05.31 三權分置下“確權悖論”的制度破解

摘 要：農地確權存在著生存倫理悖論、定爭止紛悖論、土地流轉悖論和土地利用悖論等四大悖論。悖論產生的原因是:確權的一次性和產權演化的動態性之間的矛盾;農地經濟功能與社會功能的內在緊張關係;外部交易成本和內部管理成本的消長關係。破解確權悖論需在三權分置下進行制度改革, 強化農戶在其承包地上的利益, 增強集體土地處置能力, 充分發揮農地的經濟功能, 把農民的分地訴求轉化為土地利益分配問題, 使農民依託集體經濟而不是直接依託農地保障生存安全。

引言

2007年, 中國《物權法》頒佈, 為適應物權保護的需要, 以農村土地登記頒證為重要內容的農地確權工作逐步展開。2013年中央一號文件《關於加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》強調“健全農村土地承包經營權登記制度”, 提出“用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作”。此後, 農地確權工作全面展開。然而, 農地確權工作開展以來, 在實踐中出現眾多難題, 在理論上也引發了較大的爭議。

農地確權在學理上獲得了大量的支持:農地確權是土地流轉的基礎[1];確權有利於還權賦能[2];確權是農村土地產權清晰化改革的重要舉措[3][4];確權有利於克服“激勵短期化、決策管理成本高”產生的不及性等效率問題[5]。學界也發現了確權產生的積極效果:農地確權推進了土地規模經營, 擴大了市場範圍, 促進了農業迂迴生產與專業分工[6];農地確權不僅降低了交易成本, 促進了土地流轉, 而且增強了農地的產權強度, 提高了土地資源的內在價值[7];農地確權不僅使農戶的農地轉出概率顯著提高, 明顯增加流轉面積, 而且有助於保障農戶的權益, 激勵勞動力外出就業, 進而推動了農地流轉[8]。然而, 反對確權也有其學理支持:農地的物權化邏輯, 攪亂破壞了村莊倫理, 進一步弱化了村莊的功能[9];確權進一步強化承包戶對具體地塊的佔有權, 使細碎土地整合為宜耕地塊的難度更大, 從而土地更難有效耕種[10];農戶土地承包經營權確權存在多種錯位, 有利於加快土地流轉、推進農業規模化等論斷也存在著不同程度的理論誤解和誤判[11];以“確權”為導向的國家地權調控否定了集體土地制度的實踐空間, 逐漸侵蝕了村莊政治內核, 村莊政治塌陷, 基層治理陷入深層困境[12]。學界也呈現了確權的一些消極後果:某土地產權改革試點村的實證考察發現自上而下的確權政策表達遭遇到多方面的抵制, 導致確權實踐的“被產權”邏輯, 單方面的產權改革損害而並非保障農民利益[13];Q村土地確權風波顯示:農民對法律法規為代表的正式制度採取了實用主義的態度, 農村社會暫難實現以法治為核心約束力的“地權共識”[14]。概而言之, 支持和反對農地確權不僅有各自的理論支持, 而且均能找到相應的事實依據。那麼, 農地確權作為一項重要的政策實踐, 兩種不同的觀點與事實僅是政策實施利弊兼有的體現還是農地確權本身包含著悖論?更進一步, 作為農村土地產權改革的重要一環, 如何確保政策目標的實現, 怎樣用後續的制度變革克服農地確權中的困難?本項研究試圖簡要回答這一系列問題, 首先呈現農地確權的多個悖論狀態, 然後探討產生悖論的原因, 最後尋求解決悖論的制度方案。

一、農地確權的四大悖論

悖論表現為兩個對立結論共存於同一邏輯命題之中。以權屬關係明確化、空間位置清晰化為核心目標的農地確權不僅在實踐中產生了不同的效果, 而且在學理邏輯上會推導出多組對立的結論, 即農地確權存在著悖論, 主要包括生存倫理悖論、定爭止紛悖論、土地流轉悖論和土地利用悖論等四大悖論。

