圖為廣西田東林逢鎮平洪村易地扶貧搬遷集中安置點。中國經濟導報記者苗露/攝
劉 燁
2015年11月，我國易地扶貧搬遷的大幕徐徐揭開。經過4年的全力推進，目前，全國上下已經取得了易地扶貧搬遷工作的決定性成績，根本上改變了貧困面貌。同時，在推進易地扶貧搬遷工作過程中，也出現一些問題和困難，特別是搬遷後續發展問題，還面臨不少瓶頸。筆者結合在廣西田東的掛職經歷，對田東縣易地扶貧搬遷工作推進情況進行了包括入戶訪談、問卷調查等多種形式的調研。
易地扶貧搬遷健康可續
關鍵在重塑社會關係和生產關係
易地扶貧搬遷本質是突破環境制約，改變貧困戶的生產生活條件，獲得新的發展機會和動力。從這一角度來看，通過搬遷，貧困戶的社會關係和生產關係都將進行重構，搬遷過程必然會出現兩方面矛盾，一是打破路徑依賴的矛盾，二是開闢新生活的矛盾。
在打破路徑依賴方面，搬遷戶主要的困難集中在兩點，一是部分人群特別是一些老年人對傳統生活方式難以割捨，故土情節和先天觀念決定了這部分人不是心甘情願地搬離舊居，因此，即便搬出來了，一些老人平時仍然習慣於返回舊居生活、勞作；二是原有舊房、土地的處置問題，搬出的貧困戶普遍不願意拆舊復墾，具體原因多種多樣，但根本上來說，是避險顧慮使得對原有熟悉的生產方式仍存有較大依賴。
在開闢新生活方面，貧困戶主要的困難也集中在兩點，一是新的生活環境讓一部分貧困戶感到陌生，由相對獨立的小家庭構成的相對封閉的城鎮小區和由相對整體的大家族構成的相對開放的農村村落之間在親友、鄰里、消費等方面差距巨大，距離感導致陌生感和不安全感；二是在新的環境下一些貧困戶難以找到穩定的工作，是繼續經營老家的土地和牛羊，還是外出打工，搬遷戶往往難以下定決心。
因此，在各地易地扶貧搬遷實踐過程中遇到的具體問題，主要都集中在上述兩大方面。從本質上看，這兩方面問題又實質上是一個問題，即是否能夠實現對搬遷戶的社會關係和生產關係的有效重塑。從這一角度出發，我們可以對易地扶貧搬遷的具體問題進行深入分析。
廣西山區易地扶貧搬遷
面臨多重難點和痛點
廣西是我國易地扶貧搬遷工作任務特別重的一個省份，全區計劃在2016~2018年之間完成搬遷70萬人，截至今年4月底，廣西已經完成了69.45萬人的搬遷工作。儘管搬遷戶都是貧困戶，能夠搬到條件更好的居住環境，老百姓應該是普遍歡迎的，但實際上卻存在很多問題，具體來看主要有四類。
一是無土安置方式的就業問題。根據貧困戶搬遷前後是否進行原有的宅基地和農用地等生產經營性用地的置換，可將易地扶貧搬遷分為有土安置和無土安置兩種方式。廣西地區兩類安置方式都很常見，如在桂林龍勝縣主要採取有土安置，百色田東縣主要採取無土安置方式，其中後者避免了土地置換可能的麻煩，便於短期內完成安置點建設和推進入住，但搬遷戶將遠離原有的農用地，更加需要務工就業的機會。通過配套建設扶貧車間、租賃店鋪並開展一些專題的技術培訓等，可以一定程度增加就業機會，但從根本上來說，各地無土安置方式下的易地扶貧搬遷普遍缺乏對穩定就業機會的保障，即無土安置的易地扶貧搬遷存在較大的就業風險和社會隱患。
二是拆舊復墾政策的執行問題。廣西地區普遍屬於多山地區，部分地區如百色、河池等地石漠化問題嚴重，大多數搬遷戶原有的舊房和農用地條件比較惡劣，拆舊復墾的利用價值不大，這也是部分地方寧願選擇後續問題更多的無土安置方式進行搬遷的原因之一。此外，對於一些搬遷前享受過危房改造支持的貧困戶，政策要求搬遷後要退還危房改造款項，也導致貧困戶強烈牴觸拆舊復墾工作。
