區集體經濟組織法人地位;構建科學合理的法人治理結構, 完善村級經濟組織經營機制;規範集體經濟組織收入分配, 逐步縮小集體福利分配的範圍;加快推進農村產權交易平臺建設, 拓展農村產權抵押擔保試點。
農村集體產權是現階段我國基本經濟制度的重要組成部分, 其制度安排關係到集體經濟發展和農戶經營性、財產性收入, 是完善農村多種收入分配方式、縮小城鄉發展差距以及鞏固黨的執政基礎的重要途徑[1-2]。近年來, 我國農村集體經濟組織資產規模、組織構成、成員身份等都出現了新的變化。截至2013年, 農村集體賬面資產總額已達2.86萬億元, 村均約500萬元[3]。但隨著市場化改革的深入, 農村集體資產歸屬不明晰、權責不明確、保護不嚴格、流轉不順暢等問題日益突出, 不適應城鄉社會結構的劇烈變化, 導致集體資產流失嚴重, 嚴重製約了農村社會經濟發展和農民財產性收入的增加。
國內學者很早便開始了對我國農村集體產權制度特徵、演變規律和制度變遷路徑的研究。朱希剛等[4]在1993年便指出股份合作制是我國農村產權制度改革的一種理想模式, 在具體實施中應側重於承包經營權與經營的分離, 重在通過權利運行方式實現法定物權的經濟功能。方誌權[5]從對農村集體產權的理論分析出發, 探討了推進農村集體資產改革的可選模式。
近年來, 隨著我國農村產權制度改革的展開, 更多學者從各地經驗入手, 分析了我國農村集體產權制度改革在地方實施碰到的問題。農業部農村經濟體制與經營管理司調研組[6]結合浙江實踐, 對界定成員資格、設置集體資產股權等方面進行了較為深入的分析。胡東莉[7]注意到由於村經濟合作社成員身份認定的差別, 造成改革過程中各地農民的財產性收入有較大差別。姜美善等[8]注意到了婦女權益受損的情況, 強調在改革中應充分保障婦女、兒童、轉業軍人等特殊群體的權益。
很多學者關注股份合作制改革後的新型集體經濟組織, 對其產權結構、治理結構和管理制度等做了研究。傅晨[9]通過對珠三角地區社區型農村股份合作制產權制度的研究, 提出取消集體股, 個人擁有完備產權, 組建社區產權流轉市場等政策建議。陳天寶[10]比較分析了廣東、北京、上海、江蘇和浙江5省市的社區股份合作制改革, 認為各地應該根據當地特點充分研究並選取合適的產權結構、治理結構和分配模式。方桂堂[11]基於北京市昌平區的案例分析, 指出引導和支持改制後的新型集體經濟組織健康發展, 是促進農民增收的重要途徑。
另一些學者將目光投向了農村綜合產權交易體制, 以及村委會、村黨支部、村集體股份制合作社之間的關係。付明星[12]以武漢市農村綜合產權交易所為例, 提出國家應從政策法規、佈局規劃、配套服務等層面推動農村綜合產權交易所的建立和運行。張文律[13]總結了浙江溫州“三分三改”的經驗, 強調“政經分離”後農村社區在改革中的重要性。
已有的研究為綜合考察我國農村集體產權制度改革提供了理論借鑑, 也為剖析現階段我國農村集體產權與農村社會發展、農業經濟發展間的關係提供了多維視角和實踐案例。這些研究大多或關注理論分析, 或缺乏對個案的深刻解剖, 尚未足夠重視近年來眾多行之有效的地方實踐, 沒有對其中湧現出的經驗和教訓進行深入考察和總結。改革開放以來, 中央高度重視農村集體產權制度改革工作, 黨的十八大和十八屆三中、五中全會以及今年的中央1號文件都對此提出了明確的要求。2015年5月, 農業部、中農辦、國家林業局聯合下發了《關於積極發展農民股份合作, 賦予農民對集體資產股份權能改革試點工作的批覆》 (農經發[2015]7號) , 在全國29個縣 (市、區) 進行農民股份合作、賦予農民集體資產股份權能的改革試點。當前, 我國農村集體產權制度改革已進入加速變革和創新的階段, 面對新形勢、新目標和新任務, 針對德清等試點的個案研究可以實際考察改革的試點情況, 切實地分析案例, 有效地總結經驗, 從而更好地為改革的推進和推廣指明方向, 指導方法, 指點實施。