(一) 生存倫理悖論

美國社會學家詹姆斯·C·斯科特發現在前資本主義的農民社會經濟行為秉承“安全第一”和“生存第一”的理念, 不顧及發展和利益最大化, 他把這樣經濟社會現象概括為“生存倫理”[15]。中國的現行土地政策仍然強調“土地是農民的安身立命之本”, 具有生存倫理取向:首先, 家庭聯產承包責任制實施之初, 農地承包不是按“價高者得”的市場準則進行, 而是根據現實生計要求按人口分配;其次, 出於農業經濟效率和農地資源優化配置的考慮, 政策逐漸容許與鼓勵土地流轉, 但一再強調維護農民的土地權益, 自願流轉, 並保留農民的土地承包權, 特別是土地承包法26條對發包方收回承包地條件的設置, 體現了把土地作為農民基本生存保障的立法意圖[16];最後, 雖然法律禁止基層組織隨意調整承包地, 但一些調查顯示, 承包地調整的現象仍然大量存在[17], 村組自發地根據人口狀況、基於生計目的和農民樸素公平觀念的土地調整, 只要沒有產生較大社會糾紛, 司法實踐或政府主管部門一般承認其合法性。為確保農民的生存之基, 黨和國家十分重視保護和賦予農民土地權利, 政策層面已採取多種措施強化農民的土地權利。針對基層組織與幹部隨意調整承包地, 農民的承包經營權得不到保障的情形, 中央逐步從嚴控制土地調整, 直到《土地承包法》、《物權法》等立法限制。為適應農民土地權利嚴格物權保護的需要, 又啟動了登記頒證的土地確權。

農地確權存在生存倫理悖論。確權有利於保護農民的土地承包經營權, 防止農民的土地被隨意侵佔、調整, 即便外出務工經商, 農民在非農就業失敗時也可以返鄉種地獲得基本生活資料。稅費改革後農民承包經營農地無需承擔稅費, 無法適應高強度勞動的作為半勞動力的老年農民亦可依託土地謀生存。然而, 農地確權進一步強化了既有的土地承包關係和農民的土地佔有, 無地農民和農村新增人口無法再通過村組土地的動態調整獲得農地作為基本生存依託。

(二) 定爭止紛悖論

在農地家庭承包實施之初, 大部分地區農地按遠近肥瘦搭配均分。由於土地位置的固定性, 田間管理的現實要求不容許同等品質的地塊無限細分, 遠近肥瘦搭配無法完全滿足農民的公平分地訴求, 於是一些地方靈活處理土地承包面積即根據土地品質相應地對土地面積打折扣, 從而使土地承包面積不準。由於農村測繪技術的有限利用, 各塊農地之間的邊界並無嚴謹的地理信息登記, 村組幹部和農民依靠默認的記號、田埂等辨識邊界, 一旦田埂、記號等損毀或消失, 地塊邊界便難以精準確認。在相當長的一段時間內, 由於擁有承包地的農戶也是實際農地經營者, 農地面積不準、邊界模糊的問題因農民之間的共識基礎存在而並沒有引致地權紛爭。然而, 隨著城市化、工業化發展, 農民就業渠道多樣化、土地流轉日益頻繁, 農地易手經營導致原有共識不復存在, 流轉經營中土地連片歸整使田埂等原有邊界毀損或消失, 從而引發土地糾紛。隨著市場化的發展, 村莊內部土地利用方式多樣化, 挖魚塘、水田和旱地互轉等導致地塊默認邊界破壞, 當徵地拆遷等導致土地經濟利益凸顯時, 土地糾紛往往容易爆發。稅費改革後, 承包地不僅不再承擔稅費而且還有相應的補貼, 農地經濟價值逐漸凸顯, 一些外出務工村民返鄉要地, 由此產生了糾紛和爭議:一方面, 曾經因稅費負擔重而離農務工的農戶棄耕農地由村民代耕, 既沒有正式的土地流轉協議, 承包地是否被村集體收回也無定論 (土地管理法第37條規定:承包經營耕地的單位或者個人連續二年棄耕拋荒的, 原發包單位應當終止承包合同, 收回發包的耕地。在司法實踐中鮮有因荒蕪收回承包地的案例) ;另一方面, 農地實際經營過程中因土地整治、村組道路及小型水利建設改變了原有地塊大小、形狀和邊界特徵, 從而引發了爭議。概而言之, 由於歷史條件的限制、經濟社會的變遷、政策法律的變化導致了農地地塊不實、空間位置不明、面積不準、權屬關係不清等引發了土地爭議和糾紛。

農地確權存在著定爭止紛悖論。確權過程中正本清源, 梳理具體地塊的承包關係流變, 有利於還原事實, 解決久拖不決的糾紛, 登記頒證明確權屬關係, 既有利於減少未來的農地糾紛, 又為土地糾紛解決提供了法律依據。然而, 農地確權強化了農民的土地利益預期, 誘發了一些潛在的土地之爭。農地確權強化了農戶對具體地塊的佔有關係, 村組調整承包地的權力和能力大幅縮小, 大大弱化了農戶承包地重新調整的預期, 不僅使承包地之爭成為了“末次博弈”和“一次性博弈”, 容易產生機會主義傾向, 相互妥協更加難以達成, 大大增加了解決土地糾紛的難度, 而且導致了土地糾紛在確權階段集中爆發。

