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未经登记建筑，实践中又被称为“无证房”。自《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征收条例）施行以来，房屋征收工作中遇到了不少问题。其中，实践中大量存在的未经登记建筑的问题，成为房屋征收工作中难点及热点问题。
一、未经登记建筑的涉诉纠纷及法理分析
（一）涉诉纠纷情况
在征收条例施行前，拆迁中涉及未经登记建筑的行政争议大量存在，并引发了大量的行政诉讼案件。这类案件的特点主要有：一是涉案面广。以江苏省常州市中级人民法院审结的房屋拆迁裁决类案件为例，自2001年11月1日城市房屋拆迁管理条例施行以来，截至2012年6月20日，审结的249件房屋拆迁行政裁决案件中，涉及未经登记建筑的有206件，占案件总量的82.73%。在城市重大建设项目中，未经登记建筑问题普遍存在，个别项目中比例高达90%以上。二是案件类型众多。未经登记建筑调查、认定和处理过程中，涉及多个执法机关的多个执法行为。例如，规划部门的认定行为、房屋拆迁行政主管部门的拆迁行政许可行为和房屋拆迁行政裁决行为、房屋登记管理部门的房屋登记行为、县（区）级政府和城市综合执法部门的行政强制拆除行为、法院的司法强制拆除行为、规划、国土、建设、房管等部门的信息公开行为、公安部门的治安管理行为等等。三是法律关系复杂。未经登记建筑的形成原因复杂，导致未经登记建筑在调查、认定和处理阶段，存在大量事实和法律方面的难题。例如，集体土地上少批多建问题、历史建筑的认定及补偿问题、违法建筑的认定及补偿问题等等。四是社会关注度高。一方面，由于未经登记建筑问题往往涉及重大公共利益，因此地方党委、人大及政府对此高度关注。另一方面，不少群众认为未经登记建筑等同于合法建筑，很大程度上构成了群众日常生活和生产中不可或缺的必要条件，加之现象较普遍，容易引发群体性事件和突发性事件，社会关注度高。五是矛盾纠纷化解难。群众的心理预期与相关法律政策规定的补偿标准之间差距较大，加之行政诉讼救济功能有限，法院难以通过行政判决和诉讼和解的方式实质性化解这部分矛盾纠纷。引发行政争议的原因，一是随着我国经济快速发展，城市化进程加快，外来人口大量涌入，对居住住房和就业用房的巨大市场需求在短时间内迅速形成，原有房屋无法满足市场需求。二是经济利益驱使，用于自营或用于出租，获取经营收入及房租利润。三是审批程序繁琐，期限漫长，加之大部分群众法律意识不强，导致手续不齐无法申领房产证的情况时有发生。四是执法机制不健全。未经登记建筑的调查、认定和处理涉及规划、国土、建设、房管、城市综合执法、乡（镇）政府等多个执法部门，部门之间相互推诿、行政不作为和行政乱作为的情况时有发生，难以形成执法合力。
（二）法理分析
“未经登记”是与“登记”相对的法律概念，未经登记建筑是指符合建筑物一般特征、没有房屋产权登记且未经有权机关依法认定的建筑物或者构筑物。实践中，未经登记建筑主要包括以下几种情况：一是未经规划部门许可所建造的建筑，如未取得规划部门核发的建设工程规划许可证建造的房屋，或者超过建设工程规划许可证规定的建造范围之外建造的建筑。二是未经国土资源部门许可所建造的建筑，如非法占用农用地、耕地建造的建筑物。三是未经建设部门许可所建造的建筑，如未办理建设工程许可证所建造的建筑。四是未经房屋产权登记部门登记的建筑，如为了规避税费故意不登记，或者因为行政区划调整等客观上无法办理登记等等。五是未经其他有权部门许可所建造的建筑物或者构筑物，如违反公路法第五十六条第一款的规定，未经公路行政主管部门的批准，在公路两侧建筑控制区内所建造的建筑。
