An｜釋案解惑
案管家 Case Housekeeper
張雲雁 | 寧夏大學政法學院
科學健全的產權制度可以激勵產權主體高效利用和保護自然資源，防止“公地悲劇”發生。我國由於對溼地資源整體性、特殊性及生態價值認識不足，加之自然資源產權制度不健全，因此在溼地資源利用和保護中出現了一些問題。為改變溼地資源權屬不清、權責不明、監管不力的情況，結合國家在寧夏吳忠開展溼地資源確權登記試點工作，分析阻礙溼地產權建立的因素，提出建立用途管制及分區管理的溼地資源產權制度。
一、 引言
溼地在我國也被稱為沼澤、灘塗等，是具有巨大生態、經濟、科學價值的自然資源。 1971 年的《關於特別是作為水禽棲息地的國際重要溼地公約》規定了溼地的定義。溼地公約關於“溼地”定義很廣，沼澤、河流、湖泊、水庫以及退潮時水深不超過 6米的海水區都被納入溼地範疇。此後《中國溼地保護行動計劃》及一些地方的溼地保護條例大多采用了國際溼地公約的定義。2013年，國家林業局發佈的《溼地保護管理規定》第2條將溼地分為自然溼地和人工溼地兩種，沼澤溼地、河流溼地、濱海溼地、湖泊溼地等為自然溼地。我國新修訂的《環境保護法》第一次提到“溼地”並將其納入環境範疇。
我國溼地資源保護較晚，在“發展經濟”主導思想下，溼地往往被改造為農田、養殖基地或者工業廢水和生活汙水的排放地。溼地資源長期被低價或無償使用，掠奪式地開發造成我國溼地面積不斷減少，生態功能退化。2016年，為健全自然資源資產產權制度和用途管制制度，解決溼地資源權屬不清、權責不明等問題，國家林業局選取甘肅、寧夏兩省為試點地區，開展溼地產權確權工作。
寧夏溼地資源種類豐富，吳忠市因為溼地豐富，保護得力，被確定為寧夏溼地產權確權試點地區。前期，通過野外現場勘察和航拍等方式初步摸清了吳忠溼地的類型、面積、野生動植物種類、用益物權等基本情況。“明確溼地斑塊391個，溼地總面積47838.72公頃，其中河流溼地22750.84公頃，佔溼地總面積的46%；湖泊溼地109.06公頃，溼地總面積的22.8%；沼澤溼地10422.72公頃，佔溼地總面積的21.8%；人工溼地3750.10公頃，佔溼地總面積的7.8%。”溼地區域有林權、土地承包經營權、取水權、養殖權、採礦權等多種用益物權。吳忠市雖然對溼地資源做了初步的邊界和產權登記，但要形成健全的溼地自然資源產權制度和管理體制，還需要基礎理論支撐。我國雖通過《憲法》及《草原法》、《土地法》、《森林法》等單行法初步建立起土地、森林、草原、礦產等自然資源的產權制度，但由於體制侷限和法制不健全，自然資源產權制度存在一些不完善之處，溼地資源產權因其特殊情況更存在權屬不清、權責不明、監管不力等問題。
二、我國自然資源產權基礎理論簡介
01
（一）自然資源產權制度概念
所謂的“自然資源產權”是指自然資源的所有、使用、轉讓等法律制度的總稱。“自然資源產權體現在民法上主要即自然資源的物權制度，我國自然資源物權並非單一的物權類型，而是以自然資源為標的一組物權的總稱。”包括佔、使用、收益、處分權利束。
自然資源產權制度能激勵主體高效率利用和有效保護資產，促進自然資源保值或增值。良好的自然資源產權制度一般有三個評判標準：1、產權主體明確，產權邊界清晰；2、自然資源資產權利是完備的，特別是處分權、收益權是完備的。3、自然資源產權流動順暢，交易成本低，能實現資源高效率利用。
02
（二）自然資源的所有權和用益物權