(三) 土地流轉悖論

即使家庭承包之初基本符合效率要求, 也會由於農業經濟形勢的變化和作為微觀經濟主體的農戶家計特徵的變化, 使農地經營格局不能與家庭資源稟賦相一致。為優化土地資源配置, 促進農業規模經營和農業現代化發展, 中央積極推動土地流轉。早在1984年, 中央一號文件《關於一九八四年農村工作的通知》就提出鼓勵土地逐步向種田能手集中。為適應和規範土地流轉實踐需要, 黨和國家頒佈了一系列意見、政策和法規:2001年底中共中央發佈《關於做好農戶承包地使用權流轉工作通知》, 2005年農業部發布《農村土地承包經營權流轉管理辦法》, 2008年底農業部發布《關於做好當前農村土地承包經營權流轉管理和服務工作的通知》, 2014年12月中共中央和國務院頒佈《關於引導農村土地承包經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》。確權頒證在政策層面被看作是強化農地的物權保護、維護農民土地權益特別是土地流轉權益的重要的基礎性工作。

農地確權存在著流轉悖論。確權強化了土地承包經營權的保護, 在規定承包期內農地調整的可能性大幅降低, 農戶不再需要通過“實際佔有與使用”來宣誓承包地上的權益, 外出務工經商時可以安心把土地流轉出去, 此外, 農地物權保護的強化彰顯了農地的財產價值, 從而激勵了農戶轉出農地。農地確權中登記頒證明確了權屬關係, 種田大戶、農業企業、農業合作社等轉入土地時搜尋農地流轉交易對象更為方便, 流轉合同更易執行。然而, 農地確權又從另一方面抑制甚至阻礙了土地流轉, 農地確權強化了農戶對特定地塊的佔有權利, 激發了農民對具體地塊感情投射。因土地的人格化財產特徵而強化稟賦效應, 加劇對經營權流轉的抑制[18]。農地確權弱化了村組調度農地的權力, 土地轉入者為實現規模經營需與毗鄰地塊的眾多農戶達成土地流轉協議, 交易成本巨大, 即使流轉協議達成, 為規模經營也需進一步平整土地、打破田埂地壠, 而土地確權後農地邊界具有法律效力, 轉出方不願被破壞, 轉入方不敢打破既定邊界, 因此, 農地確權一定程度上弱化了潛在規模經營主體的土地流轉意願和土地流轉能力。

(四) 土地利用悖論

當前農村土地利用還存在一些問題。首先, 一方面鄉村土地規劃相對滯後, 另一方面土地用途管制過程中未能賦予群眾監督的動力, 農村住房向交通沿線聚集, 建新不拆舊, 宅基地擠佔耕地現象還較為普遍。其次, 農地低效利用問題普遍存在, 大量農地由老人、照顧老人與小孩的婦女等機會成本較小的人耕種, 農地勞動與資本投入較低, 農地的經濟價值未能充分發揮。最後, 農地轉為非農業用地主要通過行政手段確定, 農地之上的非農經濟機會不能通過市場機制捕捉, 從而存在著一定的土地用途誤配。此外, 基礎水利設施陳舊, 村組水利設施無人維護, 一定程度上影響土地產出率。

農地確權存在著土地利用悖論。農地確權使農地的權屬關係更為清晰, 農戶對其承包地有長久的佔有、使用、經營和流轉等權利, 一方面有利於克服農戶土地利用的短期化行為對土地的破壞, 激發農戶對農地長期投入的積極性, 另一方面凸顯了承包地的財產價值, 農戶可以通過土地流轉獲得相應的土地租金, 在自身無力經營農地時進行土地流轉, 從而有利於減少農地的閒置與荒蕪。確權強化了農戶的土地權利, 增加了行政干預和調整土地的機會成本, 削弱了地方政府和村組織徵用農地、劃轉宅基地的動力和能力, 有利於減少土地的粗放利用與閒置浪費。然而, 農地確權到戶一定程度上弱化了農民集體的土地處分權, 一方面, 農戶承包地上的排他性權利增強, 村組道路和小型水利設施修建需要與所經農地的多個農戶達成一致, 村組公共物品的供給易陷入“集體行動的困境”, 進而導致因公共物品缺乏影響農地產出, 另一方面, 分散佔有的權利增強, 土地細碎化問題更難克服, 連片規模經營更難實現, 進而限制了新型農業經營主體的成長, 農地亦難以吸納大型農機、高端灌溉設施等有效投資。

