05.31 三权分置下“确权悖论”的制度破解

摘 要：农地确权存在着生存伦理悖论、定争止纷悖论、土地流转悖论和土地利用悖论等四大悖论。悖论产生的原因是:确权的一次性和产权演化的动态性之间的矛盾;农地经济功能与社会功能的内在紧张关系;外部交易成本和内部管理成本的消长关系。破解确权悖论需在三权分置下进行制度改革, 强化农户在其承包地上的利益, 增强集体土地处置能力, 充分发挥农地的经济功能, 把农民的分地诉求转化为土地利益分配问题, 使农民依托集体经济而不是直接依托农地保障生存安全。

引言

2007年, 中国《物权法》颁布, 为适应物权保护的需要, 以农村土地登记颁证为重要内容的农地确权工作逐步展开。2013年中央一号文件《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》强调“健全农村土地承包经营权登记制度”, 提出“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作”。此后, 农地确权工作全面展开。然而, 农地确权工作开展以来, 在实践中出现众多难题, 在理论上也引发了较大的争议。

农地确权在学理上获得了大量的支持:农地确权是土地流转的基础[1];确权有利于还权赋能[2];确权是农村土地产权清晰化改革的重要举措[3][4];确权有利于克服“激励短期化、决策管理成本高”产生的不及性等效率问题[5]。学界也发现了确权产生的积极效果:农地确权推进了土地规模经营, 扩大了市场范围, 促进了农业迂回生产与专业分工[6];农地确权不仅降低了交易成本, 促进了土地流转, 而且增强了农地的产权强度, 提高了土地资源的内在价值[7];农地确权不仅使农户的农地转出概率显著提高, 明显增加流转面积, 而且有助于保障农户的权益, 激励劳动力外出就业, 进而推动了农地流转[8]。然而, 反对确权也有其学理支持:农地的物权化逻辑, 搅乱破坏了村庄伦理, 进一步弱化了村庄的功能[9];确权进一步强化承包户对具体地块的占有权, 使细碎土地整合为宜耕地块的难度更大, 从而土地更难有效耕种[10];农户土地承包经营权确权存在多种错位, 有利于加快土地流转、推进农业规模化等论断也存在着不同程度的理论误解和误判[11];以“确权”为导向的国家地权调控否定了集体土地制度的实践空间, 逐渐侵蚀了村庄政治内核, 村庄政治塌陷, 基层治理陷入深层困境[12]。学界也呈现了确权的一些消极后果:某土地产权改革试点村的实证考察发现自上而下的确权政策表达遭遇到多方面的抵制, 导致确权实践的“被产权”逻辑, 单方面的产权改革损害而并非保障农民利益[13];Q村土地确权风波显示:农民对法律法规为代表的正式制度采取了实用主义的态度, 农村社会暂难实现以法治为核心约束力的“地权共识”[14]。概而言之, 支持和反对农地确权不仅有各自的理论支持, 而且均能找到相应的事实依据。那么, 农地确权作为一项重要的政策实践, 两种不同的观点与事实仅是政策实施利弊兼有的体现还是农地确权本身包含着悖论?更进一步, 作为农村土地产权改革的重要一环, 如何确保政策目标的实现, 怎样用后续的制度变革克服农地确权中的困难?本项研究试图简要回答这一系列问题, 首先呈现农地确权的多个悖论状态, 然后探讨产生悖论的原因, 最后寻求解决悖论的制度方案。

一、农地确权的四大悖论

悖论表现为两个对立结论共存于同一逻辑命题之中。以权属关系明确化、空间位置清晰化为核心目标的农地确权不仅在实践中产生了不同的效果, 而且在学理逻辑上会推导出多组对立的结论, 即农地确权存在着悖论, 主要包括生存伦理悖论、定争止纷悖论、土地流转悖论和土地利用悖论等四大悖论。