未经登记建筑的特征：一是符合一般建筑物的特征。依照民用建筑设计术语标准的定义，建筑物即用建筑材料构筑的空间和实体，供人们居住和进行各种活动的场所。未经登记建筑首先要满足前述一般建筑物的特征，亭棚、披、简易阳光房、自行车棚等不具备人类必要的居住条件的建筑物体不是未经登记建筑。二是没有依法登记。这里的登记，仅指在房屋登记部门的登记薄上进行登记的行为，不包括在工商、税务、民政、土地等其他登记部门进行的登记。三是合法与否待定。未经登记建筑的特点，是建造人已经完成建造行为，但其合法与否有赖于相关执法部门认定。所谓违法建筑，是指未经规划土地管理部门批准，未领取建设工程规划许可证或临时建设工程规划许可证，擅自建筑的建筑物和构筑物。所谓违章建筑，是指违反土地管理法、城市规划法、村庄和集镇规划建设管理条例等相关法律法规的规定动工建造的房屋及设施。未经登记建筑既非违法建筑或者违章建筑，也非合法建筑。
二、构建合法、公正的联合执法工作机制
未经登记建筑的调查、认定和处理执法工作是一项长期、艰巨、复杂的系统工程，必须统筹兼顾，尊重客观实际，同时还必须坚持科学发展、与时俱进的执法工作原则，不断探索、改革和创新执法工作方法。为此，在现有制度的基础上，结合涉诉矛盾纠纷中发现的问题，笔者认为应当构建合法、公正的调查、认定和处理执法工作机制。主要的原则有：
（一）标准统一、工作提前
从涉诉案件情况来看，很多补偿工作中产生的矛盾是由于前期调查和认定工作不够依法、细致和认真所导致的。矛盾虽然集中在补偿阶段爆发，但问题的根源往往发生在调查和认定阶段。因此，调查、认定和处理执法工作中，市、县级人民政府及相关执法部门要重视前期调查和认定工作，尽量在调查和认定阶段查明事实、分清法律关系、化解矛盾纠纷，避免矛盾后移。
在认定标准上，各地做法不一。有依据法律的，有依据地方性政府文件的，有依据事实的。即便依据法律的，各地也不相同，有依据1984年1月5日起施行的城市规划条例的，有依据1990年4月1日起施行的城市规划法的，有依据2008年1月1日起施行的城乡规划法的，有依据1995年1月1日起施行的城市房地产管理法的等等。作为事实的依据也不相同，有依据卫星影像图的，有依据航拍图的，有依据群众评议的等等。至于规范性文件，各地差异更大。在补偿标准上，主要有两种：一是严格依照征收条例第二十条第二款的规定，对于违法建筑施行零补偿；二是把违法建筑视为动产，按照建安成本价补偿。标准不统一的现象，不仅仅存在于城市与城市之间，即便在一个市范围内，不同区域之间的标准也不相同，甚至相邻项目之间也有差异。标准不统一容易让老百姓觉得不公平、不公正，导致矛盾纠纷。
在认定标准上，笔者认为要区分国有土地与原集体土地分别对待；在补偿标准上，虽然建造人对于违法建筑不具有不动产意义上的物权，但对于构成违法建筑的建筑材料仍享有动产意义上的所有权。基于上述考虑，认定和补偿的标准为：一是1990年4月1日城市规划法施行前在国有土地上建造的未经登记建筑，以及1993年11月1日国务院村庄和集镇规划建设管理条例施行前在原集体土地上建造的未经登记建筑，认定为合法建筑，按照合法建筑的标准进行补偿。二是1990年4月1日至2008年1月1日城乡规划法施行前在国有土地上建造的未经登记建筑，以及1993年11月1日至2008年１月１日前在原集体土地上建造的未经登记建筑，如果符合建造之时法律法规的，认定为合法建筑，按照合法建筑的标准进行补偿；如果不符合建造之时法律法规的，认定为违法建筑，按照重置成本价予以补偿。三是2008年1月1日后建造的未经登记建筑，认定为违法建筑，按照重置成本价予以补偿。四是已依法取得国土、建设、规划或者其他特殊行政管理领域的施工批准手续之一的，应当认定为合法建筑。在扣除应当补缴的其他行政许可手续费用之后，按照合法建筑的标准进行补偿。
（二）统筹兼顾、部门协同