二、確權悖論產生的原因

悖論的產生往往是由於表面的形式邏輯關係無法揭示真實的本質規定性。確權悖論的產生是因為農地產權關係的複雜性、政策目標的複合性、農地功能的多重性等無法在單一的確權邏輯中得到有效闡述, 表現在:其一, 確權的一次性與產權演化的動態性之間的矛盾;其二, 農地經濟功能與社會功能的內在緊張關係;其三, 外部交易成本和內部管理成本之間的消長關係。

(一) 確權的一次性和產權演化的動態性之間的矛盾

產權是一束權利, 體現相應的財產關係, 包括使用 (經營) 、收益、交易 (流轉) 等一系列權利, 不僅既有的權利可由不同的主體享有, 而且產權本身還可以不斷細分, 創設新的權利和產生新的權利主體。農地之上的權利及利益關係隨場景的變化而變化, 誰所有、誰支配、誰使用、誰受益及怎樣分享農地收益等一系列權利界定並沒有一成不變的規則。在鄉村實踐中, 國家政策、村幹部決策、集體意志和當事人約定等都可能成為影響土地規則的重要因素, 但並不必然成為決定性因素, 規則選擇過程依賴權力、信息、力量對比和控制競爭[20]。產權規則及規則的選擇是變化的, 因而農地產權是動態演化的。稅費改革前, 村組集體作為土地所有者還以承包費的形式分享農地收益, 農民的承包經營權以一定的稅費義務為前提, 因此, 土地承包經營權具有債權的性質, 村組調整農地承包關係的手段較多。稅費改革後特別是《物權法》頒佈以後, 農民的承包經營權具有了物權性質, 農民家庭承包的農地不僅不再承擔稅費義務, 而且有相應的補貼, 村組集體作為土地所有者不僅不能分享相應的農地收益, 而且調整承包關係在法律上面臨更多約束, 土地規則的制定與執行日益依靠國家正式制度安排。農民集體意志也隨國家政策、經濟社會形勢的變化而變化, 在改革開放早期, 農民的分地訴求較為強烈, 一些地方按農民共識分地時預設了定期按人口調整承包地的“遠期方案”, 不少村莊按集體意志定期調地, 國家強化土地承包權後, 集體調地可行性大幅降低, 農民的土地利益訴求不再體現在分地訴求上, 然而, 由於不少地方農村集體經濟空洞化, 農民的土地利益再分配訴求無法通過集體意志呈現。

權利的核心是利益的分配, 農地產權的動態演化實質是農地之上的利益關係的演變。農地產權界定的規則蘊含著相應的利益分配原則和價值取向, 而規則的選擇、解釋和執行則是利益博弈的過程, 隨博弈各方力量的消長, 農地權利亦會相應地變化。農地確權以登記頒證的形式對外公示和宣誓農地權利, 強化了農地產權界定中的法律剛性, 雖然農地產權界定中仍然存在多個規則, 但確權要求產權的界定具有正式的法律構成要件, 並作為長久的農地權利依據, 從而使農地之上利益關係必須一次性理清。確權的一次性和產權演化的動態性之間存在深刻矛盾, 產生一系列確權悖論。首先, 大量農地利益關係是基於廣義社會契約, 鄉村土地利益秩序是內生的, 而農地確權把外生的法律規則導入鄉村社會, 土地產權明晰化過程短促, 產權明晰本有利於減少紛爭, 但兩類鄉村土地秩序缺乏有效整合時間, 舊的秩序被破壞後新秩序卻不能及時形成, 從而產生秩序真空, 農民的產權認知本身亦是一個建構過程, 一旦農民的產權共識打破, 就會產生相應的產權糾紛。其次, 確權有利於維護農民的土地權利, 保護農民利益, 然而, 鄉村經濟實踐中土地利益關係有時是跨期的, 如土地承包定期調整, 農戶在農地承包或延包時的共識並不是基於一次權利性分配和界定, 一些農民認同遵從承包地分配方案是基於未來土地利益的期許及相應的調地承諾, 農地確權要求一次性確認權利並保持長久不變, 從而使現實中跨期的土地利益分配受到破壞, 誘發利益紛爭。最後, 雖然政策層面有“確權確地”和“確權確股不確地”兩種形態的農地確權, 但統一規則和流程下的確權無法兼顧不同地區歷史形成的土地秩序差異, 一些地區有較為發達的集體經濟, 無需通過農地利益分配保障公共物品供給, 而大量鄉村集體經濟空洞化, 確權進一步壓縮集體控制土地資源的權利, 從而無力提供公共物品, 影響農地利用效率。