(一) 生存伦理悖论

美国社会学家詹姆斯·C·斯科特发现在前资本主义的农民社会经济行为秉承“安全第一”和“生存第一”的理念, 不顾及发展和利益最大化, 他把这样经济社会现象概括为“生存伦理”[15]。中国的现行土地政策仍然强调“土地是农民的安身立命之本”, 具有生存伦理取向:首先, 家庭联产承包责任制实施之初, 农地承包不是按“价高者得”的市场准则进行, 而是根据现实生计要求按人口分配;其次, 出于农业经济效率和农地资源优化配置的考虑, 政策逐渐容许与鼓励土地流转, 但一再强调维护农民的土地权益, 自愿流转, 并保留农民的土地承包权, 特别是土地承包法26条对发包方收回承包地条件的设置, 体现了把土地作为农民基本生存保障的立法意图[16];最后, 虽然法律禁止基层组织随意调整承包地, 但一些调查显示, 承包地调整的现象仍然大量存在[17], 村组自发地根据人口状况、基于生计目的和农民朴素公平观念的土地调整, 只要没有产生较大社会纠纷, 司法实践或政府主管部门一般承认其合法性。为确保农民的生存之基, 党和国家十分重视保护和赋予农民土地权利, 政策层面已采取多种措施强化农民的土地权利。针对基层组织与干部随意调整承包地, 农民的承包经营权得不到保障的情形, 中央逐步从严控制土地调整, 直到《土地承包法》、《物权法》等立法限制。为适应农民土地权利严格物权保护的需要, 又启动了登记颁证的土地确权。

农地确权存在生存伦理悖论。确权有利于保护农民的土地承包经营权, 防止农民的土地被随意侵占、调整, 即便外出务工经商, 农民在非农就业失败时也可以返乡种地获得基本生活资料。税费改革后农民承包经营农地无需承担税费, 无法适应高强度劳动的作为半劳动力的老年农民亦可依托土地谋生存。然而, 农地确权进一步强化了既有的土地承包关系和农民的土地占有, 无地农民和农村新增人口无法再通过村组土地的动态调整获得农地作为基本生存依托。

(二) 定争止纷悖论

在农地家庭承包实施之初, 大部分地区农地按远近肥瘦搭配均分。由于土地位置的固定性, 田间管理的现实要求不容许同等品质的地块无限细分, 远近肥瘦搭配无法完全满足农民的公平分地诉求, 于是一些地方灵活处理土地承包面积即根据土地品质相应地对土地面积打折扣, 从而使土地承包面积不准。由于农村测绘技术的有限利用, 各块农地之间的边界并无严谨的地理信息登记, 村组干部和农民依靠默认的记号、田埂等辨识边界, 一旦田埂、记号等损毁或消失, 地块边界便难以精准确认。在相当长的一段时间内, 由于拥有承包地的农户也是实际农地经营者, 农地面积不准、边界模糊的问题因农民之间的共识基础存在而并没有引致地权纷争。然而, 随着城市化、工业化发展, 农民就业渠道多样化、土地流转日益频繁, 农地易手经营导致原有共识不复存在, 流转经营中土地连片归整使田埂等原有边界毁损或消失, 从而引发土地纠纷。随着市场化的发展, 村庄内部土地利用方式多样化, 挖鱼塘、水田和旱地互转等导致地块默认边界破坏, 当征地拆迁等导致土地经济利益凸显时, 土地纠纷往往容易爆发。税费改革后, 承包地不仅不再承担税费而且还有相应的补贴, 农地经济价值逐渐凸显, 一些外出务工村民返乡要地, 由此产生了纠纷和争议:一方面, 曾经因税费负担重而离农务工的农户弃耕农地由村民代耕, 既没有正式的土地流转协议, 承包地是否被村集体收回也无定论 (土地管理法第37条规定:承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的, 原发包单位应当终止承包合同, 收回发包的耕地。在司法实践中鲜有因荒芜收回承包地的案例) ;另一方面, 农地实际经营过程中因土地整治、村组道路及小型水利建设改变了原有地块大小、形状和边界特征, 从而引发了争议。概而言之, 由于历史条件的限制、经济社会的变迁、政策法律的变化导致了农地地块不实、空间位置不明、面积不准、权属关系不清等引发了土地争议和纠纷。

农地确权存在着定争止纷悖论。确权过程中正本清源, 梳理具体地块的承包关系流变, 有利于还原事实, 解决久拖不决的纠纷, 登记颁证明确权属关系, 既有利于减少未来的农地纠纷, 又为土地纠纷解决提供了法律依据。然而, 农地确权强化了农民的土地利益预期, 诱发了一些潜在的土地之争。农地确权强化了农户对具体地块的占有关系, 村组调整承包地的权力和能力大幅缩小, 大大弱化了农户承包地重新调整的预期, 不仅使承包地之争成为了“末次博弈”和“一次性博弈”, 容易产生机会主义倾向, 相互妥协更加难以达成, 大大增加了解决土地纠纷的难度, 而且导致了土地纠纷在确权阶段集中爆发。