在法律适用方面，一是现行法律法规规定的较为分散，一部分规定在规划、国土、建设、房管等多个部门法律法规中，此外，铁路法、民用航空法等法律法规也对特殊区域内的未经登记建筑的认定和处理问题进行了规定。另一部分规定在征收条例中，主要是第十五条和第二十四条的规定，其中，第十五条规定了调查的内容、被征收人的配合义务、公示程序等内容；第二十四条规定了市、县级人民政府的监管职责和组织职责、补偿的原则等内容。还有一部分规定在地方政府制定的各种规范性文件中。法律规定的分散，导致了执法机关难以全面、系统地掌握相关法律及政策，客观上增加了执法难度。二是法律规定不够具体，不利于指导执法实践。例如征收条例第二十四条规定调查、认定和处理的部门是有关部门，这里的“有关部门”具体是指哪个部门，征收部门可否作为调查、认定和处理的主体，调查、认定和处理的部门是一个部门还是数个部门；如果是数个部门，谁来调查，谁来认定，谁来处理等等，征收条例均没有规定。
在实际执法过程中，往往涉及乡镇人民政府、街道、规划、国土、建设等多个执法部门的规划项目许可、用地许可、建设工程许可等多个行政执法行为，单一执法部门仅能够在其法定职权范围内对未经登记建筑的合法性作出认定，无权对未经登记建筑是否违反超过其法定职权范围外的其他法律法规的情况作出合法性认定，加之执法机关相互之间缺乏联合协调执法机制，导致条块分割、职权分散，不少执法机关相互推诿、怠于执法、消极执法，难以形成执法合力。
笔者建议，市、县级人民政府要切实担当起组织领导的责任，统筹兼顾，运用联席执法会议的形式，组织、协调各行政执法部门依法行政，形成执法合力。各行政执法部门要依据法定职权，切实履行起相关法定职责，协同配合、信息共享、联合执法。
1．市、县级人民政府负责组织。市、县级人民政府既是法定的征收主体，也是唯一有权调派各个行政执法机关的职权主体，兼具法律和政治保障的优势，应当切实担当起组织领导的责任，领导协调各行政执法机关的行为。
2．乡（镇）人民政府或者街道负责调查。乡（镇）人民政府或者街道是距离行政相对人最近的行政主体，熟悉当地基层情况，由他们进行调查，可以尽可能多地掌握未经登记建筑的成因、现实状况、权属状况等情况，便于工作的开展。
3．联合认定机构提交初审意见。未经登记建筑形成的原因众多，有违反规划方面法律的，有违反建设方面法律的，有违反房屋登记方面法律的，等等。单一的部门如规划、国土或者建设、城管，都难以查清未经登记的事实，以及进行认定。组建联合调查部门，可以在同一调查部门职权范围内，一次性对未经登记建筑是否符合国土、规划、建设、房屋登记、其他法律法规的情况进行审查，避免了不同部门之间因为信息不沟通产生的相互推诿情况，有利于提高效率。
4．城市综合执法部门作出认定决定。单一执法部门，如规划、建设、国土或者房管，只能对未经登记建筑是否违反其部门法律情况进行合法性认定，无权对房屋是否符合其他部门法律法规情况进行判断和认定，因此由城市综合执法部门作出认定决定，较为合适。同时，城市综合执法部门具有较多的认定违法建筑、违章建筑的执法经验。
5．房屋征收部门负责补偿。对被认定为合法建筑的补偿，依法应当由房屋征收部门进行；对被认定为违法建筑的，如需给与适当补偿，基于行政效率方面的考虑，也应当由房屋征收部门具体负责。
6．纪检、监察部门负责监督。以往未经登记建筑的调查、认定和处理过程中，相关执法部门相互推诿、执法违法或者怠于执法的情况时有发生。由于未经登记建筑的执法工作，既涉及社会整体公共利益，也关乎人民群众的切身利益，为了顺利推进房屋征收工作，纪检、监察等监督部门可以对相关执法部门的执法情况进行监督，督促执法部门依法行政。
（三）公开透明、群众参与
受中国传统文化的影响，以及现代社会主义民主法治理念的深入，“三公”原则越来越被人民群众所重视，尤其是程序设置上要公开透明，防止暗箱操作。要充分发挥人民群众的主观能动性，继承发扬党的群众路线这一优良传统，充分发挥群众的主人翁意识，设置群众参与程序，让群众参与和监督执法工作。
1．组建联席会议。对于被征收项目，由市、县级人民政府的主要负责人召集乡（镇）人民政府或者街道以及相关行政执法部门负责人建立执法联席会议制度。市、县级人民政府明确今后执法联席会议的召集人，明确各行政执法部门的职权职责和部门分工，明确各行政执法部门参加执法联席会议的人员名单。
2．宣传法律政策。由法制部门牵头，乡（镇）人民政府或者街道在被征收地块范围内开展未经登记建筑调查、认定及处理相关法律及政策的宣传教育工作。制定并逐户发放工作手册，宣传相关法律政策，教育、督促被征收地块群众配合相关执法部门的工作。