由於自然資源具有稀缺性、公共性且關係到國計民生，大多數國家都掌控著自然資源的所有權。也有國家為鼓勵開發容許自然人或法人取得部分閒置自然資源的所有權，但政府對這部分自然資源用途、開發方式等嚴加管控。我國《憲法》第九條規定了自然資源的產權，國家或集體擁有森林、草原、荒地、灘塗、礦藏、水流等的所有權。國家委託行政機構對其進行管理，由於管理層級多、信息不暢、推諉扯皮等情況往往導致自然資源利用效率低下、保護乏力。自然資源具有公共產品的屬性，因此排他性弱，管理不當易產生“公地悲劇”。我國自然資源屬於全民或集體所有，在理論上我們每個人都擁有自然資源所有權，但我們卻不能實際擁有自然資源所有權。為追求個人私利最大化，每個人都過度使用自然資源，導致資源枯竭和破壞。這些問題根源在於自然資源產權虛置，責任不明。只有產權明晰，責任明確，才能從根本上避免“公地悲劇”現象的產生。以水資源為例，我國儘管有多個行政部門進行管理，但水資源開發利用和保護中存在的問題很多。我國是人均水資源最匱乏的國家之一，各地不時鬧“水荒”，但與此同時我國水資源浪費嚴重，工農業用水效率低下。全國近半的河流、湖泊被汙染，多地無序開採地下水造成大量“漏斗城市”，水資源危機折射出我國自然資源產權制度方面的漏洞。
在所有權不變的情況下，相比所有權，用益物權制度影響自然資源的使用效益，明確和完整的用益物權有助於充分發揮自然資源用途，明確各方權利義務。因此在有些情況下，科學的用益物權甚至會優於所有權，現代產權經濟學創始人阿爾欽提出：“產權最重要的不是資源歸誰所有，而是資源由誰使用”。自然資源只有交給最佳使用者使用才能發揮最大的效用。當自然資源能順暢地流通，從低效益的使用者向效益高的使用者轉讓，自然資源才能發揮更大的價值。
我國曾按行政指令無償劃撥自然資源，導致自然資源浪費破壞嚴重、使用效率低下。目前雖逐步形成自然資源資產分類管理、有償使用的制度，但由於自然資源交易機制不完善，市場化程度低；自然資源種類多，有些權利邊界難以確定導致交易成本高；法制不健全、產權的激勵與約束機制不完善等顯示出我國自然資源產權制度還很不完善。《物權法》第三編第118條，第123條規定從立法上明確了國家和集體擁有自然資源的所有權，允許個人和企業享有一些自然資源的用益物權，用益物權受法律保護。
自然資源設立用益物權，有助於充分發揮自然資源價值。例如國家容許合法轉讓土地使用權，擁有土地承包經營權的農戶可將土地使用權通過轉包、出租或者其它方式，轉讓給其他有需求的用戶。土地使用權的流轉避免土地閒置，提高了土地利用率，增加了土地的價值。但一些自然資源的用益物權制度還沒有詳細規定，在《漁業法》、《水法》、《礦產資源法》等單行法找不到相應的具體規定時，只能適用《民法》及《物權法》的規定。一些學者認為自然資源具有準物權、特許物權的屬性。“未來統一物權登記應將準用益物權列為獨立的類型，明確自然資源產權之歸屬通過合理分配權利義務以在公法規制下實現社會整體收益最大化。”自然資源準物權與典型的用益物權存在明顯的差別，這是由於自然資源客體的特殊性決定的。自然資源準物權的客體具有公共物品屬性和生態屬性，自然資源用益物權具有私法、公法混合的性質。自然資源使用權取得和行使一般需經行政許可，權利人需滿足一定條件，經過行政許可才能獲得自然資源的使用和收益權。在開發自然資源時還要遵守一定義務。比如溼地開發不能突破溼地最低保護水位，也不能破壞生物多樣性。
三、建立溼地產權制度中存在的障礙
由於人們對溼地自然屬性和生態價值認識不夠，加之自然資源產權制度不完善，致使溼地產權制度建立存在一些障礙。現代社會只有充分認識溼地的自然屬性和資源價值，並對其進行資產化的確權和保護，才能維護溼地資源的可持續發展。