(三) 土地流转悖论

即使家庭承包之初基本符合效率要求, 也会由于农业经济形势的变化和作为微观经济主体的农户家计特征的变化, 使农地经营格局不能与家庭资源禀赋相一致。为优化土地资源配置, 促进农业规模经营和农业现代化发展, 中央积极推动土地流转。早在1984年, 中央一号文件《关于一九八四年农村工作的通知》就提出鼓励土地逐步向种田能手集中。为适应和规范土地流转实践需要, 党和国家颁布了一系列意见、政策和法规:2001年底中共中央发布《关于做好农户承包地使用权流转工作通知》, 2005年农业部发布《农村土地承包经营权流转管理办法》, 2008年底农业部发布《关于做好当前农村土地承包经营权流转管理和服务工作的通知》, 2014年12月中共中央和国务院颁布《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。确权颁证在政策层面被看作是强化农地的物权保护、维护农民土地权益特别是土地流转权益的重要的基础性工作。

农地确权存在着流转悖论。确权强化了土地承包经营权的保护, 在规定承包期内农地调整的可能性大幅降低, 农户不再需要通过“实际占有与使用”来宣誓承包地上的权益, 外出务工经商时可以安心把土地流转出去, 此外, 农地物权保护的强化彰显了农地的财产价值, 从而激励了农户转出农地。农地确权中登记颁证明确了权属关系, 种田大户、农业企业、农业合作社等转入土地时搜寻农地流转交易对象更为方便, 流转合同更易执行。然而, 农地确权又从另一方面抑制甚至阻碍了土地流转, 农地确权强化了农户对特定地块的占有权利, 激发了农民对具体地块感情投射。因土地的人格化财产特征而强化禀赋效应, 加剧对经营权流转的抑制[18]。农地确权弱化了村组调度农地的权力, 土地转入者为实现规模经营需与毗邻地块的众多农户达成土地流转协议, 交易成本巨大, 即使流转协议达成, 为规模经营也需进一步平整土地、打破田埂地垅, 而土地确权后农地边界具有法律效力, 转出方不愿被破坏, 转入方不敢打破既定边界, 因此, 农地确权一定程度上弱化了潜在规模经营主体的土地流转意愿和土地流转能力。

(四) 土地利用悖论

当前农村土地利用还存在一些问题。首先, 一方面乡村土地规划相对滞后, 另一方面土地用途管制过程中未能赋予群众监督的动力, 农村住房向交通沿线聚集, 建新不拆旧, 宅基地挤占耕地现象还较为普遍。其次, 农地低效利用问题普遍存在, 大量农地由老人、照顾老人与小孩的妇女等机会成本较小的人耕种, 农地劳动与资本投入较低, 农地的经济价值未能充分发挥。最后, 农地转为非农业用地主要通过行政手段确定, 农地之上的非农经济机会不能通过市场机制捕捉, 从而存在着一定的土地用途误配。此外, 基础水利设施陈旧, 村组水利设施无人维护, 一定程度上影响土地产出率。

农地确权存在着土地利用悖论。农地确权使农地的权属关系更为清晰, 农户对其承包地有长久的占有、使用、经营和流转等权利, 一方面有利于克服农户土地利用的短期化行为对土地的破坏, 激发农户对农地长期投入的积极性, 另一方面凸显了承包地的财产价值, 农户可以通过土地流转获得相应的土地租金, 在自身无力经营农地时进行土地流转, 从而有利于减少农地的闲置与荒芜。确权强化了农户的土地权利, 增加了行政干预和调整土地的机会成本, 削弱了地方政府和村组织征用农地、划转宅基地的动力和能力, 有利于减少土地的粗放利用与闲置浪费。然而, 农地确权到户一定程度上弱化了农民集体的土地处分权, 一方面, 农户承包地上的排他性权利增强, 村组道路和小型水利设施修建需要与所经农地的多个农户达成一致, 村组公共物品的供给易陷入“集体行动的困境”, 进而导致因公共物品缺乏影响农地产出, 另一方面, 分散占有的权利增强, 土地细碎化问题更难克服, 连片规模经营更难实现, 进而限制了新型农业经营主体的成长, 农地亦难以吸纳大型农机、高端灌溉设施等有效投资。