3．上报基本资料。乡（镇）人民政府或者街道组织人员对被征收地块中未经登记建筑的建筑区位、门牌号码、使用人基本信息、实际用途、建筑面积、涉及特殊行政管理部门、权利受限制等基本情况逐户上门摸底、调查、勘验和核实，并形成书面的资料信息，上报联席执法会议。
4．出具合法性意见。市、县级人民政府召开联席执法会议，针对乡（镇）人民政府、街道上报的书面资料信息，由规划、国土、建设、工商和房管部门依据相关部门法律出具书面合法性意见，涉及其他特殊行政管理领域的，由相关行政执法部门出具书面合法性意见。法制部门负责综合、整理各行政执法部门提交的合法性意见，形成书面意见提交乡（镇）人民政府或者街道。
5．公示调查结果。乡（镇）人民政府或者街道在被征收地块范围内公示书面意见，逐户明确未经登记建筑缺少的具体部门手续，注明对调查结果有异议的，可以在指定期限内向乡（镇）人民政府或者街道提交书面异议报告及相关证据材料。
6．调查核实异议。乡（镇）人民政府或者街道将书面异议报告及相关证据材料提交联席执法会议讨论决定，需要进一步调查核实的，由相关行政执法部门依职权主动调查核实，必要时可以组织相关当事人进行听证。
7．作出认定决定。联席执法会议根据前期公示调查的情况，以及异议反馈及核实的结果，逐户出具书面初步认定决定。初步认定为合法建筑的，明确建筑区位、建造时间、建筑结构、规划用途及实际用途、建筑权属及实际使用人、建筑面积及实际面积等情况。市、县级人民政府的城市综合执法部门根据书面初步认定决定，依据相关法律法规，作出书面认定决定。
8．公示认定决定。乡（镇）人民政府或者街道将在被征收地块范围内公示书面认定决定，告知相关当事人在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼等救济权利。同时告知相关当事人，对于认定为合法建筑但需要补办相关行政许可手续的，应当限期到相关执法部门补办行政许可手续；逾期不办的，从补偿费用中扣除相关行政许可费用；相关手续费用，按照认定时的标准计算。
9．集中补办手续。联席执法会议召集规划、国土、建设、房管等行政执法部门，在乡（镇）人民政府或者街道设立现场联合办理机构，为需要办理补办相关行政许可手续的当事人，现场统一办理相关行政执法手续。
10．作出处理决定。房屋征收实施部门对于被认定为合法建筑的，依照房屋征收的标准进行补偿；对于被认定为违法建筑的，按照相关法律及政策文件进行处理。需要强制拆除的，由相关执法部门依法作出处罚决定。
（四）具体对待、实事求是
由于未经登记建筑形成原因众多、权属状况难辨、法律关系复杂，在多数执法部门眼中，未经登记建筑等同于违法建筑、违章建筑，应当依法拆除。这是对未经登记建筑的重大认识误区。未经登记建筑在法律性质上是没有经过有权机关认定的，可能是违法建筑或者违章建筑，也可能是合法建筑。即使是违法建筑，违法的严重程度也有不同，有的违法程度较轻，如仅仅是没有办理房产证，有的违法程度较严重，如违反法律禁止性规定的；即使是合法建筑，认定为合法的依据和理由也各不相同。正是因为未经登记建筑的法律定性较难，导致个别执法机关简单执法、粗暴执法、一拆了之，从而引发矛盾纠纷。因此不能依照现有法律去判断原先建造的未经登记建筑的合法性，要根据不同的未经登记建筑的形成原因和建造时的法律法规及政策规定，具体问题具体分析，来判断未经登记建筑的合法性及权属状况。
1．资料不齐全或者冲突的，引入群众评价机制。由于档案制度尚不健全，导致相关调查、认定和处理工作资料不齐全或者资料相互冲突，难以认定。为查明事实，建议引入群众评价机制，由被征收地块群众中威望高、基础好、具备一定专业知识的人员组成群众评议小组，对未经登记建筑的建造年代、使用情况、建筑面积等情况进行综合评议。评议结果在被征收地块公示后，由乡（镇）人民政府或者街道提交联席执法会议，作为认定的重要事实依据之一。