三是基本公共服務的滯後問題。國家將易地扶貧搬遷工作納入中央財權，安排大量資金支持各地建設搬遷安置點，按照每人6萬元進行補助，但在各地調研發現，不少安置點的住房建設成本，已經達到甚至超出了這一補助額度。由於在制定6萬元資金補助標準時，沒有充分考慮公共服務配套需要，因此在大量貧困戶已經搬遷入住的情況下，部分安置點的公共服務配套仍存在一定程度的滯後，突出表現在教育、醫療等資源供不應求等方面。
四是搬遷後新小區的治理問題。除了部分整村、整屯搬遷能夠保持原有的治理結構，多數安置點聚集了來自不同村屯、甚至不同鄉鎮的貧困戶，這種情況已經打破了原有的鄉鎮村屯治理結構。在多數地方，為了維持治理，仍然沿用原有的治理結構，即原屬某村某屯，在公共事務上仍由原屬村兩委、屯組幹部負責。由此可見，治理結構上的改革已經明顯滯後於搬遷進度，需要成立新的社區管理機構，對搬遷戶的戶籍關係重新進行登記，理清治理關係。有的社區如田東縣盛林、新林等社區成立了黨群服務中心，能夠一定程度上為搬遷戶提供部分公共事務方面的服務，但仍不能替代一級社區管理機構的職能。
亟需快速高效重構
搬遷後人群社會關係和生產關係
截至2018年底，田東縣已經完成了全部1.5萬人的搬遷計劃，共分為6個搬遷安置點，除了一個安置點思林鎮龍邦村是整村搬遷外，其他5個安置點均為不同村屯居民混居，另外，除了祥周安置點由於搬遷人數少、入住情況相對滯後外，其他安置點均已於2018年11月完成入住且相對穩定。因此，我們主要選取除祥周鎮以外的5處安置點開展問卷調查。通過對易地扶貧搬遷工作後續問題進行調查問卷和入戶訪談的分析，得出如下主要結論：
一是收入沒有明顯提高。根據問卷調查，傳統務農的搬遷戶中，超過57%減少了務農投入或不再務農，同時，務工情況出現較大波動，超過60%的搬遷戶由外地返回本地務工或不再外出務工，出現外出務工人員的迴流收縮現象，儘管務工收入有所增長的仍佔多數（54%），但結合務農收入減少的中短影響，總體收入水平目前來看基本沒有變化。
二是經濟壓力相對增加。搬遷戶在收入整體水平沒有提高的情況下，整體經濟壓力感受明顯上升。需要注意的是，搬遷戶8個選項中選擇比例最高的困難是不願意拆舊復墾、不想捨棄老家舊房，比例高達64%，表面上看主要是故土情結，但入戶調查後發現，深層次原因是很多搬遷戶把老家舊房和土地看作在缺乏穩定就業時可以避免完全失去收入的最後一道“保險”。
三是公共服務需要增強。總體來看，90%的搬遷戶均認為搬遷後教育、醫療、養老條件變好了，但也有不到10%的搬遷戶認為沒有改善甚至變差了；在8類困難中，選擇配套服務仍不到位的有5%。從數據上看，公共服務的需求迫切度似乎不高，但在入戶調查時發現，搬遷戶對教育、醫療、養老方面改善的認識，主要是到縣城學校、醫院的距離變短，尚未建立對公共服務品質方面的認識和需求。實際上，除盛林、福林小區附近新建了濱江學校，各個搬遷點有籃球場等文體設施外，其他安置點沒有配套任何教育、衛生、托幼等相關服務設施；另外搬遷戶就醫可以到縣城人民醫院或中醫院，中學可以寄宿，但小學就學目前存在一定困難。關於就業服務方面，81%的搬遷戶表示搬遷後就業機會和培訓足夠，但其中45%認為家庭情況難以允許再外出打工，其他認為外出務工條件變好了，仍有44%認為本地就業機會不夠、收入不高，表明田東縣內部的就業消化能力不強。