作為浙江省唯一的試點, 德清縣在試點近2年來, 從地方實際出發, 深化農村集體資產股份權能改革, 通過“八項制度創新”, 賦予農民“六項權能”[14], 探索了制度體系設計, 提升了農村改革活力, 形成了一套行之有效的“德清模式”, 為深化農村股份權能改革打下了實踐基礎, 提供了示範樣本和可行經驗。
1“德清模式”的內涵與措施
1.1 德清縣基本情況
德清縣為浙江省湖州市轄, 位於長江三角洲杭嘉湖平原西部, 全縣轄4個街道、8個鎮。根據2010年第六次全國人口普查, 德清縣常住人口為491 789人, 其中居住在城鎮的人口為246 022人, 佔總人口的50.03%;居住在鄉村的人口為245 767人, 佔總人口的49.97%, 城鄉人口比例合理, 適宜開展農村集體產權制度改革。2016年德清縣實現地區生產總值425.2億元, 人均生產總值為97 109元, “十二五”期間年均增長均超過10%, 城鄉居民人均可支配收入分別達到42662元和24 934元, 分別是2010年的1.64倍和1.84倍[15]。其中, 農村居民人均可支配收入高於浙江全省平均水平 (19 373元) 28.7%, 擁有的農村集體資產總量也較大, 具備了進行改革試點的良好條件[15]。
近年來, 德清深入推進農業“兩區”建設, 共建成糧食生產功能區5986.67 hm2, 成功創建2個省級現代農業綜合區。2016年, 全縣實現農林牧漁業總產值41.7億元, 比上年增長4.3%[16]。自2014年成為浙江省唯一的城鄉體制改革試點後, 德清積極推進農村綜合產權確權、賦權、活權, 率先建立城鄉統一的戶籍管理制度, 成功實施國家新型城鎮化綜合試點、“多規合一”、農村集體經營性建設用地入市、農民股份權能改革、農田水利設施產權制度改革和創新運行管護機制等6項國家級試點和14項省級試點, 2014年度被中國經濟體制改革雜誌社評為中國改革年度十大改革案例單位, 取得了較好的成效, 也進一步保障和促進了農村集體產權制度改革的試點工作。
1.2 制度內涵
德清縣早在2013年便全面執行了新戶籍政策, 完成了160個村經濟合作社股份制改革, 開展了集體經營性建設用地入市試點, 穩步探索農村土地“三權分置”, 有序推進宅基地用益物權改革。在三部委下發了改革試點批覆後, 德清縣緊緊圍繞村集體資產股份制改革後的“管理體制與經營機制”創新這一主線, 相繼出臺了以“一方案、一章程、三辦法、三制度”為主要內容的“八項制度創新”, 為深化股份權能改革指明瞭主要方向[17]。這其中, 包括綱領性的《德清縣股份權能改革“政經分離”試點工作方案》、規範村經濟股份合作社運營的《德清縣村股份經濟合作社示範章程 (試行) 》, 以及涉及合作社成員身份、選舉、推出、繼承與贈予、登記備案、抵押擔保等一系列具體措施的《德清縣村股份經濟合作社成員身份確認辦法 (試行) 》《德清縣村股份經濟合作社選舉辦法 (試行) 》《德清縣村股份經濟合作社股權有償退出辦法 (試行) 》《德清縣村股份經濟合作社成員登記備案制度 (試行) 》《德清縣村股份經濟合作社股權繼承贈與制度 (試行) 》和《德清縣村股份經濟合作社股權抵押擔保制度 (試行) 》。這8項制度涵蓋了農村股份經濟合作社成員身份確認、股份經濟合作社選舉、股權有償退出、成員登記備案、股權繼承贈與、股權抵 (質) 押擔保、示範章程及村級組織管理方式“政經分開”試點8個方面。在這8項制度的設計中, 對照農民對集體資產股份佔有、收益、有償退出、繼承、抵押、擔保等“六項權能”, 通過“確權確股確地”“確權確股不確地”等多種形式的確權登記方式, 明確擁有土地承包經營權農戶的股份, 引導整村、整組土地流轉。
1.3 制度措施
德清以“六項權能”為抓手, 以“八項制度創新”為主旨, 在做好強化領導、方案制定、宣傳發動、業務培訓等工作的同時, 把握好關鍵節點, 積極推進改革。制度創新的具體操作如下:
一是把村股份經濟合作社成員身份資格的確認工作作為制度創新的基石。在具體工作中, 按是否持有股權, 將村股份經濟合作社成員劃分為社員股東和社員非股東, 明確規定其身份認定條件、享有的權利和承擔的義務, 並對成員身份變動及登記備案作出具體的規定, 規範化資格確認的標準和方法。
