08.29 減稅還有戲嗎？

作者丨樓臺

2014年3月22日，柳傳志在“中國高層發展論壇2014”現場，向時任財政部部長樓繼偉發提問：

“（中國經濟）一直是政府的財政收入增長最快，然後是GDP的增長，最後是老百姓收入的增長，老這麼下去我自己以為中國永遠變成不了內需拉動的國家，不知道樓部長，您怎麼看這個問題？“

這個問題立刻引發全場鼓掌，樓繼偉部長立馬否認柳的“指控”，回應道：“我也給您鼓掌，如果我能出現您說的那種現象我就太高興了，沒那回事兒了。”

不過，樓繼偉部長還是“多此一舉”地解釋，由於金融危機的衝擊，中國政府實施了大規模刺激政策，PPI （生產者物價指數）高於CPI，加上中國實施間接稅，所以稅收增長就高於 GDP 增長，但是，這種情況是不可持續的，PPI 已經低於CPI。

樓部長還不忘安撫眾人：

“今後我們更加重視增長質量，更加註重環境，而不是大規模的通過財政刺激去投資，減少那些不必要的產能過剩。因此，我沒有你那麼樂觀。”

樓部長的回答“沒那回事了”與公眾的認知和歷史的經驗完全不符，引發輿論譁然。樓部長高居廟堂，自然不在意輿論的飛短流長，但信奉“不做改革犧牲者”的柳傳志發現此舉給自己挖了坑，像一箇舊俄小公務員一樣誠惶誠恐。

不過，柳傳志不愧為江湖教父，在國有企業改制的大風浪中全身而退的人物，知道如何跟領導打交道。 切爾維亞科夫用兩天把自己嚇死了，柳傳志不到兩天就找機會給領導圓了場。2014年3月25日， 柳傳志在“中國綠公司年會”上替領導解釋，樓部長的意思是以後大概不會了，自己雖然不懂為什麼，但是希望媒體息事寧人，“各位筆下留情，別把這個事弄大了。”

可惜，稅收觸及中國人的敏感神經，輿論的漣漪並未恢復平靜，反而持續發酵。3月31日，柳傳志出席清華經管學院建院30週年論壇，對媒體說了心裡話：

“樓部長要是看了，肯定很生氣，我看了以後就很緊張的，這個玩意弄的領導同志不高興也是不行的。但是，我估計那個媒體其實並沒有真正聽明白樓的話，樓部長說沒有那麼一回事，其實他是說以後那個日子沒有了，不是那樣的。”

可惜，時間是檢驗真理的唯一標準。

2014年的財政收入增長8.6%, 仍舊超出當年 GDP 增速7.8%。 2015年財政收入增長8.4%，GDP 降到了6.9%。2016年，財政增長下滑到4.5%，低於 GDP 增長6.7%，這樣的日子，持續不到一年。2017年，政府財政收入增長7.6%，再次高於GDP 6.9% 。特別是，總理在《政府工作報告》中強調5年大幅的降稅減費，累計減稅超過3萬億的背景下，財政的超收尤為顯眼。

財政部的記者招待會上，面對記者關於財政超收的問題，新任財政部部長肖捷回答：

“經濟活力不斷增強，企業效益也不斷改善，這是財政收入增長的基礎條件。其中也包括工業生產者出廠價格（PPI）上漲較快 ……稅收是以間接稅為主，稅收收入對工業品的價格是比較敏感的……近幾年連續實施“放水養魚”的減稅降費政策，不斷培植和發展新的稅源，這為財政增收提供了源頭活水……需求也出現回暖，進口的商品量和價格都出現增長，這也導致我們國家的進口稅收相應增加較多。”

熟悉的配方，熟悉的味道。但不合史實：改革開放後，中國經濟持續增長，而中國財政收入佔 GDP 的比重卻是一個 U字形，由降轉升的轉折點是在1997年。

1

1997年，金融危機重創東南亞，泰國、馬來西亞、菲律賓、印度尼西亞等國損失慘重。當時，馬來總理馬哈蒂爾還沒見識過中國人的豪氣大方，沒嘗過中國人民“老朋友”的好處，還大言不慚地在國際上攻擊中國，認為亞洲金融危機是人民幣大幅貶值引起的。

