清朝建立後，其行政制度基本沿襲明制，將明朝兩京十三承宣布政使司改設為十八行省，但在東北及邊疆地區，清政府施行不同於漢地的行政制度。清政府在西藏、青海設辦事大臣，在東北、外蒙古及新疆，清政府則施行“軍府制”，設立了五個將軍轄區。
清朝五大將軍轄區分別為奉天（後改稱盛京）、寧古塔（後改稱吉林）、黑龍江、烏里雅蘇臺（即外蒙古）、伊犁（新疆），分別設鎮守奉天（盛京）等處將軍、鎮守寧古塔（吉林）等處將軍、鎮守黑龍江等處地方將軍、定邊左副將軍、總統伊犁等處將軍統管當地軍事及民政，這五大將軍又分別簡稱為奉天（盛京）將軍、寧古塔（吉林）將軍、黑龍江將軍、烏里雅蘇臺將軍、伊犁將軍。
東北為清朝龍興之地，烏里雅蘇臺及伊犁是滿族最主要盟友蒙古族的聚居地，這三處對於清政府來說可謂根據地，故此在這三地設立將軍轄區。滿清三百年，由於五大將軍轄區的重要性，歷來鎮守將軍都為宗室、滿蒙貴族及旗人擔任，出身漢軍旗的將軍極少。
清朝三百年，五大將軍共近四百位，基本為宗室、滿蒙貴族，但到了清末，五大將軍轄區出現了唯一的非旗人將軍-末任黑龍江將軍程德全。
1900年，八國聯軍侵華戰爭爆發，俄國在海蘭泡、江東六十四屯製造了兩起慘案後大舉出兵東北，一路燒殺搶掠，當時程德全為壽山幕僚，被指派與俄國議和，程德全數次赴俄營均遭俄軍拒絕，但經過程德全周旋（包括自殺），俄軍暴行有所收斂。齊齊哈爾陷落後，黑龍江將軍壽山自殺，俄軍企圖立程德全為黑龍江將軍，遭到程德全嚴詞拒絕，並自殺以明志，後被俄軍救起。
八國聯軍侵華戰爭中，程德全與俄軍周旋的行為在朝野獲得了極高的聲譽，並令俄國人另眼相看。戰後，黑龍江民眾曾向朝廷推舉其為黑龍江將軍，但程德全不論是身份、資歷等方面均差得很遠，遭到了朝廷的拒絕。
1903年，日本、俄國為爭奪東北權益，積極備戰，戰爭一觸即發，清政府急需能員赴東北穩定局勢，這時候程德全又進入清廷視野。1903年底，程德全受到慈禧的接見，問詢黑龍江事務，程德全的回答讓慈禧非常滿意，升為道員、齊齊哈爾副都統，1905年任命其為署理黑龍江將軍。
1907年，黑龍江改設為省，程德全任黑龍江巡撫，1909年調任奉天巡撫，1910年調任江蘇巡撫。程德全調任江蘇後，逐漸接觸了立憲派的思想，主張設立國會及責任內閣，但清廷的首鼠兩端讓程德全逐漸認識到清政府已經無可救藥。
武昌起義後，程德全接連上書清廷，主張採取有力的改革措施，以爭取人心，但遭到清政府的忽視。程德全在這種情況下思想起了變化，革命之火燃到江蘇，1911年11月3日，程德全接受民眾推舉，任江蘇都督，成為滿清第一個反正的封疆大吏。
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