01
（一）對溼地自然屬性和生態價值認識不足影響溼地產權制度建立
1.對溼地自然資源自然屬性及整體性認識不足
溼地是陸地與水體的結合體，由水、土、生物構成生命共同體。溼地是土壤依託水系形成複雜且完備的水生、陸生動植物群落，具有單一生態系統所沒有的獨特的生態系統。溼地上各類資源組成一個完整的生態系統，各種資源相互依存，每種自然資源都是其他自然資源生存的基礎，一種物種的滅絕可能導致其他物種滅絕。溼地是一些候鳥和魚類的通道和食物補給地，遍佈各地的溼地構成世界性生態系統。溼地是一個具有整體性的生態系統，因此法律應該把它作為一個整體性加以保護，而不是隻保護系統內的某個組成部分。目前《水法》，《土地法》、《野生動物保護法》、《漁業法》等法律是分別對水、土地、野生動物資源等溼地成分加以保護，或者是不加區分地適用《環境保護法》等普遍性規範。法律關於溼地資源的保護條款是分散的；保護對象單一，沒有考慮溼地生態系統的複雜性和關聯性。而且各單行法立法目的也不同，溼地資源在法律上應當以保護為主，開發為輔；而一些自然資源以開發為主，只要開發過程中不破壞生態就可以。因為沒認識到溼地資源的自然屬性和整體性，關於溼地資源保護對象碎片化、模糊化，因此在法律體系上表現出分散、片面甚至衝突的。例如蘆葦是溼地生態系統的最重要組成植物之一，其生態價值僅次於森林。它具有調節氣候、涵養水源、防止水土流失、淨化水質功能，是鳥類、魚類等繁衍生息的家園，生態價值極高。同時，蘆葦可造紙、作建材、入藥、作牧草，也是獨特的景觀植物，具有很大的經濟價值。但蘆葦不屬於珍稀、瀕危野生植物，不屬於上述法律保護對象。蘆葦是溼地系統的最重要組成部分之一，破壞了蘆葦就等於破壞溼地生態。在很多地方蘆葦資源破壞嚴重，蘆田被侵佔被毀壞，一些企業、個人無償砍伐蘆葦。一些地方的溼地保護條例意識到蘆葦的重要性，將其列為保護對象，未經許可，禁止在溼地保護區內砍伐、破壞蘆葦。
此外，已有的自然資源產權規定也和溼地生態系統的整體性相沖突。“具體的表現可以歸為兩類: 在地域空間橫向上表現在同一種資源的不同用途之間，或者不同資源的產權之間；對於特定地域，在地域空間縱向上表現在同種資源的不同種產權之間，對於某種自然資源資產而言，其用途越立體化，排他性相對越低，不同產權之間發生矛盾的可能性越大。”這點在吳忠溼地確權普查中得到證實，溼地上林權證、草原證、土地承包合同、取水證、養殖權等多種產權並存。溼地產權與森林、草原等產權邊界不清，這些用益物權與溼地產權之間發生衝突時如何解決，法律無規定。《寧夏溼地保護條例》對多種用益物權衝突如何解決未作規定，僅規定在發放土地使用權證、草原證等時發現含有溼地的，註明溼地面積和邊界。
對溼地自然資源特殊性及整體性認識不足也表現在溼地資源存在多部門管理管理和城鄉分割問題，溼地資源由林業部、水利部、國土資源部、環保部門等多個部門進行管理。部門之間的監管責任重疊或缺位，因此在溼地監測、評估、開發、生態保護方面都存在衝突之處。2007年，國家林業局成立了溼地管理中心，但溼地管理中心主要職責是負責組織起草溼地保護的法律法規，研究溼地保護的有關技術標準，進行溼地資源調查、統計等職能。一些地區溼地保護區的設立及溼地生態紅線的劃定也沒有考慮溼地資源的系統性和整體性，而是根據的行政區劃和資源隸屬劃分，造成溼地生態系統被分割、肢解。
2.對溼地生態價值認識不足