(二) 農地經濟功能與社會功能的內在緊張關係

農地是重要的農業生產要素, 具有市場價值, 能產生經濟收益, 具有經濟功能, 但農地亦具有承載就業、保障農民基本生活、養老等社會功能。“農村集體土地所有權糅合了公法層面的治理功能、生存保障功能以及私法層面的市場化私權功能”[19]。在集體所有、農戶家庭承包經營的農村土地制度下, 使農戶獲得規模不等承包地, 農民既可以依託土地獲取基本生活資料, 也可以增加土地投入和改善土地經營從而提高農業產出獲得相應的市場回報, 農地作為農民基本的生產資料, 在嚴格的技術約束和資本約束下, 農地與勞動的結合也能生產農產品, 農地既能與高技能勞動結合, 也能與低技能勞動結合, 既能與高強度勞動結合, 也能與低強度勞動結合, 且農地利用的勞動密度具有巨大彈性, 因此農地具有就業保障功能。進一步, 因為能承載低齡老年人的就業, 又具有養老功能。在一定的歷史階段, 中國作為以農民為主體的國家, 解決農民基本生存問題既是最重要的經濟目標也是重要的政治目標和社會目標, 農地的經濟功能與社會功能可以有效統一。然而, 社會生產力的發展使農地社會功能和經濟功能的矛盾日益加劇, 隨著農民生活水平的提高, 家庭承包的小規模農地經營無法滿足農民增收的要求, 青壯年農民尋求非農經濟機會, 小塊土地既無法束縛農民 (土地穩定功能) 也不能有效保護農民 (土地保障功能) , 農地社會功能弱化, 同時, 人地分離為土地流轉提供了社會條件, 農地市場價值凸顯, 農地經濟功能強化, 但由於社會保障制度不完善, 農地還殘存著就業保障、養老保障等社會功能。

農地的經濟功能與社會功能在全面建設小康社會的當前階段具有內在緊張關係。農地經濟功能要求實現農地市場價值, 遵循效率原則, 充分發揮價格機制在作為生產要素的農地資源配置中的作用;農地社會功能要求實現農地的土地保障作用, 遵循公平原則, 充分發揮生存第一、安全第一等倫理價值準則在作為基本生活來源的農地分配中的作用。在農地承包經營權的分配上, 經濟利益最大化邏輯要求價格高者得、經營者得、能者多得, 土地保障邏輯要求按人均分、特定身份者得、無他業無保障者優先;在處理農地承包關係上, 經濟利益最大化邏輯要求穩定承包關係, 推動土地流轉, 土地保障邏輯要求依據人口狀況變化調整土地承包關係, 土地流轉以新增人口能分得土地為前提;在規模經營的態度上, 經濟利益最大化要求積極推動, 鼓勵資本下鄉, 引入農業企業等外部經營主體參與農地規模經營, 而土地保障邏輯則顧忌外部資本侵蝕農民土地權利, 使農民失去生存之基, 要求規模經營限於村內種田能手的經營能力範圍之內。農地經濟功能與社會功能內在緊張同時存在, 由此產生確權悖論:確權依據村組與農戶的承包關係, 但又不承認村組在承包期內的土地調整, 村組在處理土地承包關係時的生存倫理準則既沒有在確權中摒棄也沒有被接納, 從而產生生存倫理悖論與定爭止紛悖論;確權要求確權到戶, 土地集中連片流轉必須經由多個農戶一致同意, 而農業機會成本較小的人具有土地保障傾向, 並不追求土地流轉收益, 從而產生土地流轉悖論和土地利用悖論。

