為促進金融市場的發展並積極有效地防範風險，金融基礎設施標準建設成為金融業國家標準、行業標準的建設重點。本文認為，通過對金融市場基礎設施的統籌監管，能有效預警風險，並能防止風險的升級蔓延，增強我國金融市場的韌性和服務實體經濟的能力。
近年來，為服務實體經濟，我國金融業不斷推陳出新，形成了複雜多樣的金融產品體系，相關金融產品的交易、清算、結算規模與日俱增，同時各類風險因素也逐漸累加，風險隱患突顯。鑑於我國金融市場基礎設施屬於世界上規模最大和最複雜之一，對其管理卻又未形成“全國一盤棋”的格局，因此有必要加強對統籌監管的研究和探索。
統籌監管的實施
統籌監管的具體內容
在總結多方國際經驗後，國際支付結算體系委員會和國際證監會組織於2012年聯合發佈了《金融市場基礎設施原則》（以下簡稱《原則》）。《原則》規定了金融市場基礎設施管理者的五類職責：一是金融市場基礎設施機構應接受來自人民銀行、市場監管者和其他相關部門合適的監督和管理；二是金融管理部門應擁有法定權力和條件來保障職責的履行；三是金融管理部門應明確規定和披露監管政策；四是金融管理部門應採納並一致應用《原則》；五是國內外金融管理部門應通力合作，提升金融市場基礎設施的安全性和效率。結合我國實際，金融市場基礎設施統籌監管的具體內容可以概括為健全體系、加強協調、促進發展三個主要方面。
在健全體系方面，一是在中央金融管理部門層面，通過新成立的國務院金融穩定發展委員會，切實落實金融管理的頂層設計，制定統籌監管的規則體系，明確金融市場基礎設施服務的准入標準，禁止無證經營或超範圍經營；二是為金融管理部門行使權力和履行責任擬定製度基礎，建立層層負責的業務監督和履職問責制度，不再走“各自為政”的老路；三是統一分散的信息報送和留存制度，建立數據標準體系。
在加強協調方面，一是充分發揮國務院金融穩定發展委員會作用，通過明確且具有約束力的制度來協調“一行兩會”針對不同金融市場基礎設施的監管職能；二是協調監管政策力度和節奏，既要公開公平，又要防止疊加共振。
在促進發展方面，則主要表現為統籌監管應促進現有金融市場基礎設施服務市場能力的提高和順應加快對內外開放的新時代要求。當前我國經濟和金融發展都處在一個關鍵時期，統籌監管更是要秉承全局思維，以維護髮展權益、提升發展質量、壯大發展成果為訴求，不斷提高我國金融市場的發展和開放水平。
分工合作的監管主體
一是中央金融管理部門間的合力監管。國務院金融穩定發展委員會作為統籌協調金融穩定和改革發展重大問題的議事協調機構，應充分發揮其統籌金融改革發展與監管、統籌協調金融監管重大事項、研究系統性金融風險防範處置和維護金融穩定重大政策等職責。對金融基礎設施機構跨越分業邊界的重大事項，委員會不僅需確定、協調各金融管理部門的權力界限，更需起到“統籌”作用，通盤考慮金融市場基礎設施行業的整體發展效應。人民銀行在統籌監管中的主要職責是履行好金融穩定發展委員會辦公室職責，加強信息溝通協調，並強化其宏觀審慎管理和系統性風險防範職能。
二是中央和地方的監管協調。金融市場基礎設施機構除服務於全國性的金融市場外，也可以為地方經濟和金融的發展提供支持。為此，應積極構建“中央統籌、地方配合、分工明確、互為補充”的監管協調機制，進一步改革現行對金融市場基礎設施的監管機制，發揮中央和地方雙重積極性，中央金融管理部門負責統一監管指導，制定全國統一的金融市場基礎設施業務監管規則，並直接監管具有系統重要性的金融市場基礎設施機構。地方金融管理部門應嚴格遵守中央部門的金融監管規則，查漏補缺，在不影響金融監管整體佈局的前提下，可以補充中央制度層面尚未明確的內容或提請中央金融管理部門及時更新完善制度。地方金融管理部門可以負責地方性金融市場基礎機構的設立、日常管理和風險防範處置，維護屬地金融穩定。如果地方金融市場基礎設施發展成為具有全國影響力的機構或者聯通了其他金融市場基礎設施，則應接受中央和地方金融管理部門的雙重管理。
構建統籌監管框架
全面務實的監管原則
《原則》及美歐等經濟發達體不斷演進的金融市場基礎設施監管制度為我國提供了可借鑑的範本。