當年9月22日，朱鎔基出席世界銀行在香港舉行的年會，在會上發表演講並承諾，“中國將堅持人民幣不貶值的立場，承擔穩定亞洲金融環境的歷史責任。”

但經濟形勢的持續惡化，遠超決策層最初的預料。當時外貿主管部門依然認為外需增長能夠達到10%的增速，但現實極為殘酷，在當年的5月份外需增長就已經是－1.5%。

GDP增長持續加速下降。1996年，增速為9.9%，1997年，增速為9.2%，下降0.7%。1998年的第一季，直接下降到7.3%, CPI和 PPI 連續數位為負，通縮來襲。面對快速變化的形式，吳敬璉承認，“東亞金融危機的深度和廣度都比原先估計的要嚴重得多，當時我們大家都沒有想到……我們也需要預作最壞的準備。”

1998年2月，朱鎔基立刻調整宏觀經濟政策，實行積極的財政政策，通過刺激基礎建設，保證 GDP 8%的 GDP 增長。 兵馬未動糧草先行，除了發行國債之外，還要增稅1000億。當時的國家稅務總局局長金人慶在接到任務時，感覺壓力山大，向朱鎔基報告“保800億爭取1000億”，本來領導同意這個數字，但是經濟下行的壓力加大，10月20日，最後還是確定加碼1000億。

金人慶回憶：“我本人和稅務部門的全體同志的確感受到了從未有過的壓力和挑戰。”“稅務部門付出的艱辛和體味的甘甜，真可以寫成一部頗有些悲壯色彩的史書。”

在剩下的兩個多月的時間裡，百萬稅務大軍還是順利完成增收1000億的任務。當年，全國工商稅收完成8551.74億元，比上年增長13.3%，增收1003. 36億元，當年的而當年 GDP 增速僅為7.8%。

根據財政部財政科研所的研究，當年的稅收增長主要是管理性因素，也就是徵管效率的提高，所佔額比重為51.4%。2000年增收2350億元，2001年增收2501億元，達15166億元。財政收入每年增收在2000億以上。 雖然增長勢頭保持了下來，但財政部認為，經濟增長成為主要因素，管理性因素逐漸下降。金人慶就認為，每年2000億的財政的增量的主要因素是經濟增長大概是50%，政策因素和徵管因素各佔25% 。

故事還有另一面。1999年，全國共發生稅務行政訴訟1764件，稅務機關被法院裁定為違法、不當或者部分違法，不當的案件佔據66%；2000年，稅務機關的敗訴率飆升到82%，而同期行政部門的敗訴為44%。

根據中國人民大學財政金融繫系主任安體富的計算，四年的時間，財政收入佔 GDP 比重就由1997年的11.1% 達到2001年的15%。

“特別是1998~2001年的四年間，在 GDP 增長速度比以前相對下降的情況下，稅收收入卻出現了超長增長，這四年的稅收彈性係數（稅收增長/GDP增長）分別為2.40、3.33、1.99和2.884 （此處 GDP 增速按當年價格計算，因為稅收增長是按照當年價格計算）。”

顯然，稅收大幅增長基本與 GDP 的增長沒有太大的相關性。

除此之外，被樓部長和肖部長掛在嘴上的價格因素也並不突出。呂冰洋、李峰研究發現，1998~2003年年間，由於經濟總體通貨緊縮的影響，各種價格因素並不明顯，“如居民消費價格指數年均增長為0.3%，商品價格指數為－1.2%，工業品出廠價格指數年均增長為0.7%，固定資產投融資價格指數增長為0.7%”。這說明價格因素即使存在，對於稅收增長來說並不是主要原因。

相反，稅收的最直接壓力就源於財政膨脹的支出壓力，這就是我國財政預算“以支定收”的特色邏輯。中央政府的有穩定經濟增長和轉移支付的任務，所以對於財政收入極為看重。這不僅可以從1997年1000億的增收任務中看到，長期來看也是如此：中國社科院的高培勇發現，