(三) 外部交易成本和內部管理成本的消長關係

在“集體所有、家庭承包經營”的統分結合的雙層經營體制中, 農地經營的微觀決策單元有集體和農戶兩層。微觀經濟主體與其他經濟主體的經濟交往具有交易成本, 即契約的達成、執行產生的成本, 對於決策單元而言, 交易成本並不是決策內生的, 在決策之外。微觀經濟主體特別是具有一定組織性的法人或非法人實體, 其經濟決策的形成和執行經過行政組織控制或集體意志形成過程, 產生相應的管理成本 (或治理成本) , 即經濟主體在經濟決策及執行時處理經濟主體內部關係產生的成本, 對於決策單元來說, 管理成本是決策內生的, 由經濟決策的形式與內容決定。在農地的處分和農地收益的分配上存在著外部交易成本和內部管理成本的消長關係:集體統一決策時, 外部經濟主體不必與多個農戶逐一達成契約, 談判和履約較為便捷, 交易成本較小, 但集體統一決策代表集體統一意志, 集體意志的形成、集體成員之間的協商與妥協需要經過較多的管理過程, 村組幹部的代表性不足甚至追逐私利違背集體利益等都會產生一系列管理或治理問題, 從而使得管理成本較高;農戶分散決策時, 外部經濟主體直接與農戶進行交易, 交易額度小、交易對象多, 談判和履約較為繁瑣, 交易成本較高, 但村組集體既沒有干預, 也不必負相應的連帶責任, 內部管理事務少, 管理成本小。統分結合的雙層經營體制具有較大的彈性, 宜統則統, 宜分則分, 在各地經濟實踐中, 統一決策與分散決策的形式與內容有較大差異。

農地確權要滿足登記頒證的法律形式要件, 具有嚴格法定程序要求, 難以有效權衡外部交易成本和內部管理成本, 無法有效確定統與分的層次與內容, 從而產生確權悖論。確權登記以確權確地為主, 也可以確權確股不確地, 總體上是確權到戶到地, 確權確股不確地作為一種特殊選項從中央到試點省市都有其嚴格的適用範圍限制。在確權到戶到地的情形下, 農民集體既不能預留機動地, 也不直接享有處分農地和分享農地收益的權利, 一方面有利於控制和減少農民集體的代理人違背農民利益的濫權行為, 減少管理 (治理) 成本, 但另一方面作為統的層次的決策單元, 農民集體要把握和開創經濟機會, 要獲得農地處分權利必須經過農戶的重新授權, 其間極易遭遇大量談判、協調的集體行動困境, 土地整治等農地提質升效的農地處置, 個別農戶無能力, 農民集體無權利, 從而產生土地利用悖論。農地確權有利於明確土地流轉的交易對象, 減少了單一農戶的土地流轉交易成本, 但弱化了土地流轉中的集體決策, 當土地集中連片流轉時交易對象眾多, 交易成本劇增, 從而產生土地流轉悖論。此外, 因交易成本和管理成本的差異, 土地利益分配中集體決策範圍有顯著差異, 確權中只容許少數地區採取“確權確股不確地”的模式, 而其他多種形態集體土地利益分配決策無法律支持, 從而可能會誘發少數基層組織對確權的觀望甚至抵制, 放大矛盾糾紛與實際困難, 從而產生定爭止紛悖論。

三、確權悖論的破解

破解悖論必須超越形式邏輯所預設的情景, 從事物的本來面貌出發, 抓住關鍵矛盾進行策應。確權悖論的關鍵矛盾不在確權本身, 而在於權利內容的豐富性和可變性無法在確權語境中充分體現, 確權頒證側重於明確權利主體和權利客體, 確權所預設的權利內容無法適應基本生活保障、定爭止紛、促進土地流轉、土地高效利用等現實要求。三權分置是在堅持基本土地制度和農村基本經營制度的前提下, 進一步細分和豐富農地權利內容和權利體系的政策與制度主張, 在三權分置的基本框架下, 通過進一步細分和完善農地權利, 可以有效地解決確權悖論。

(一) 細化和豐富權利內容以提供更多利益紛爭解決手段

確權增加了產權強度, 改變了既有的產權認知同時也改變了土地利益預期, 從而在明確權利歸屬過程中使或有利益 (依託特定場景, 在經濟上尚未實現的利益) 衝突顯性化。一方面, 確權使歷史遺留的面積不準、四至不清問題產生了巨大的或有利益, 從而易誘發土地糾紛。另一方面, 確權增加了既有土地糾紛的利益砝碼, 從而使利益平衡更加艱難。在確權之前, 原承包戶和現經營戶的農地之爭是基於農地經營權的利益紛爭, 村組可以通過“調地不調賬、調賬不調地”等方式, 用土地流轉費補償、農業補貼對象變更等利益協調方式加以解決, 確權增加了附著在承包地上的長遠利益與或有利益, 各方損益難以估算, 利益難以平衡, 村組調節糾紛能力下降。

