清朝建立后，其行政制度基本沿袭明制，将明朝两京十三承宣布政使司改设为十八行省，但在东北及边疆地区，清政府施行不同于汉地的行政制度。清政府在西藏、青海设办事大臣，在东北、外蒙古及新疆，清政府则施行“军府制”，设立了五个将军辖区。
清朝五大将军辖区分别为奉天（后改称盛京）、宁古塔（后改称吉林）、黑龙江、乌里雅苏台（即外蒙古）、伊犁（新疆），分别设镇守奉天（盛京）等处将军、镇守宁古塔（吉林）等处将军、镇守黑龙江等处地方将军、定边左副将军、总统伊犁等处将军统管当地军事及民政，这五大将军又分别简称为奉天（盛京）将军、宁古塔（吉林）将军、黑龙江将军、乌里雅苏台将军、伊犁将军。
东北为清朝龙兴之地，乌里雅苏台及伊犁是满族最主要盟友蒙古族的聚居地，这三处对于清政府来说可谓根据地，故此在这三地设立将军辖区。满清三百年，由于五大将军辖区的重要性，历来镇守将军都为宗室、满蒙贵族及旗人担任，出身汉军旗的将军极少。
清朝三百年，五大将军共近四百位，基本为宗室、满蒙贵族，但到了清末，五大将军辖区出现了唯一的非旗人将军-末任黑龙江将军程德全。
1900年，八国联军侵华战争爆发，俄国在海兰泡、江东六十四屯制造了两起惨案后大举出兵东北，一路烧杀抢掠，当时程德全为寿山幕僚，被指派与俄国议和，程德全数次赴俄营均遭俄军拒绝，但经过程德全周旋（包括自杀），俄军暴行有所收敛。齐齐哈尔陷落后，黑龙江将军寿山自杀，俄军企图立程德全为黑龙江将军，遭到程德全严词拒绝，并自杀以明志，后被俄军救起。
八国联军侵华战争中，程德全与俄军周旋的行为在朝野获得了极高的声誉，并令俄国人另眼相看。战后，黑龙江民众曾向朝廷推举其为黑龙江将军，但程德全不论是身份、资历等方面均差得很远，遭到了朝廷的拒绝。
1903年，日本、俄国为争夺东北权益，积极备战，战争一触即发，清政府急需能员赴东北稳定局势，这时候程德全又进入清廷视野。1903年底，程德全受到慈禧的接见，问询黑龙江事务，程德全的回答让慈禧非常满意，升为道员、齐齐哈尔副都统，1905年任命其为署理黑龙江将军。
1907年，黑龙江改设为省，程德全任黑龙江巡抚，1909年调任奉天巡抚，1910年调任江苏巡抚。程德全调任江苏后，逐渐接触了立宪派的思想，主张设立国会及责任内阁，但清廷的首鼠两端让程德全逐渐认识到清政府已经无可救药。
武昌起义后，程德全接连上书清廷，主张采取有力的改革措施，以争取人心，但遭到清政府的忽视。程德全在这种情况下思想起了变化，革命之火燃到江苏，1911年11月3日，程德全接受民众推举，任江苏都督，成为满清第一个反正的封疆大吏。
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