中央政府的壓力也會傳導到地方政府。中央政府負責制定 GDP 的增長目標，地方政府的 GDP 增長一方面受著中央目標的約束，一方面受到晉升的壓力，所以需要在中央目標的基礎上加上2%~3%，作為晉升資本。為了滿足 GDP 的增長，面對中央政府不斷提升的稅收分成，地方政府也有強烈衝動提高徵管效率，為 GDP 增長爭取財政基礎。也有研究認為，地方政府利用預算法漏洞在預算上做手腳。因為，舊的預算法對於財政超收的部分並沒有硬性規定，支配空間非常靈活，所以地方政府拼命地追求預算外稅收收入，這些收入大多被地方政府投入高稅收的業務。

還有更有意思的研究。方紅生和張軍發現，提高徵管效率和發展高稅收行業兩種策略在各個地區都存在。在發達地區，由於要上繳更多的財政，所以不得不提高徵管效率；但在不發達地區，主要依靠轉移支付，並將之投入高稅收的行業而非科教文衛事業，繼續獲取高稅收（這種現象稱為“粘蠅紙效應”），但是由於中央要求配套資金，所以他們也不得不一定程度提升徵管效率。

徵收效率提高的效果是明顯的。崔興芳、樊勇和呂冰洋以1996~2003年的數據作為研究對象發現，稅收徵管效率每提升1個百分點，稅收增加0.654%，截至2003年，稅收徵管效率平均提升了96%。潘雷池利用1978~2005年的數據研究發現，稅收努力指數每提高1個單位，稅後增長率提高0.42個單位，也很大程度上印證上一個研究，他進一步得出結論經濟增長對25.02%的解釋力，而徵管努力的解釋度卻可以達到88.74% 。

可能日夜操勞，金人慶部長在和美國財政部部長保爾森會談時，竟累得張著嘴睡覺，此番奇景給外賓留下了深刻的印象。 不過，當金人慶部長卸任的時候，國民收入分配格局已經有了驚人的變化。有人測算： 居民、企業、政府三部門的收入之比從1996年的69.3% : 13.6% : 17.1% 變為57.5% : 18.4% : 24.1% 。其中，最為醒目莫過於政府部門在國民收入中7%的增長，居民收入比重減少最多，為11.8%，政府比重增長最多6%。

還有更有意思的，白重恩、錢震傑測算1996~2005年國民收入分配，也發現1996年是居民收入的巔峰，此後一路下滑，企業和政府收入佔比都有上升，基本符合上面的數據。

但徵收率並不是全部， 為什麼徵收率有如此之大提升的空間才是關鍵。

2

2000年2月10日，湖北省監利縣周河鄉黨委書記李昌平向朱鎔基總理寫信，“農民真苦，農村真窮，農業真危險”。事實上，就在前一年，1999年，江西某鄉因為強徵稅務，引發當地農民圍攻鄉政府，導致多名政府工作人員死亡，基層治理開始引起中央關注，開始推行農村稅費改革，減免農業稅。

2003年3月6日，時任總理溫家寶出席全國人大湖北代表團的討論會主動提到了“黃宗羲定律”。所謂“黃宗羲定律”，是由清華大學歷史系教授秦暉提出，主要是指歷史上歷次稅費改革，總會出現賦稅先降後升的情況。政府減免雜費的稅改之後，又會因為各種各樣的原因，在巧立名目進行收費，人們以為名正言順，其實不過在此重複收稅罷了。

所以，“歷史上每搞一次‘並稅’改制，就會催生出一次雜稅高潮。”

時任總理溫家寶承諾：“共產黨人是徹底為人民群眾謀利益的。我們一定能夠把鄉鎮機構精簡下來，一定能夠把過多供養的人減下來，一定能夠走出‘黃宗羲定律’的怪圈。”

2006年，農業稅被徹底取消。但是，中國財政稅收在減稅的大背景之下，依然高歌猛進，2007年， 財政總收入累計完成51304.03億元, 比上年同期增收12543.83億元，增長32.4%。

黃宗羲定律失效。

上文提到，徵管效率的提高是財政稅收超越 GDP 增長的重要因素，但徵管效率提高之所以能帶來大規模的稅收增長，其本質是在制定稅收制度時，就極具“前瞻性”地留下了巨大的徵管空間。