三權分置框架下, 進一步細分和豐富農地權利, 多主體的不同權利共存在同一農地之上, 將為基層組織提供更多的解決糾紛的手段。首先, 農地承包者與經營者的權利進行細分和差異化, 並使各項權利在經濟上有效實現。家庭承包基於集體成員資格, 第一輪承包時, 人地尚未分離, 承包是為了經營, 家庭承包是集體分配生產資料, 是集體經濟的有效實現形式, 因此, 基於集體成員資格的承包權應被理解為分享集體經濟的特定權利。在農地上的經營權基於對經營者自主性的承認, 經營權應側重於對勞動與資本投入的保護及對相應勞動與資本回報的尊重。承包權在經濟上實現依靠特定規則下分享集體經濟, 經營權則通過農地經營回報在經濟上實現。承包權與經營權分置, 農地糾紛包含的利益衝突不僅較容易辨識, 而且有了更多針對性的解決手段。面積不準、四至不清的問題按照尊重經營者勞動與資本投入的原則處理, 以近期實際經營的農地為準, 但基於承包地的農轉非等未來或有利益則按集體經濟的分享規則分配。原承包戶與現經營戶的糾紛, 即期按經營優先處理, 遠期按集體生產資料的分配原則處理, 期間的利益平衡則可運用土地流轉租金議價、農業補貼歸屬調整等多種方式相機協調。其次, 做實集體所有權, 使集體所有權能在經濟上實現。三權分置不僅對承包者、經營者強權賦能, 而且可以通過賦予土地所有者土地整治、土地開發的權利而使所有者獲得相對獨立的經濟利益。大量的土地糾紛源於政策法律變化使基層主持的土地利益分配無法持續, 如過去村組可以調整承包地, 現在不能調地, 過去種地要承擔稅費, 現在種地卻有補貼, 從而導致地被調走者、未欠稅費者有不公平感。一旦集體有了相對獨立的經濟利益, 土地權利問題就可以轉化為集體經濟收益的分配問題, 更加便於量化、比較與妥協。最後, 所有者、農戶 (集體成員) 、農地承包者、農地經營者等多個主體的權利通過三權分置的進一步改革而更加清晰, 有利於逐步重新凝聚地權共識, 從根本上減少土地糾紛。

(二) “集體所有+土地收益分享”確保農民生存安全

土地保障本質是一種特殊形態的自我保障, 即農民依託土地, 通過自身的勞動獲得基本生活資料。在改革初期, 農民職業選擇空間十分有限, 勞動謀生大都依靠經營農地, 此時, 中國社會保障制度基本上未覆蓋農民群體, 農民被迫自我保障或家庭保障, 因此, 當時農地不僅是農民的基本生產資料而且是基本生活保障, 在分地時不得不考慮生存倫理。當前, 農民謀生手段豐富, 可以在農業之外尋求發展, 但農民的社會保障待遇較低, 社會保障仍然不能作為農民的唯一生存依託, 農民在做經濟決策時仍然不能忽略農地的保障功能。因此, 在農地分配和農地權利設定時仍需考慮生存倫理。基於生存倫理的農地分配不僅是低效率的而且會逐漸失去可操作性:一方面, 以生存需求為基準的農地分配不能體現農戶資源稟賦與經營能力的差異, 因而是低效率的;另一方面, 生存導向的農地分配要求根據農戶的收入、人口等家計特徵動態調整土地, 然而, 農地畢竟是生產資料不是生活資料, 農地需求不能準確量化, 調地週期不能適應不同農戶的家計特徵變化, 最終會導致土地秩序混亂而難以為繼。

當前, 不同農民表面一致的分地訴求卻有不同的經濟動因, 有的農民從事農業經營, 要地是基於對農業生產的需要, 有的農民已有相對穩固的非農職業, 要地是基於農地的財產價值, 有的農民主要收入來源於第二、三產業, 但兼營農業, 要地是基於農地的保障功能, 在三權分置改革中, 充實集體所有權權能, 使其重新找到契合的經濟實現方式, 賦予農民集體土地收益分享權和優先承包權, 可以滿足不同農民不同的土地利益要求, 確保農民的生存安全, 從而破解農地確權的生存倫理悖論。首先, 完善和充實農民集體的土地所有權權能, 以農地資源為依託, 以土地經濟機會為切入口, 激活農村集體經濟, 一方面使農民重新組織化, 走出分割和分配農地等集體生產資料的困境, 另一方面, 使農民依託集體經濟而不是直接依託土地獲得生存保障。其次, 就業是民生之本, 集體所有權、農民優先承包權和集體土地收益分享權等權利佈局與細分, 有利於適應不同農民的就業特徵, 促進農民的職業成長。有穩固非農職業的農民只需分享土地收益, 不必打理農地, 從而可以集中精力謀發展, 兼業農民可以依託集體經濟的避風港優化經濟決策, 降低兼業比例, 提高專業化程度, 專營農業的職業農民則可轉入更多農地, 提高農地經營規模和農業經營水平, 此外, 集體經濟的發展也將為農村創造更多的就業崗位。最後, 權利分置, 不同權利對應不同的經濟實現方式, 有利於把單一的分地訴求轉化為不同的土地利益訴求, 從而有利於從整體更高程度地滿足農民的訴求, 土地屬於存量資源, 總量有限、位置固定, 分地訴求往往難以滿足, 而土地經濟是增量的, 土地利益可以隨土地的經濟發展而不斷得以實現與滿足。