二、确权悖论产生的原因

悖论的产生往往是由于表面的形式逻辑关系无法揭示真实的本质规定性。确权悖论的产生是因为农地产权关系的复杂性、政策目标的复合性、农地功能的多重性等无法在单一的确权逻辑中得到有效阐述, 表现在:其一, 确权的一次性与产权演化的动态性之间的矛盾;其二, 农地经济功能与社会功能的内在紧张关系;其三, 外部交易成本和内部管理成本之间的消长关系。

(一) 确权的一次性和产权演化的动态性之间的矛盾

产权是一束权利, 体现相应的财产关系, 包括使用 (经营) 、收益、交易 (流转) 等一系列权利, 不仅既有的权利可由不同的主体享有, 而且产权本身还可以不断细分, 创设新的权利和产生新的权利主体。农地之上的权利及利益关系随场景的变化而变化, 谁所有、谁支配、谁使用、谁受益及怎样分享农地收益等一系列权利界定并没有一成不变的规则。在乡村实践中, 国家政策、村干部决策、集体意志和当事人约定等都可能成为影响土地规则的重要因素, 但并不必然成为决定性因素, 规则选择过程依赖权力、信息、力量对比和控制竞争[20]。产权规则及规则的选择是变化的, 因而农地产权是动态演化的。税费改革前, 村组集体作为土地所有者还以承包费的形式分享农地收益, 农民的承包经营权以一定的税费义务为前提, 因此, 土地承包经营权具有债权的性质, 村组调整农地承包关系的手段较多。税费改革后特别是《物权法》颁布以后, 农民的承包经营权具有了物权性质, 农民家庭承包的农地不仅不再承担税费义务, 而且有相应的补贴, 村组集体作为土地所有者不仅不能分享相应的农地收益, 而且调整承包关系在法律上面临更多约束, 土地规则的制定与执行日益依靠国家正式制度安排。农民集体意志也随国家政策、经济社会形势的变化而变化, 在改革开放早期, 农民的分地诉求较为强烈, 一些地方按农民共识分地时预设了定期按人口调整承包地的“远期方案”, 不少村庄按集体意志定期调地, 国家强化土地承包权后, 集体调地可行性大幅降低, 农民的土地利益诉求不再体现在分地诉求上, 然而, 由于不少地方农村集体经济空洞化, 农民的土地利益再分配诉求无法通过集体意志呈现。

权利的核心是利益的分配, 农地产权的动态演化实质是农地之上的利益关系的演变。农地产权界定的规则蕴含着相应的利益分配原则和价值取向, 而规则的选择、解释和执行则是利益博弈的过程, 随博弈各方力量的消长, 农地权利亦会相应地变化。农地确权以登记颁证的形式对外公示和宣誓农地权利, 强化了农地产权界定中的法律刚性, 虽然农地产权界定中仍然存在多个规则, 但确权要求产权的界定具有正式的法律构成要件, 并作为长久的农地权利依据, 从而使农地之上利益关系必须一次性理清。确权的一次性和产权演化的动态性之间存在深刻矛盾, 产生一系列确权悖论。首先, 大量农地利益关系是基于广义社会契约, 乡村土地利益秩序是内生的, 而农地确权把外生的法律规则导入乡村社会, 土地产权明晰化过程短促, 产权明晰本有利于减少纷争, 但两类乡村土地秩序缺乏有效整合时间, 旧的秩序被破坏后新秩序却不能及时形成, 从而产生秩序真空, 农民的产权认知本身亦是一个建构过程, 一旦农民的产权共识打破, 就会产生相应的产权纠纷。其次, 确权有利于维护农民的土地权利, 保护农民利益, 然而, 乡村经济实践中土地利益关系有时是跨期的, 如土地承包定期调整, 农户在农地承包或延包时的共识并不是基于一次权利性分配和界定, 一些农民认同遵从承包地分配方案是基于未来土地利益的期许及相应的调地承诺, 农地确权要求一次性确认权利并保持长久不变, 从而使现实中跨期的土地利益分配受到破坏, 诱发利益纷争。最后, 虽然政策层面有“确权确地”和“确权确股不确地”两种形态的农地确权, 但统一规则和流程下的确权无法兼顾不同地区历史形成的土地秩序差异, 一些地区有较为发达的集体经济, 无需通过农地利益分配保障公共物品供给, 而大量乡村集体经济空洞化, 确权进一步压缩集体控制土地资源的权利, 从而无力提供公共物品, 影响农地利用效率。