溼地具有獨特生態功能和經濟價值，有“地球之腎”、“氣候調節器”等美譽；溼地動植物資源豐富，是一些珍稀魚類和鳥類的家園。許多溼地因為風景獨特，成為旅遊勝地。溼地在保持生物多樣性、調解氣候和維護水環境安全等方面有著巨大的生態價值，是一種稀缺的資源性資產。溼地系統珍貴而脆弱，尤其是水域部分被破壞或汙染後，整個生態系統就會受到嚴重影響。溼地為人類提供糧食、魚類、藥材以及多種工業原料等，這些經濟收益是可計算的，溼地資源還提供的一些無形的生態服務的價值及社會價值很難直接換算為貨幣，如蓄洪防旱、維持生物多樣性和美學價值等。在人多地少的中國，人們長期注重溼地自然資源的經濟效益，而忽略溼地自然資源的生態價值，為經濟利益而改變溼地用途、破壞溼地生態的行為屢禁不絕。
由於對溼地的生態價值和經濟價值認識不足，在溼地周圍養殖、採砂、燒荒、砍伐林木、非法捕撈、破壞魚類、禽類重要繁殖區及棲息地的行為一直不斷，相關部門的處罰也極輕，處罰沒有反映被破壞的溼地的生態及經濟價值，也沒有反映修復被破壞的生態所需的成本。例如《寧夏溼地保護條例》第四十條規定，擅自排放、抽採溼地水資源的，每立方米水處以三元以上五元以下的罰款。
對溼地生態價值認識不足，還導致關於溼地的生態補償較低，沒有體現出“使用者和受益者付費，保護者得償原則”。 按照使用者、受益者付費原則，對因保護溼地做出貢獻的集體和個人，對其由於設立溼地公園佔用其土地，放棄耕種等喪失的機會成本以及保護溼地的行為應該得到補償和獎勵。由於溼地生態價值被低估，溼地資源長期被廉價轉租造成資產流失的情況很多，溼地生態補償資金較少也不能有效地激勵人們保護溼地。
02
（二）法律衝突影響溼地產權制度建立
我國自然資源產權制度正經歷著從不成熟向成熟轉化時期，法律規定存在一些衝突和不完善之處。由於溼地自然資源所有權客體的特殊性，建立溼地資源產權制度有一定難度。完善的產權制度應當具備明晰性、排他性、可分割性、可轉讓性等特性，但由於溼地特殊的自然屬性，使得明晰性、排他性、可分割性這幾個重要特徵都難實現。
溼地資源所有權的客體是由水資源、陸地、水生生物等構成一個完整、特殊生態系統，但長期以來我們對此認識不足。這種認識不足體現在立法上，我國先有“灘塗”、“沼澤”等稱謂，後有“溼地”的概念。我國自1992年加入《國際溼地公約》後才逐漸確定了溼地概念，公約關於“溼地”的定義是廣義的，根據此概念， 灘塗、沼澤是溼地的一種類型而已。我國至今還沒有出臺國家層面統一的“溼地保護法”，只有一些地方性溼地保護法規和部門規章。2013年國家林業局制定《溼地保護管理規定》，2015年實施的《環境保護法》提到“溼地”。現有法律多使用“灘塗”或“沼澤”的概念，“灘塗”原是地質學上概念，是指一種地貌特質，也被稱為“潮間帶”。我國《憲法》、《物權法》、《民法通則》等沒有規定“灘塗”、“沼澤”的定義，它與土地、水域的界限等都沒有明確規定。灘塗很長時間內被當作後備土地，按照土地相關規定登記、發證，且按農用地、建設用地和未利用地的劃分實行用途管制，但溼地的土地（土壤）非普通的土地，溼地的水域也非普通的水域。《物權法》中仍然只有“灘塗”無“溼地”稱謂，根據其第四十七條和第四十八條規定，從法律邏輯中可推出灘塗不再是土地的一種，兩者是並列保護的。《物權法》第123條規定，依法取得的使用水域、灘塗從事養殖、捕撈的權利受法律保護。《物權法》認可了灘塗的養殖權，但按《國際溼地公約》灘塗是溼地的一種，溼地資源以保護為主，因此在灘塗上設立養殖權則需要重新進行定位。歷史上因對溼地資源生態價值認識不足以及環境保護意識的淡薄，法律一直保護灘塗的用益物權，灘塗同土地、林地等一樣由可個人和企業承包經營管理，但隨著我們加入《國際溼地保護公約》及環保意識的提高，灘塗的用益物權應當加以限制。我國目前還沒有將溼地的土地資源、水資源、水生野生動植物等各類資源之間、產權主體之間關係理順，各類資源的佔有、使用、收益的權利及義務規定還不明確，溼地資源承包的條件及用途亟待科學認定。