菩薩畏因，眾生畏果。

1994年，中央財政佔比全國財政收入持續下降，從46.8%降到31.6%, 全國財政收入在 GDP 的佔比重從28.4%持續下降到12.6%，這就是所謂“雙降”。中央年年向地方借款，很多時候還得耍賴不還，信譽完全破產。 當時朱鎔基放話： “這種狀況是與市場經濟發展背道而馳的，必須調整過來。”由此開啟了轟轟烈烈地分稅制改革。

改革的核心目的就是增收。但據當時國家稅務總局副局長許善達的報告，在1994年分稅制改革的時候，中國稅務徵收能力偏低，

“所謂法定稅負，就是現行稅制所規定的、理論上應該當達到的稅負水平。所謂實徵稅負，則是指稅務部門的能力能夠實現的、實際達到的稅負水平。兩者之間的距離，取決於稅收徵收率。故而，不同於法定的稅負水平——稅基和稅率兩個因素的乘機，實徵的稅負水平，則是稅基、稅率和稅收徵收率三個水平的成績。”

這種“寬打窄用”的法定稅收框架極具前瞻性，客觀上完全突破黃宗羲的想象極限，根本無需再新添加更多的稅種，只要加強稅收，隨著徵管效率的提高，財政收入就會完全合理合法地提高，水到渠成。

根據許善達的報告，截至2003年，中國稅收的徵管率已經從1997年的50%左右，提升到了70%。也就是說，6年之內，徵管率提升了20%， 這20%的稅收徵管率的提升本質就是20%的增稅。但這部分增稅，可以輕易繞過人大審批和公眾討論。

這種前瞻性的設計也給財政超收“埋了”閒子，無心插柳柳成蔭。比如，一些所謂的政策性因素，也就是曾經減免或者徵不到的許多稅種到期開徵，其實這本質也應當算是加強徵管率。

據《經濟觀察報》刊發的《休眠稅醒了》報道，重慶的一位地方財政官員就直言，“當時稅種設置上比較完整、全面，法律層面上都搭好了，只是有的單獨出臺文件規定免徵，有的則不免徵但也收不上來”。時機一到，這些“休眠稅”就會被喚醒。

報道還以二手房交易的營業稅和個人所得稅為例，2005年，房地產市場過熱，政府開始宏觀調控，國務院直接就以文件的形式，下令各地開5%的營業稅和20%的個人所得稅，諷刺的是，房價仍舊一路飛漲。2010年恢復徵收個人股票轉讓的所得稅，2011年，地方教育附加費，價格調節基金都被應時應景的復活，方便快捷。2011年1月16日，周其仁出席經濟觀察家年會時感慨，“我在北京作為一個經濟學家，多年來有一個經驗，就是不要輕易去提加稅的建議。因為這建議很容易被政府吸收，政府最容易聽的意見就是加稅的意見。”

與此相對應的是，車船稅人大過審困難重重。

2010年3月9日，人大委員長吳邦國在人大會上提交提案，提議審議車船稅法草案，這是第一個從國務院的條例上升為法律的稅種，同時提請審議的還有增值稅。不過由於車船稅徵收的額度較小，僅有不到200億，所以立法者希望能夠積累經驗。

但是，立法者顯然低估了公眾對於稅收的敏感程度，根據《財經》的報道，人大常委會內部的意見就幾乎涉及修改所有條款，在公開向社會徵集意見的時候，竟然收到10萬多條反饋意見。根據《經濟觀察報》的報道，前後易稿20多次。要知道，5年之前，2006年，車船稅曾有過一次極為順利的調整，徵收額度幾乎翻倍，公眾卻對此幾乎一無所知。

這次公開審議也很有效果。1.0升至1.6升排量的稅負，從360至660元下調到了300元~540元；1.6升至2升的稅負，也從660元~960元下調到360元~660元。不過，2011年的立法計劃被完全打亂，增值稅根本沒有進入立法程序。時至今日，作為中國最大稅種的增值稅，仍舊沒有通過人大的立法審議。要知道，增值稅進入立法計劃是在2008年，距今整整十年。

這也側面說明了徵管空間給政府財政所帶來的巨大財政韌性和前瞻性。但是僅僅有徵管空間仍不足，並不能解釋政府提高徵稅率的內在動力。

3

在2015年兩會上，李克強總理出席了四川代表團審議，四川省省長魏宏向總理抱怨，清理稅收優惠改革措施在落實過程中遇到了“一刀切”的情況，導致四川千億的投資項目面臨停滯困境。當年的經濟下行壓力加大，總理向工作人員囑咐，“這個問題要根據原則主要應由地方來把握。我相信地方政府特別是西部地區的政府，自己是有這個鑑別能力和把控能力的。”