(二) 农地经济功能与社会功能的内在紧张关系

农地是重要的农业生产要素, 具有市场价值, 能产生经济收益, 具有经济功能, 但农地亦具有承载就业、保障农民基本生活、养老等社会功能。“农村集体土地所有权糅合了公法层面的治理功能、生存保障功能以及私法层面的市场化私权功能”[19]。在集体所有、农户家庭承包经营的农村土地制度下, 使农户获得规模不等承包地, 农民既可以依托土地获取基本生活资料, 也可以增加土地投入和改善土地经营从而提高农业产出获得相应的市场回报, 农地作为农民基本的生产资料, 在严格的技术约束和资本约束下, 农地与劳动的结合也能生产农产品, 农地既能与高技能劳动结合, 也能与低技能劳动结合, 既能与高强度劳动结合, 也能与低强度劳动结合, 且农地利用的劳动密度具有巨大弹性, 因此农地具有就业保障功能。进一步, 因为能承载低龄老年人的就业, 又具有养老功能。在一定的历史阶段, 中国作为以农民为主体的国家, 解决农民基本生存问题既是最重要的经济目标也是重要的政治目标和社会目标, 农地的经济功能与社会功能可以有效统一。然而, 社会生产力的发展使农地社会功能和经济功能的矛盾日益加剧, 随着农民生活水平的提高, 家庭承包的小规模农地经营无法满足农民增收的要求, 青壮年农民寻求非农经济机会, 小块土地既无法束缚农民 (土地稳定功能) 也不能有效保护农民 (土地保障功能) , 农地社会功能弱化, 同时, 人地分离为土地流转提供了社会条件, 农地市场价值凸显, 农地经济功能强化, 但由于社会保障制度不完善, 农地还残存着就业保障、养老保障等社会功能。

农地的经济功能与社会功能在全面建设小康社会的当前阶段具有内在紧张关系。农地经济功能要求实现农地市场价值, 遵循效率原则, 充分发挥价格机制在作为生产要素的农地资源配置中的作用;农地社会功能要求实现农地的土地保障作用, 遵循公平原则, 充分发挥生存第一、安全第一等伦理价值准则在作为基本生活来源的农地分配中的作用。在农地承包经营权的分配上, 经济利益最大化逻辑要求价格高者得、经营者得、能者多得, 土地保障逻辑要求按人均分、特定身份者得、无他业无保障者优先;在处理农地承包关系上, 经济利益最大化逻辑要求稳定承包关系, 推动土地流转, 土地保障逻辑要求依据人口状况变化调整土地承包关系, 土地流转以新增人口能分得土地为前提;在规模经营的态度上, 经济利益最大化要求积极推动, 鼓励资本下乡, 引入农业企业等外部经营主体参与农地规模经营, 而土地保障逻辑则顾忌外部资本侵蚀农民土地权利, 使农民失去生存之基, 要求规模经营限于村内种田能手的经营能力范围之内。农地经济功能与社会功能内在紧张同时存在, 由此产生确权悖论:确权依据村组与农户的承包关系, 但又不承认村组在承包期内的土地调整, 村组在处理土地承包关系时的生存伦理准则既没有在确权中摒弃也没有被接纳, 从而产生生存伦理悖论与定争止纷悖论;确权要求确权到户, 土地集中连片流转必须经由多个农户一致同意, 而农业机会成本较小的人具有土地保障倾向, 并不追求土地流转收益, 从而产生土地流转悖论和土地利用悖论。