從前期調查來看，寧夏現有的溼地大多屬於“自然及人工複合型溼地”，自然溼地內夾雜著溝渠、稻田、魚塘、人造景觀等，溼地上有土地使用權證、林權證、草原證等。加之地方“農、林、漁、副”全面開發的政策給溼地資源保護及用益物權的保護又增加了一些難題。寧夏珍珠湖、鶴泉湖等溼地公園等由個人和企業承包經營管理，大部分管護得當，但一些承包者注重溼地經濟效益，輕生態保護。溼地用益物權的設立原則是“生態優先”，只能在不破壞溼地生態的前提下設立用益物權。除法律法規有特別規定的以外，在溼地內禁止開墾土地、採砂取水、捕撈等活動。但一些地方將溼地周圍的土地租給農戶耕種，在水域開設水產養殖場。甚至容許在溼地周圍建化工廠、砂石開採廠，廢品收購站和垃圾填埋廠等；一些地方未經審批、科學規劃把溼地公園改造成旅遊景點。
03
（三）溼地資源開發保護中權責不明
明確的權利與義務能激勵主體履行義務，最大限度避免制度規定造成的資源配置效率低下與權利濫用。由於溼地公共物品屬性，政府職能部門對溼地資源承擔更多的汙染防治職責和管理職責。由於存在多個管理部門，在監管中存在權責不明的情況。林業部門、農業部門、水利部門、環保部門等都負有監管職責，但往往相互推卸責任。甚至利用職權，把溼地當作賺錢工具，只開發不監管。在政府片面追求GDP增速的思想下，盲目批准項目，導致溼地開發、保護中出現很多問題。
溼地作為公共資源，各個利益主體都想佔有溼地資源獲取利益。在監管不力的情況下，溼地資源不斷被侵佔，面積逐年減少。未經處理的工業廢水和生活汙水排入溼地，造成溼地環境汙染，生態破壞。環境執法領域存在的執法不嚴、處罰較輕也影響溼地資源的保護。
四、關於建立溼地資源產權的建議
寧夏吳忠完成了溼地確權的前期工作，對溼地上的水流、森林、草原、荒地及野生動植物等自然資源狀況和權屬狀況進行調查登記，基本上釐清了溼地權屬邊界。目前的確權登記工作既不改變現有的管理體制，也不改變溼地和權屬關係。這種維持現狀且與土地承包、草原承包、林權等確權工作相銜接的登記有利於社會穩定、減少新矛盾產生。但這種登記確權對建立溼地產權制度來說遠遠不夠，因為溼地產權確權的最終目的是為了構建產權清晰、責任明確、監管有效的產權制度。目前，溼地產權仍然邊界不清、產權激勵功能還未達到。溼地的開發利用沒有控制在環境承載力的範圍之內，體現“生態優先”。我國溼地產權制度不健全使得溼地被破壞，溼地生態價值貶損，與其他國家相比形勢嚴峻。美國溼地資源也經歷了過度開發利用時期，但目前已經進入“零淨損失”期。溼地資源得到最大限度保護和利用，溼地數量只增不減。
為將來建立溼地資源產權制度，以下幾個問題需要解決：
01
（一）解決“溼地”概念及屬性不明確的問題