二是不以量化的股份作為選舉依據, 而是以一人一票為村股份經濟合作社選舉的原則, 以更凸顯民主性和公平性。通過構建成員代表大會、董事會、監事會的“三會”制度, 建立村股份經濟合作社的法人治理結構, 對社員股東、社員非股東的選舉權與被選舉權作相應規範[18]。同時確定選舉流程和規則, 明確村股份經濟合作社選舉與村黨組織、村民委員會選舉同步。
三是賦予農民對集體資產股份有償退出權、繼承權, 使農民可以在一定情況下對其股份有相應的處置權, 尤其是退出、轉讓、繼承等方面。在制度上對繼承人和贈與人資格條件、繼承贈與程序及相應權利義務作出明確的規定, 重點規範繼承贈與的程序和條件, 規範繼承贈與後的權利和義務。明確規定, 量化的股份僅作為村集體年度收益分紅的依據, 不與選舉權和被選舉權掛鉤。
四是探索政經分離。行政上, 村民委員會與村股份經濟合作社主要負責人不再相互兼任;經濟上, 採取賬本分設, 村民委員會負責公益事業開支, 村股份經濟合作社負責經濟業務往來。明確基層黨組織的核心作用, 負責討論和決定社區建設、管理和服務中的重要方向性事項, 對自治組織和經濟組織人選推薦和考評, 監管集體資產, 但不參與其具體經營活動。
2“德清模式”的進展和成效
從近兩年來試點的情況來看, 德清以“確權、賦權、活權”為主線, 摸索出了一系列切實可行的方法, 取得了顯著的成效, 為農民帶來了實實在在的收益, 提高了農民對改革的滿意度, 為下一步推進農村集體資產股份權能改革總結了一些可複製、可推廣的經驗[19]。
2.1 明確了產權關係
德清縣全面完成全縣160個村經濟合作社 (151個行政村和9個撤村建居的村級經濟組織) 的股份合作制改革, 共核實集體總資產18.32億元, 共量化村級集體經營性資產1.98億元[20]。嚴格按照要求將經核實的集體經營性資產量化到人、發證到戶, 並對股權實行“生不增, 死不減”的靜態管理, 確定股東30.01萬人, 發放股權證書9.07萬本, 現已完成全縣81.351戶農房發證[21]。通過改革, 讓村民明確了對集體資產的擁有份額, 使產權關係真正得到了明晰。截至2014年年底, 31個村集體經濟股權實現分紅771萬元, 有效推進了“資產變股權, 社員當股東”。
2.2 規範了運行機制
建立了村股份經濟合作社的法人組織管理機構, 進一步完善了所有權與經營權相分離的內部治理結構, 創新了集體資產的管理機制和分配機制, 提高了集體資產經營效率[22]。同時, 將村民委員會、村黨支部與村股份經濟合作社分離, 建立了互不相轄又相互合作的治理構架, 釐清了相互關係, 明確了各自責任。
2.3 建立了交易平臺
制定出臺了《農村綜合產權流轉交易管理辦法》及19項配套政策文件, 搭建了縣級中心、鎮 (街道) 分中心、村 (社區) 服務站、農戶“四位一體”的農村綜合產權流轉交易體系, 根據總量大小及產權分類在4個平臺之一進行交易並由納入同一系統, 實現了各大鎮 (街道) 、行政村全覆蓋, 並統一發布交易信息。在具體操作中, 實行交易規則、鑑證程序、服務標準、交易監管、信息平臺和誠信建設的“六統一”的管理模式, 構建起了一套有效的產權流轉交易體系。截至2016年11月, 進入流轉交易平臺的權種已達10類, 已累計完成農村產權交易1 068筆, 交易金額2.37億元[23]
2.4 完善了金融渠道
截至2016年6月底, 12家金融機構創新推出16項農村綜合產權抵 (質) 押金融產品, 累計發放農村綜合產權抵押貸款2 962戶, 共計8.47億元[24]。其中, 發放農房抵押貸款1 988戶, 共計2.73億元;發放農村土地 (林地) 經營權抵押貸款748戶, 共計5.19億元;集體經濟股權抵押貸款225戶, 共計5 454萬元;集體經營性建設用地使用權抵押貸款1戶, 共計150萬元[25]。成功進行了全國首宗農村集體經營性建設用地協議出讓入市 (4 040.9 m2、成交價307萬元) 和全省首宗集體經營性建設用地使用權拍賣 (13 295m2、成交價1 150萬元) , 目前已分批實施入市地塊7宗。
3“德清模式”的困境和挑戰