這主要指的就2014年發佈的《國務院關於清理規範稅收等優惠政策的通知》，要求各個地方清理稅收優惠和財政補貼。此類中央要求清理地方稅收優惠的努力由來已久。1985年開始，國務院就組織一年一度的“財稅大檢查”。1998年，有《國務院關於加強依法治稅嚴格稅收管理權限的通知》；2000年，還有《國務院關於糾正地方自行制定稅收先徵後返政策的通知》。

這些文件本質是要遏制地方之間稅收競爭所導致的稅源流失。

其實這種情況一直存在，甚至1994年分稅制之前，中央地方實行“分灶吃飯”的財政包乾體制，這種情況下，地方沒有動力提升稅收的徵收率，因為增長的稅收就會造未來上繳中央財政份額的提高，所以地方的理性策略便是減稅發展當地經濟。

但中央就不得不面對稅收持續降低的局面，所以，從1985年開始，中央就持續向下派稅收“巡視組”，進行稅收大檢查，這種局面一直持續1994年，分稅制改革後，中央地方相當簽署了分稅合同，彼此邊界更加清晰，所以中央地方都有動力提高稅收徵管率。

但是，即使在分稅制下，由於地方官員仍舊面臨晉升的壓力，所以必須要全力招商引資發展經濟，用稅收優惠和財政補貼等大殺器，爭取企業入駐，特別是大企業的入駐，即所謂築巢引鳳。但實際上，制度創新耗時較長，見效較慢，而官員任期有限，所以在關鍵的招商引資時期，稅收優惠和財政補貼的強度才是能夠勝出的關鍵。

但是，地方彼此之間的稅收競爭有極大的外部性，特別是會損害到中央財政的收入。王劍鋒和王海勇研究發現，地方政府稅收競爭每提高0.01，全部稅收、中央稅收和地方稅收徵收的額度分別下降0.64、0.71和0.60個百分點。地方競爭越激烈，稅收徵收率越低。

周黎安、劉沖和厲行的研究也發現，國稅查實率每增長1個百分點，稅收收入增長0.829 個百分點，而地稅查實率每增長1個百分點，收稅收入是要增長1.224個百分點的。地方徵收效率提高的邊際效益明顯高於國稅，這從側面說明了地方對稅收競爭的曖昧態度, 雖然分稅制後，地方有了動力去提高徵收率，但相比於中央，地方仍缺乏積極性，他們更願意以減稅來搞活地方經濟。

不過這未必是好事，因為地方雖然不直接收稅，卻更有可能轉向土地財政，高房價和地方債本質是另一種稅收。

所以，站在中央的角度來看，地方之間的橫向競爭就是損人不利己，動了中央的財政蛋糕，導致中央就會進一步加強稅收地集中，加強中央集權，這也是徵收率提高的根本原因。王劍鋒和王海勇還發現中央徵收集中度每提高 0.01，全部稅收收入和中央稅收收入分別增長 0.40 和 1.99 個百分點。

其實從最本質上來講，1994年代的分稅制改革就是中央集權的開始。1994年之前，改革開放之初，國民經濟處於崩潰的邊緣，採取減稅讓利的政策，企圖調動地方積極性和擴大企業自主權來發展經濟，所以任由財政收入佔 GDP 的比重從1978年的31.2%一直滑落到1993年的12.6%。

從1994年到2018年，中央集權的趨勢已經持續了24年，絕大多數時間財政收入超過 GDP 的增長，根據2018年上半年的統計數據，GDP 增長不過6.8%，但是得益於國稅地稅的合併，地稅的徵收空間被再次壓縮，全國一般公共性預算增長10.6%，企業所得稅和個人所得稅分別增長12.8%和20.3%。 宏觀稅負已經達到31.6% ，剛好超過1978年的31.2%，回到改革開放的起點。共和國曆史上，財政收入佔比最高是1960年，為39.3%，那是三年“大躍進”的高潮，徹底的災難。