由於溼地在外觀上表現為沼澤、灘塗、湖泊、水庫等多種形態，我國與溼地有關的法律法規中關於溼地的稱謂也不同，有的稱之“養殖水面”；有稱之“灘塗，水流”；有稱之“江河、湖泊、運河”；《河道管理條例》之“湖泊、人工水道、行洪區、蓄洪區、滯洪區”。溼地概念不明確，造成溼地認定標準不統一，權利義務難確定。目前我國已加入《溼地公約》，《環境保護法》也把溼地納入法律調整範圍，一些地方也出臺了溼地保護的條例，但是，我國迄今為止還沒有一部高規格的法明確規定“溼地”的概念與屬性。鑑於我國已經加入《溼地公約》，應借鑑《溼地公約》中關於“溼地”的概念規定，統一“溼地”的概念。儘快出臺國家層面的全國性溼地保護法，改變關於溼地法規零散、不統一的局面。加強對溼地的科學研究並加大關於的溼地範圍、自然屬性和生態價值的宣傳，形成社會共識才能更好地保護溼地資源。
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（二）解決溼地行政管理部門多頭管理、條塊分割問題
目前我國溼地由多個部門管理，各部門職能因為有交叉和空白點，溼地管理中各部門各自為政、推諉扯皮現象嚴重。溼地包括土地、水源、動植物資源等多個要素，汙染防治和資源管理都需要較高專業知識，由一個部門管理確實難以勝任，因此可借鑑歐美國家成立溼地管理委員會，林業主管部門牽頭，水利部門、土地部門、環保部門、旅遊管理部門等聯合辦公，協調管理中出現的問題統一管理，實現“統一規劃、統一監測、統一監管”的體制機制。
03
（三）解決溼地環境責任不清、處罰較輕的問題
溼地環境責任包括兩大類，一類是由於保護、監管機關不作為或濫用職權導致的溼地環境被破壞責任。另一類是溼地汙染者和破壞者承擔的責任。政府是溼地保護和監管的責任主體，對於該區域的溼地面積顯著減少、溼地生態嚴重退化應當承擔責任，溼地保護狀況應該列入各級政府的政績考核指標。政府應當定期對溼地保護的情況進行監督檢查，縣級以上人民政府及其林業主管部門應當建立溼地聯合執法機構，依法查處各種溼地違法行為。對相關行政人員瀆職失察的要依法追究行政責任，構成犯罪的還要依法追究刑事責任。加大溼地生態保護不力的追責力度，將溼地資源納入領導幹部自然資源資產離任審計中，實現生態環境損害責任終身追究制，保護溼地資源，防止資源減損。
對個人或企業擅自填埋、佔用溼地；破壞溼地水系，向溼地投放有毒有害物質；非法捕撈、捕殺行為；擅自採砂、採石、取、等破壞行為要追究其侵權或刑事責任。對違法行為給予警告，罰款、賠償損失、責令停止違法行為、恢復生態、責令消除汙染等措施。嚴格執法，對汙染溼地的企業可以按日連續處罰，嚴重破壞生態的要追究其刑事責任。
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（四）溼地自然資源分區管理
關於溼地自然資源的所有權法律已經明確規定，但用益物權的設定要慎重考慮。溼地各組成要素具有系統性、整體性，因此在對溼地資源的土地、水域、生物資源等不能單獨設定用益物權。即便是對一般溼地資源整體設定用益物權也應該堅持生態優先原則和分區管理原則，要保持溼地總量不減少、功能不減退。
對溼地資源實行用途管制，實行分區管理。國家溼地公園分為溼地保育區、恢復重建區、管理服務區等五類區域，五類區域中只有管理服務區可開展管理、接待和服務等活動，溼地保育區則不得進行任何有違溼地保護和管理的活動，合理利用區可開展生態旅遊等活動，但不得不損害溼地生態系統功能。溼地資源的承包、出租、轉讓都應該實行用途審查，溼地所處區域不同可從事的活動不同，溼地上開展的活動應當符合溼地用途，始終堅持“生態優先”原則。
我國的溼地資源珍貴而稀少，為了建設美麗中國，為了我們能詩意地棲息在大地上，讓我們健全溼地資源產權制度，共同保護溼地資源，實現溼地資源永續利用。
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