(三) 外部交易成本和内部管理成本的消长关系

在“集体所有、家庭承包经营”的统分结合的双层经营体制中, 农地经营的微观决策单元有集体和农户两层。微观经济主体与其他经济主体的经济交往具有交易成本, 即契约的达成、执行产生的成本, 对于决策单元而言, 交易成本并不是决策内生的, 在决策之外。微观经济主体特别是具有一定组织性的法人或非法人实体, 其经济决策的形成和执行经过行政组织控制或集体意志形成过程, 产生相应的管理成本 (或治理成本) , 即经济主体在经济决策及执行时处理经济主体内部关系产生的成本, 对于决策单元来说, 管理成本是决策内生的, 由经济决策的形式与内容决定。在农地的处分和农地收益的分配上存在着外部交易成本和内部管理成本的消长关系:集体统一决策时, 外部经济主体不必与多个农户逐一达成契约, 谈判和履约较为便捷, 交易成本较小, 但集体统一决策代表集体统一意志, 集体意志的形成、集体成员之间的协商与妥协需要经过较多的管理过程, 村组干部的代表性不足甚至追逐私利违背集体利益等都会产生一系列管理或治理问题, 从而使得管理成本较高;农户分散决策时, 外部经济主体直接与农户进行交易, 交易额度小、交易对象多, 谈判和履约较为繁琐, 交易成本较高, 但村组集体既没有干预, 也不必负相应的连带责任, 内部管理事务少, 管理成本小。统分结合的双层经营体制具有较大的弹性, 宜统则统, 宜分则分, 在各地经济实践中, 统一决策与分散决策的形式与内容有较大差异。

农地确权要满足登记颁证的法律形式要件, 具有严格法定程序要求, 难以有效权衡外部交易成本和内部管理成本, 无法有效确定统与分的层次与内容, 从而产生确权悖论。确权登记以确权确地为主, 也可以确权确股不确地, 总体上是确权到户到地, 确权确股不确地作为一种特殊选项从中央到试点省市都有其严格的适用范围限制。在确权到户到地的情形下, 农民集体既不能预留机动地, 也不直接享有处分农地和分享农地收益的权利, 一方面有利于控制和减少农民集体的代理人违背农民利益的滥权行为, 减少管理 (治理) 成本, 但另一方面作为统的层次的决策单元, 农民集体要把握和开创经济机会, 要获得农地处分权利必须经过农户的重新授权, 其间极易遭遇大量谈判、协调的集体行动困境, 土地整治等农地提质升效的农地处置, 个别农户无能力, 农民集体无权利, 从而产生土地利用悖论。农地确权有利于明确土地流转的交易对象, 减少了单一农户的土地流转交易成本, 但弱化了土地流转中的集体决策, 当土地集中连片流转时交易对象众多, 交易成本剧增, 从而产生土地流转悖论。此外, 因交易成本和管理成本的差异, 土地利益分配中集体决策范围有显著差异, 确权中只容许少数地区采取“确权确股不确地”的模式, 而其他多种形态集体土地利益分配决策无法律支持, 从而可能会诱发少数基层组织对确权的观望甚至抵制, 放大矛盾纠纷与实际困难, 从而产生定争止纷悖论。

三、确权悖论的破解

破解悖论必须超越形式逻辑所预设的情景, 从事物的本来面貌出发, 抓住关键矛盾进行策应。确权悖论的关键矛盾不在确权本身, 而在于权利内容的丰富性和可变性无法在确权语境中充分体现, 确权颁证侧重于明确权利主体和权利客体, 确权所预设的权利内容无法适应基本生活保障、定争止纷、促进土地流转、土地高效利用等现实要求。三权分置是在坚持基本土地制度和农村基本经营制度的前提下, 进一步细分和丰富农地权利内容和权利体系的政策与制度主张, 在三权分置的基本框架下, 通过进一步细分和完善农地权利, 可以有效地解决确权悖论。

(一) 细化和丰富权利内容以提供更多利益纷争解决手段

确权增加了产权强度, 改变了既有的产权认知同时也改变了土地利益预期, 从而在明确权利归属过程中使或有利益 (依托特定场景, 在经济上尚未实现的利益) 冲突显性化。一方面, 确权使历史遗留的面积不准、四至不清问题产生了巨大的或有利益, 从而易诱发土地纠纷。另一方面, 确权增加了既有土地纠纷的利益砝码, 从而使利益平衡更加艰难。在确权之前, 原承包户和现经营户的农地之争是基于农地经营权的利益纷争, 村组可以通过“调地不调账、调账不调地”等方式, 用土地流转费补偿、农业补贴对象变更等利益协调方式加以解决, 确权增加了附着在承包地上的长远利益与或有利益, 各方损益难以估算, 利益难以平衡, 村组调节纠纷能力下降。