一是風險原則。統籌監管應強化金融風險的源頭管控，特別關注系統性風險的防範。二是全面監管原則。全面關注不同金融市場基礎設施之間的聯繫和互動關係，對於不時出現或功能與現有基礎設施類似的新類型基礎設施，應及時明確是否應納入監管範疇。三是協調原則。統籌監管並不是指由單個金融管理部門實施統一監管，而是協調各職能部門步調一致地進行管理，避免重複監管，同時也不留監管“死角”。四是一致原則。統籌監管政策要具有前瞻性、連續性，不能朝令夕改，否則市場預期會被打亂，監管政策的公信力也會下降。統籌監管政策還要確保類似基礎設施受到類似監管，而不能厚此薄彼，監管尺度不一。五是國際原則。對已達成國際共識的監管要求，應逐條轉換為國內具體的監管要求中。六是豁免或例外原則。參考美國等金融監管體系相對完善的經濟體經驗，對於特殊情況可以豁免相關監管要求。我國對金融市場基礎設施的監管經驗並不豐富，肯定有不少難以預先設想到的地方。豁免原則可以為非常規情況下豁免監管或者與境外經濟體實施監管互認提供製度依據。同時，例外原則也便於為我國探索符合自身國情的做法提供支持。
重點突出的監管方法
一是明確准入管理。金融市場基礎設施服務具有外部性和公共性，因此必須要堅持准入管理，且監管要全覆蓋，要堅決取締非法提供的基礎設施服務。准入管理制度還應貫徹市場準入負面清單要求，明確規範金融管理部門的業務審批權責。未經國務院授權，金融管理部門不得自行決定準入負面清單條目。對涉及國家安全的金融市場基礎設施服務則須依法進行安全審查。
二是實施分類監管。根據《原則》內容，五類金融市場基礎設施的業務範圍、運營模式、功能結構上可能存在較大差異，為達到監管目標，監管標準不宜相互“照搬照抄”，而應在分門別類後進行科學監管。例如，目前對重要支付系統的管理已形成共識，由人民銀行實施統一監管，但對於其他幾類基礎設施，則還須進一步釐清異同，根據類別確定具體監管內容。在競爭政策上，對於可以市場化或者已經有一定市場化基礎的基礎設施服務，可以鼓勵適度競爭。如中央證券存管、證券結算、中央對手等，可以在現有基礎上增設若干家形成一定程度的競爭格局，強化市場對基礎設施資源配置的決定性作用；對於尚未成為獨立市場主體的基礎設施，如交易數據庫等，建議中央金融管理部門充分調研後再形成統一規範；對於涉及重大公共利益和國家安全的基礎設施，則建議由政府部門實施專營。
三是建立監管信息共享機制。監管信息共享是實現“全國一盤棋”統籌監管的重要前提。目前中央金融管理部門之間、中央與地方之間的金融監管信息交換和溝通途徑仍不順暢。建議在金融穩定發展委員會的領導下，“一行兩會”聯合國家標準委合作建立金融監管信息的共享機制，明確共享機制中信息採集的範圍、形式、頻率、更新、糾錯和安全保障等內容。待金融監管信息的共享機制相對運行成熟後，共享機制還可以進一步擴展到非金融領域，逐步吸收來自工商、稅務、公安、法院以及其他相關行業的數據源，進一步提高全社會信息資源的使用效率。
四是其他創新監管方法。科技的發展也為監管創新提供了技術保障。金融管理部門可以充分利用大數據、雲計算、區塊鏈及人工智能等新技術，提高監管水平。如充分利用區塊鏈技術增加信息的真實度和可利用性，降低監管信息的收集成本；運用大數據、雲計算等技術，全方位地對所收集的信息進行篩查、整合，及時發現信息間“蛛絲馬跡”聯繫；利用人工智能進行不間斷的數據挖掘和分析等。通過這些創新監管方法，金融管理部門可以更及時發現市場不當行為並實施科學監管，降低風險隱患。
實現統籌監管的方式
一是依法監管。法治是現代社會的一種基本思維方式和工作方式。為此，應加快金融市場基礎設施統籌監管的制度建設，特別是形成“硬約束”制度。建議金融穩定發展委員會盡快以國務院名義制定金融市場基礎設施監管條例，以行政法規的形式明確統籌監管的基本安排和內容，讓上述各類統籌監管安排有法可依。
二是實施主動監管。黨的十九大報告要求增強駕馭風險的本領，健全各方面風險防控機制，牢牢把握工作主動權。落實統籌監管也需要各級金融管理部門的主動擔當，特別是對於目前界限不清的領域，更應主動監管。
三是執法合作。未來統籌監管的執法將不再限於“一行兩會”，可能涉及的其他執法機關包括髮改委、國資委、財政部、工商局、公安部、最高法、最高檢以及一些地方性執法機關等，執法機關間的密切合作有利於將統籌監管的各項措施全面執行到位。
站在新的歷史起點，以明確監管目標為指導，通過逐步釐清監管內容、監管原則和監管方法及其實現方式，我國金融市場基礎設施的統籌監管要遵循金融發展的規律，增強我國金融市場的韌性和服務實體經濟的能力。
（朱小川為中歐陸家嘴國際金融研究院研究員。本文編輯/謝松燕）
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