在試點推進中, 德清已經摸索積累了一些好的經驗, 但在推進改革過程中, 仍有一些關鍵問題亟待解決。
3.1 現有政策與現實基層認知間錯位
現有政策對量化到社員的集體資產量化股權的性質規定, 主要是收益分配權和繼承權, 不包括所有權。但在改革過程中各地給社員發放“股權證”, 從幹部到村民也普遍認為發放的股權包括所有權。這樣的認識錯位容易導致制度政策的錯位和目標的偏離, 甚至與政策初衷相背離, 增加村民的不滿, 因此不利於股權結構穩定, 不利於股權流轉, 也不利於股權的抵押、擔保。
3.2 成員資格的界定和變更尚不規範
股改後不少改革試點村在界定新生兒、嫁入人員等是否具備成員資格時, 以戶口與土地權證齊備作為依據, 使其較難獲得成員資格。同時, 在對待嫁入、嫁出婦女等問題上, 傳統鄉俗與先行法規有不一致的時候, 如很多地方認為女兒一旦出嫁便成為了“外人”, 即使其戶籍並未遷移。或者嫁入的婦女戶籍已經遷入, 但由於是外姓而不被列入社員範圍。這樣的情況導致很多婦女特別是離異婦女的合法權益屢遭侵害, 得不到切實有效的保護。
3.3 股權靜態管理造成流動範圍過窄
各試點村都對股權實行“生不增, 死不減”的嚴格靜態管理, 所獲得的股權不得用於抵押擔保, 不得向股東以外的人轉讓、饋贈股權, 股權所有人也不能退股提現。但隨著農村人口流動加速和城鄉發展融合加快, 股權交易範圍的過嚴限定不利於實現股權要素的對外平等交換與自由流動, 也不利於引入外部資本, 無法壯大集體經濟、提高成員分紅。
3.4 身份登記制度不健全, 法人形式單一
當前法律法規和部門規章僅允許農村集體經濟組織登記為村股份經濟合作社或農民土地 (股份) 專業合作社, 對村改居、城中村等其他類型考慮不足, 缺乏應對。由於這樣的束縛, 農村集體經濟組織無法登記成立股份制公司等法人形式, 致使其在開設賬戶、申領票據、訂立合同等方面受較多限制, 影響其生產經營活動等展開。
3.5 股權流轉、抵押、擔保機制亟待完善
一方面, 股權流轉現階段只允許股權在社內流轉, 但具體的繼承或贈予等流轉的時間、條件、方式等尚不明確, 也未設立統一的標準, 在實際操作中留下較多的機制空白, 容易造成較大的不確定性和地區差異。另一方面, 抵押擔保機制體系不成熟, 尚存在土地確權未全覆蓋、抵押物處置難等棘手問題, 相關風險較大。股權抵押可貸額度較小, “供不足需”比較明顯, 對借貸者的生產生活支持力度弱, 缺乏吸引力。
4 以“德清模式”深化農村集體資產股份權能改革的建議
德清的改革實踐取得了切實的進展和成效, 也體現出了現階段改革中仍然存在的困難和挑戰。通過對“德清模式”的總結和分析可見, 解決權能問題是農村集體產權制度改革的關鍵, 也是城鄉要素平等交換的必要條件[26]。推進我國的農村集體資產股份權能改革, 應當以產權清晰、權責明確、管理科學的新型農村產權制度體系為目標, 要堅持在“三權到人 (戶) 、權跟人 (戶) 走”的基礎上, 探索賦予農民更多財產權利, 明晰產權歸屬, 完善各項權能, 激活農村各類生產要素潛能, 建立符合市場經濟要求的農村集體經濟運營新機制。
4.1 合理界定成員資格
合理設置成員資格界定的時間界限和地域界限, 依法依規妥善界定集體經濟組織成員資格。在界定集體經濟組織成員資格時, 要綜合考慮成員與集體經濟組織的關聯程度進行判斷。德清的實踐可見, 不僅要考慮其戶籍、血緣等自然因素, 還要統籌考慮戶籍關係、土地承包經營權、集體收益分配權、民主管理權以及生產生活情況、社會保障來源、對集體積累作出的貢獻等社會歷史因素, 對於體制原因產生的特殊人員也應結合實際情況具體分析界定。此外, 妥善處理外嫁女、義務兵、遷入戶、收養子女、服刑人員等特殊群體的成員身份界定問題, 能夠防止多數人侵犯少數人權益。在具體操作中, 通過堅持尊重歷史、權利義務對等、標準一致、程序公開的原則, 由集體經濟組織全體成員民主決定, 可以更公平、更合理、更有效地界定成員資格, 增加其被認可性。
4.2 實現股權固化