三权分置框架下, 进一步细分和丰富农地权利, 多主体的不同权利共存在同一农地之上, 将为基层组织提供更多的解决纠纷的手段。首先, 农地承包者与经营者的权利进行细分和差异化, 并使各项权利在经济上有效实现。家庭承包基于集体成员资格, 第一轮承包时, 人地尚未分离, 承包是为了经营, 家庭承包是集体分配生产资料, 是集体经济的有效实现形式, 因此, 基于集体成员资格的承包权应被理解为分享集体经济的特定权利。在农地上的经营权基于对经营者自主性的承认, 经营权应侧重于对劳动与资本投入的保护及对相应劳动与资本回报的尊重。承包权在经济上实现依靠特定规则下分享集体经济, 经营权则通过农地经营回报在经济上实现。承包权与经营权分置, 农地纠纷包含的利益冲突不仅较容易辨识, 而且有了更多针对性的解决手段。面积不准、四至不清的问题按照尊重经营者劳动与资本投入的原则处理, 以近期实际经营的农地为准, 但基于承包地的农转非等未来或有利益则按集体经济的分享规则分配。原承包户与现经营户的纠纷, 即期按经营优先处理, 远期按集体生产资料的分配原则处理, 期间的利益平衡则可运用土地流转租金议价、农业补贴归属调整等多种方式相机协调。其次, 做实集体所有权, 使集体所有权能在经济上实现。三权分置不仅对承包者、经营者强权赋能, 而且可以通过赋予土地所有者土地整治、土地开发的权利而使所有者获得相对独立的经济利益。大量的土地纠纷源于政策法律变化使基层主持的土地利益分配无法持续, 如过去村组可以调整承包地, 现在不能调地, 过去种地要承担税费, 现在种地却有补贴, 从而导致地被调走者、未欠税费者有不公平感。一旦集体有了相对独立的经济利益, 土地权利问题就可以转化为集体经济收益的分配问题, 更加便于量化、比较与妥协。最后, 所有者、农户 (集体成员) 、农地承包者、农地经营者等多个主体的权利通过三权分置的进一步改革而更加清晰, 有利于逐步重新凝聚地权共识, 从根本上减少土地纠纷。

(二) “集体所有+土地收益分享”确保农民生存安全

土地保障本质是一种特殊形态的自我保障, 即农民依托土地, 通过自身的劳动获得基本生活资料。在改革初期, 农民职业选择空间十分有限, 劳动谋生大都依靠经营农地, 此时, 中国社会保障制度基本上未覆盖农民群体, 农民被迫自我保障或家庭保障, 因此, 当时农地不仅是农民的基本生产资料而且是基本生活保障, 在分地时不得不考虑生存伦理。当前, 农民谋生手段丰富, 可以在农业之外寻求发展, 但农民的社会保障待遇较低, 社会保障仍然不能作为农民的唯一生存依托, 农民在做经济决策时仍然不能忽略农地的保障功能。因此, 在农地分配和农地权利设定时仍需考虑生存伦理。基于生存伦理的农地分配不仅是低效率的而且会逐渐失去可操作性:一方面, 以生存需求为基准的农地分配不能体现农户资源禀赋与经营能力的差异, 因而是低效率的;另一方面, 生存导向的农地分配要求根据农户的收入、人口等家计特征动态调整土地, 然而, 农地毕竟是生产资料不是生活资料, 农地需求不能准确量化, 调地周期不能适应不同农户的家计特征变化, 最终会导致土地秩序混乱而难以为继。

当前, 不同农民表面一致的分地诉求却有不同的经济动因, 有的农民从事农业经营, 要地是基于对农业生产的需要, 有的农民已有相对稳固的非农职业, 要地是基于农地的财产价值, 有的农民主要收入来源于第二、三产业, 但兼营农业, 要地是基于农地的保障功能, 在三权分置改革中, 充实集体所有权权能, 使其重新找到契合的经济实现方式, 赋予农民集体土地收益分享权和优先承包权, 可以满足不同农民不同的土地利益要求, 确保农民的生存安全, 从而破解农地确权的生存伦理悖论。首先, 完善和充实农民集体的土地所有权权能, 以农地资源为依托, 以土地经济机会为切入口, 激活农村集体经济, 一方面使农民重新组织化, 走出分割和分配农地等集体生产资料的困境, 另一方面, 使农民依托集体经济而不是直接依托土地获得生存保障。其次, 就业是民生之本, 集体所有权、农民优先承包权和集体土地收益分享权等权利布局与细分, 有利于适应不同农民的就业特征, 促进农民的职业成长。有稳固非农职业的农民只需分享土地收益, 不必打理农地, 从而可以集中精力谋发展, 兼业农民可以依托集体经济的避风港优化经济决策, 降低兼业比例, 提高专业化程度, 专营农业的职业农民则可转入更多农地, 提高农地经营规模和农业经营水平, 此外, 集体经济的发展也将为农村创造更多的就业岗位。最后, 权利分置, 不同权利对应不同的经济实现方式, 有利于把单一的分地诉求转化为不同的土地利益诉求, 从而有利于从整体更高程度地满足农民的诉求, 土地属于存量资源, 总量有限、位置固定, 分地诉求往往难以满足, 而土地经济是增量的, 土地利益可以随土地的经济发展而不断得以实现与满足。