四是社會關係面臨重構。調查數據顯示，由傳統的村落生活轉向城鎮化的社區生活後，搬遷戶的親友關係和鄰里關係均受到明顯衝擊，村民反映的主要問題是安置小區還沒有統一的社區管理機構，原有的村屯管理體制已經不適應搬遷後的社區管理需要。
根據調查研究可以發現，儘管當前田東縣乃至廣西全區已經基本完成了易地扶貧搬遷入住任務，但搬遷改變的不是簡單的空間關係，更是社會關係和生產關係，因此，如果不能快速高效地完成搬遷後搬遷人群的社會關係和生產關係重構，將意味著巨大的社會風險。因此，圍繞在田東縣開展調查研究所發現的問題，提出如下對策建議：
一是加強就業培訓和引導。加強職業技術教育學校建設，強化產教融合，建立職業教育學校與相關企業的長效合作關係，同時探索在各類職業技術學校開設定期的成人短期培訓班，面向搬遷戶和建檔立卡貧困戶招生，成功就業的可由財政報銷培訓費用；探索與百色市等周邊城市合作建設高水平就業實訓基地，發揮深百合作優勢，輸送有意願的搬遷戶到深圳市參加就業培訓，成功落地深圳就業的可發放一次性就業補助。
二是建設公共服務綜合體。在易地扶貧搬遷安置點探索配套建設集托幼、託老、衛生、文化、體育、健身、助餐等公共服務功能於一體的綜合服務中心，爭取公益組織和社會企業贊助，提高公共服務水平和質量，解除搬遷戶外出打工的後顧之憂。公共服務綜合體的建設資金可由中央和地方共同分擔，可探索政府購買服務方式吸引社會力量參與公共服務綜合體的管理和日常運營，對積極參與公共服務提供的相關企業可享受一定稅收和租金優惠。公共服務綜合體的從業人員重點從搬遷戶中進行選拔。
三是儘早設立社區管理機構。要儘早理清易地扶貧搬遷安置點與搬遷戶原屬村屯關係，儘早成立居委會等符合城鎮化社區管理需求的管理機構。與此同時，對於規模特別大的安置小區應提高管理機構的配置標準。如田東縣盛林小區，安置了5483人，且周邊配套建設有12年一貫制濱江學校，在校生規模超過5000人，若一同與盛林小區合併納入社區管理範圍，這一社區的總人口數量將達到萬人以上，已經遠遠超過一般鄉村平均人口2000人的水平，管理難度將顯著提高，因此，新成立的社區管理機構需要增加人員配置，管理經費應優先保障。
四是建立搬遷後跟蹤分析機制。易地扶貧搬遷是一次大規模的人口轉移，對搬遷戶來說，是一次巨大的生產力和生產關係的躍進，存在各種各樣的問題是不可避免的，有些問題甚至可能是長期的、累積的。因此，必須要對搬遷後居民們的生產生活情況進行長期的跟蹤調查和系統分析，及時發現並解決問題，短期內難以解決的也必須建立工作機制，創造條件逐步解決。要認識到搬遷工作前後存在的各類問題本質上都來源於社會關係和生產關係重構，圍繞這一主線幫助搬遷戶適應城鎮生活並獲得穩定就業，這是一個相對長期的過程。從這一角度出發，我們相信，所謂搬遷戶不願意“拆舊復墾”的難題也將迎刃而解，並最終實現搬遷戶住得下、穩得住、過得好。
（作者系國家發展改革委社會司掛職幹部）
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