(三) “集體土地處置權+農戶土地決策權”促進農地流轉和農地開發

農地流轉價格除受其預期經營收益制約外還與農戶的農地功能偏好相關。當轉出方側重於農地的經濟功能, 則轉出意向價格主要參考農地經營預期收益, 但若農戶具有土地保障傾向, 轉出農地的意向價格則主要取決於土地保障效用的估價, 因而土地保障不利於流轉雙方達成一致價格, 阻礙農地流轉。農地轉入者的意向價格主要由農地經營預期收益決定, 但農地經營需對農地進行相應的處置, 意向的轉入地之上權利主體越多, 不僅議價越困難, 交易成本巨大, 而且農地處置亦更難, 因而農地的碎片化及權利主體分散不利於農地流轉。農地利用與開發主要取決於有效適度的勞動與資本投入, 當農地之上排他性權利不足時, 農地資源被多個競爭性使用者過度利用, 產生公地悲劇問題, 當農地之上有多個交叉的排他性權利, 農地的合理利用行為易被利益不兼容的排他性權利主體阻止, 產生反公地悲劇問題[21]。確權之前, 承包經營權的物權保護不力, 在承包地調整頻繁或承包週期過短的特定時期和地方, 在一塊農地上短期之內有多個使用者, 特定時段的使用者不擁有另外時段的農地排他性權利, 使用者只考慮當期收益, 農地過度利用, 損耗地力, 公地悲劇產生;在確權之後, 農民人地分離普遍, 土地流轉經營者增多, 在流轉的農地之上, 作為轉出方的農戶、作為農地所有者的農民集體均有對農地處置的排他性權利, 流轉經營者整治土地、興辦設施、水利改造等處置農地的行為均受到限制, 農地低效利用, 反公地悲劇產生。

在三權分置改革中, 充實集體所有權權能, 增強集體的土地處置能力, 農戶基於集體成員資格享有相應的土地決策權, 強化農戶在其承包地上的土地利益, 同時增加承包地上的集體意志, 從而破解農地確權的土地流轉悖論和土地利用悖論。首先, 一旦集體所有權在經濟上能夠實現, 農民在土地利益分配上達成一致, 集體就可以通過招標、拍賣等方式直接授予相應主體的農地經營權, 顯化農地經濟價值, 不僅農戶能分享更多土地利益, 而且使規模經營主體能直接從集體獲得農地經營權, 不必與承包地各戶逐一達成流轉協議, 大大節約交易成本。不願轉出農地或有農地經營訴求的農戶則可以通過優先承包權保障其利益。其次, 農戶的決策權一方面有利於防止集體代理人濫用職權, 侵害農民的土地利益, 另一方面有利於因地制宜地選擇集體經濟的實現方式, 提高土地經濟效益。所有權之上的權利負擔如何設定由農民集體意志決定。適合農地統一經營的地方, 可以不對所有權設定權利負擔。農地分散經營則在所有權之上設定經營權等權利負擔, 在確保農民優先承包的前提下通過市場競價選擇經營者, 提高農地資源配置效率。最後, 在農戶的承包地上增加集體意志, 增強集體的土地處置能力。農戶的承包地由集體發包, 本身包含集體意志, 是集體對農地這類特殊生產資料的有效處置, 農戶承包地上行使排他性的權利應以不影響生產資料有效使用為前置條件, 任何農地之上水利設施、田間道路的修繕及土地整治等, 任何農戶不具有一票否決權, 農戶在承包地上的特殊利益按集體事先議定的規則補償。集體和農戶分享土地利益, 但利益獨立, 農民集體基於所有權權能而有能力、農戶基於土地利益分享而有動力進行土地整治, 為連片規模經營、大型農機、先進水利設施、新技術的使用創造條件, 釋放農業投資空間, 吸引新型農業經營主體和新型農業生產要素, 促進農地的開發與利用。