2．所有权人不明或者有争议的，应当办理证据保全。对于所有权人不明或者存在争议的，城市房屋拆迁管理条例第二十九条规定，“拆迁产权不明确的房屋，拆迁人应当提出补偿安置方案，报房屋拆迁管理部门审核同意后实施拆迁。拆迁前，拆迁人应当就被拆迁房屋的有关事项向公证机关办理证据保全。”征收条例对此没有规定。笔者认为，可以借鉴城市房屋拆迁管理条例第二十九条的规定，在办理证据保全之后，对未经登记建筑是否合法进行认定并依法处理；相关所有权人明确之后，可以依法向房屋征收部门申请领取相关补偿。
3．工商营业执照等经营证件不能作为认定房屋合法性的依据。部分群众在未经登记建筑之上领取了工商、税务、民政等部门的营业执照、财产租赁证、税务登记证、特种行业经营许可证等。这些证件虽然表明其经营或者特许经营行为是受到国家法律许可和保护的，但并不意味着其用于经营或者特许经营的场所即未经登记建筑也是合法的，两者之间并没有必然的联系。这里的信赖利益仅仅是国家对其经营或者特许经营行为的保护，不包括对经营条件之一即经营场所的保护，所以并不适用信赖利益保护原则。
4．经过规划等房屋建造审批部门之一许可建造的，推定为合法建筑。有观点认为应当区分轻微违法行为和严重违法行为并区别对待，对于严重违反规划或者国家法律禁止性规定的未经登记建筑，如果当事人持有某一执法许可证的，也应当不予补偿。笔者认为，房屋建造涉及规划、国土、建设等多个行政管理部门，如果被征收人获得其中一个部门的行政许可，表明国家对于该未经登记建筑的建设行为持肯定的态度，基于诚实信用和信赖利益保护原则，这种合法的建造行为所产生的信赖利益应当受到法律的保护。此外，轻微违法和严重违法的区分标准难以把握，房屋征收之后所有未经登记建筑都必须拆除，没有必要区分轻微违法和严重违法行为。但这种保护应当有别于合法建筑所受到的法律保护，如果相关当事人拒绝补办相关行政许可手续，补偿中应当扣除认定决定作出之时办理相关行政许可手续所需的费用。
5．被认定为违法建筑的，应当按照重置成本价进行补偿。征收条例第二十四条规定，“对被认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿”，从而确立了违法建筑零补偿的原则。笔者认为，违法建筑在法律上虽然不具有不动产的性质及地位，但从物权法意义上而言，违法建筑是各种建筑材料的总和，这些建筑材料作为动产是有所有权人的。也就是说，对于违法建筑，不存在法律意义上的不动产所有权人，但是存在动产意义上的所有权人，动产所有权人拥有构成违法建筑的所有建筑材料的所有权。
为了有效预防和打击违法突击建设行为，违法建筑的补偿价格不应高于构成违法建筑的建筑材料的重置成本价。重置成本价为，重置全价减去实体性陈旧贬值、功能性陈旧贬值和经济型陈旧贬值后的实际价格。只要对违法建造人的补偿等于或者低于建造成本，其获取的违法利益是零甚至是负数，就有可能从根本上治理违法建设行为。反之，一旦违法建造人从中获利，一方面，损害了社会公共利益，不利于后续房屋征收工作的开展；另一方面，对于其他遵纪守法的被征收人而言，并不公平，变相鼓励了违法建造行为。
6．宅基地批少建多的，应当满足农民改善性住房需求。实践中，少批多建中多建的部分，由于没有合法的批建手续，认定为违法建筑不予补偿的居多。由于宅基地是国家无偿提供给集体组织成员用于建造家庭房屋的土地，本身具有保障性住房的性质。相对于城市中房地产市场的自由买卖，除了分家，逐步富裕起来的农民无法通过其他途径再行获取宅基地用于满足其改善性住房需求，因此少批多建代表了农民对于更高层次住房条件的追求。笔者认为，对于其合理的部分，即出于改善性住房需求，应当予以支持；对于超过合理性之外的部分，不应当支持。在改善性住房需求的认定标准上，笔者认为，多建一层的且用于家庭自住的，属于改善性住房需求；多建一层以上的或者用于出租或者经营的，不属于改善性住房需求。
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