推進股權“靜態管理”, 因地制宜完善股權固化改革。圍繞《中共中央、國務院關於穩步推進農村集體產權制度改革的意見》提出的“科學確認農村集體經濟組織成員身份, 明晰集體所有產權關係”的改革目標, 確立股權的設置原則上以靜態管理為主, 不以人口的變動而隨時來調整股權。參照北京、上海郊區、廣東東莞等地經驗, 實行確權到人 (戶) , 規定以戶為單位參與股份分紅和行使表決權。德清允許新增人員通過戶內流轉獲得股權, 即今後新增人員只能通過戶內繼承、贈與等方式分享戶內擁有的股權, 並保障男女享有平等股權, 可以切實達到股權“固化”的最終目標。在確定管理模式時, 德清在實踐中均由成員大會、代表大會審議通過, 符合了法律規定, 增加了合法性。同時, 可以適時在一些經濟相對發達的村改居、城中村等開展試點, 探索開放股權管理, 擴大股權交易範圍。
4.3 明確法人地位
賦予農村社區集體經濟組織法人地位, 營造與其他各類所有制經濟主體同等受法律保護的體制環境, 使其獲得市場主體地位, 實行獨立核算、自主經營、自負盈虧、民主管理。參照德清的方法, 針對廣大農區、經濟發達地區以及村改居地區等不同情況, 區分不同地區的資產狀況和經濟發展水平, 分類指導, 有序推進, 探索實施適合本地區發展水平及經濟特徵的法人形式[27]。同時, 根據撤制村、不撤制村、城中村等不同類別, 採取組建社區股份合作社、股份有限公司、有限責任公司、村經濟合作社等多種組織形式。其中著重推廣股份合作制, 由集體經濟組織成員入股, 形成集體資產使用、管理和分配的有效模式。
4.4 完善治理結構
構建科學合理的法人治理結構, 完善村級經濟組織經營機制。根據德清探索出的“三會”“四權”和“四分離”模式, 修訂《浙江省村經濟合作社組織條例》, 在合理界定成員的基礎上, 建立包含股東大會、理事會、監事會的“三會”治理結構, 以及包含法人財產權、出資者所有權、出資者監督權、法人代理權的“四權”制衡機制[28]。通過改善法人治理結構的外部體制環境, 積極推進“政經分離”, 理順村黨支部、村委會與新型集體經濟組織之間的關係。實現村民自治組織與集體經濟組織在選民資格、組織功能、賬目資產、議事決策的“四分離”, 能夠使農民群眾真正成為集體經濟的投資主體、決策主體和受益主體。借鑑德清一些村莊的探索, 分離村民與集體經濟組織成員的身份, 劃分為社員股東、社員非股東、非社員股東3類群體, 特別是明確社員非股東、非社員股東與社員股東在成員身份界定和權利義務方面的異同, 以充分調動他們的積極性, 發揮他們的作用。
4.5 改進分配模式
規範改制後的集體經濟組織收入分配, 逐步縮小集體福利分配的範圍。德清在改革後, 將大部分集體經濟組織收入或所有利潤都分配給股份持有人, 並依照現行法律的規定, 規範利潤分配行為。這樣的做法把集體組織共同的持有股份應分配給集體成員持有, 可以實現真正落實到戶, 進一步明晰集體資產的產權歸屬。以個人股為主, 集體股為輔的集體資產股權設置, 是一種合理、有效的模式。是否設置集體股, 可以參照德清不同村莊的具體實施模式, 尊重農民群眾的選擇, 由集體經濟組織通過公開程序自主決定。對於一些完成“村轉居”的村莊, 由於其集體經濟組織的社會性負擔被逐步剝離, 因此也可逐步取消集體股以達到產權的徹底清晰。
4.6 加強金融支持
加快推進農村產權交易平臺建設, 拓展農村產權抵押擔保試點。德清所構建的“四位一體”的綜合性產權流轉交易體系, 能夠有效推進農村集體要素資源參與市場化、社會化配置, 激活農村資產效能。通過穩妥推進農村承包土地經營權和農民住房財產權“兩權”抵押貸款試點, 賦予農民對集體資產股份佔有、收益、有償退出以及抵押、擔保、繼承權。“德清模式”的探索可見, 引導金融機構開展農村產權抵押擔保試點, 組建農村產權抵押融資擔保有限公司, 完善農宅通、農股通等農村產權類金融產品, 推動農房抵押融資, 能夠提高農村要素的配置和利用效率。在完善成員資格和股權固化的基礎上, 建立相應的配套措施, 探索集體資產股份質押貸款。
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