錢穆在《中國曆代政治得失》中提到：“政治制度是現實的，每一制度，必須針對現實，時時刻刻求其能變動適應。”

又到了做出調整的時刻，但這必然要面對巨大的歷史慣性和制度惰性。

2018年8月27日，個稅二審之後的免徵額提升的數額還是之前的5000元，不過加上了各種開支的抵扣。自從1980年，個人所得稅開徵，免徵額定為800元以來， 僅僅上調過三次：2005年，免徵額上調為1600元；2007年，免徵額上調為2000元；2011年，繼續上調為3500元。2018年的個稅調整，在上半年個人所得稅超增長和居民消費支疲軟的大背景下，外界的期望頗高。

但是，這並不符合中國稅收的轉型定調。

中國稅收的結構有兩大特點，也就是間接稅和企業稅負過重，而十八屆三中全會的定下的稅收基調是穩定稅負，也就是調整稅收，要有增有減，也就是為企業減稅，個人增稅。所以，正如高培勇在接受採訪時說，個人所得稅的改革肯定是要在總體上實現增稅的，也就是低收入者減稅，高收入者增稅。

所以，相比於通過大幅提高免徵額，各項抵扣才是部門所偏愛的減稅方面，儘管複雜的抵扣項目多大程度能夠惠及底層收入是存疑的。而且，5000元的起徵點已經變成所有來源的起徵點，3500元僅僅是工資來源，更像是並稅統一稅率，查漏補缺。

不過相較於個人所得稅的改革，社保顯然是一個更大的問題。

根據《京華時報》報道， 2014年，馬凱副總理就曾坦言，法定社保費率過高，佔到工資的50%~60%，約為其他三個金磚國家的2倍，G7和北歐國家的3倍，東南亞國家的4.6倍。

高費率相伴的是低繳費率。根據51社保發布的《中國企業社保白皮書2017》，完全合規的企業僅有24.1%，其餘75.9%的企業不合格，其中22.9%的企業按照最低基數繳費。

在社保設立之初，中國尚在人口紅利之中，贍養比為5 : 1 ，財政壓力並不大。然而，2010左右，中國跨過劉易斯拐點，人口老齡化開始顯現，贍養比例一降再降，2016年贍養比例為2.9 : 1， 2017年贍養比為2. 73 : 1。隨著老齡化繼續加劇，贍養比必然再次下將，養老金所帶來的隱形債務將會是比地方債更加頭疼的事。實際上，根據社科院世界社保研究中心鄭秉文的數據，從1998年到2015年，社保財政補貼竟高達共計2.5萬億，僅僅有9000多億來自於繳費，到了2016年，財政補貼高達4190億。

巨大的財政壓力，巨大的徵收空間，提升社保徵收率也就是必然的結果，這也是稅務機關代收社保的根本原因。

這對於緩解財政和養老的壓力當然是好事，但是社保繳費率的提高對企業稅負，甚至是勞動力市場都有很大的負面影響。根據劉玲玲和慕欣芸利用2007~2014年419家制造業上市公司分析發現，企業社保繳費率每上升1%將擠出企業僱傭人數約6.9%的水平，而這需要人均 GDP 增長0.04個百分點才能彌補。 還有相似的研究，朱文娟、汪小勤和呂志明同樣利用2007~2010的數據分析發現，社會保險費率每上升1%, 總就業減少0.153%。

1998年至2005年，稅收飛速提升的另外一大原因在於所有制改革，私營企業鬆綁，加上全球化的紅利，如雨後春筍茁壯成長，利潤突飛猛進，社會增量巨大，稅收拿走一些相對容易，但時過境遷，考慮到經濟週期，全球化退潮，改革處於攻堅階段，如果不考慮降低社保費率等緩衝的措施的話，對企業和勞動力市場的衝擊不會小。

2018年，提出黃宗羲定律的秦暉教授已經揮一揮衣袖離開清華，南下香港中文大學教書，黃宗羲定律在此次稅改中鮮被提及，但是有一句話依然人發人深省：

“光有這樣的改革是不夠的。公民作為納稅人的權利如果長期受到忽視，如果他們總被視為‘耕田奉上之草民’，那麼任何單純的‘稅改’都不能根本解決問題。”

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