(三) “集体土地处置权+农户土地决策权”促进农地流转和农地开发

农地流转价格除受其预期经营收益制约外还与农户的农地功能偏好相关。当转出方侧重于农地的经济功能, 则转出意向价格主要参考农地经营预期收益, 但若农户具有土地保障倾向, 转出农地的意向价格则主要取决于土地保障效用的估价, 因而土地保障不利于流转双方达成一致价格, 阻碍农地流转。农地转入者的意向价格主要由农地经营预期收益决定, 但农地经营需对农地进行相应的处置, 意向的转入地之上权利主体越多, 不仅议价越困难, 交易成本巨大, 而且农地处置亦更难, 因而农地的碎片化及权利主体分散不利于农地流转。农地利用与开发主要取决于有效适度的劳动与资本投入, 当农地之上排他性权利不足时, 农地资源被多个竞争性使用者过度利用, 产生公地悲剧问题, 当农地之上有多个交叉的排他性权利, 农地的合理利用行为易被利益不兼容的排他性权利主体阻止, 产生反公地悲剧问题[21]。确权之前, 承包经营权的物权保护不力, 在承包地调整频繁或承包周期过短的特定时期和地方, 在一块农地上短期之内有多个使用者, 特定时段的使用者不拥有另外时段的农地排他性权利, 使用者只考虑当期收益, 农地过度利用, 损耗地力, 公地悲剧产生;在确权之后, 农民人地分离普遍, 土地流转经营者增多, 在流转的农地之上, 作为转出方的农户、作为农地所有者的农民集体均有对农地处置的排他性权利, 流转经营者整治土地、兴办设施、水利改造等处置农地的行为均受到限制, 农地低效利用, 反公地悲剧产生。

在三权分置改革中, 充实集体所有权权能, 增强集体的土地处置能力, 农户基于集体成员资格享有相应的土地决策权, 强化农户在其承包地上的土地利益, 同时增加承包地上的集体意志, 从而破解农地确权的土地流转悖论和土地利用悖论。首先, 一旦集体所有权在经济上能够实现, 农民在土地利益分配上达成一致, 集体就可以通过招标、拍卖等方式直接授予相应主体的农地经营权, 显化农地经济价值, 不仅农户能分享更多土地利益, 而且使规模经营主体能直接从集体获得农地经营权, 不必与承包地各户逐一达成流转协议, 大大节约交易成本。不愿转出农地或有农地经营诉求的农户则可以通过优先承包权保障其利益。其次, 农户的决策权一方面有利于防止集体代理人滥用职权, 侵害农民的土地利益, 另一方面有利于因地制宜地选择集体经济的实现方式, 提高土地经济效益。所有权之上的权利负担如何设定由农民集体意志决定。适合农地统一经营的地方, 可以不对所有权设定权利负担。农地分散经营则在所有权之上设定经营权等权利负担, 在确保农民优先承包的前提下通过市场竞价选择经营者, 提高农地资源配置效率。最后, 在农户的承包地上增加集体意志, 增强集体的土地处置能力。农户的承包地由集体发包, 本身包含集体意志, 是集体对农地这类特殊生产资料的有效处置, 农户承包地上行使排他性的权利应以不影响生产资料有效使用为前置条件, 任何农地之上水利设施、田间道路的修缮及土地整治等, 任何农户不具有一票否决权, 农户在承包地上的特殊利益按集体事先议定的规则补偿。集体和农户分享土地利益, 但利益独立, 农民集体基于所有权权能而有能力、农户基于土地利益分享而有动力进行土地整治, 为连片规模经营、大型农机、先进水利设施、新技术的使用创造条件, 释放农业投资空间, 吸引新型农业经营主体和新型农业生产要素, 促进农地的开发与利用。