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未經登記建築，實踐中又被稱為“無證房”。自《國有土地上房屋徵收與補償條例》（以下簡稱徵收條例）施行以來，房屋徵收工作中遇到了不少問題。其中，實踐中大量存在的未經登記建築的問題，成為房屋徵收工作中難點及熱點問題。
一、未經登記建築的涉訴糾紛及法理分析
（一）涉訴糾紛情況
在徵收條例施行前，拆遷中涉及未經登記建築的行政爭議大量存在，並引發了大量的行政訴訟案件。這類案件的特點主要有：一是涉案面廣。以江蘇省常州市中級人民法院審結的房屋拆遷裁決類案件為例，自2001年11月1日城市房屋拆遷管理條例施行以來，截至2012年6月20日，審結的249件房屋拆遷行政裁決案件中，涉及未經登記建築的有206件，佔案件總量的82.73%。在城市重大建設項目中，未經登記建築問題普遍存在，個別項目中比例高達90%以上。二是案件類型眾多。未經登記建築調查、認定和處理過程中，涉及多個執法機關的多個執法行為。例如，規劃部門的認定行為、房屋拆遷行政主管部門的拆遷行政許可行為和房屋拆遷行政裁決行為、房屋登記管理部門的房屋登記行為、縣（區）級政府和城市綜合執法部門的行政強制拆除行為、法院的司法強制拆除行為、規劃、國土、建設、房管等部門的信息公開行為、公安部門的治安管理行為等等。三是法律關係複雜。未經登記建築的形成原因複雜，導致未經登記建築在調查、認定和處理階段，存在大量事實和法律方面的難題。例如，集體土地上少批多建問題、歷史建築的認定及補償問題、違法建築的認定及補償問題等等。四是社會關注度高。一方面，由於未經登記建築問題往往涉及重大公共利益，因此地方黨委、人大及政府對此高度關注。另一方面，不少群眾認為未經登記建築等同於合法建築，很大程度上構成了群眾日常生活和生產中不可或缺的必要條件，加之現象較普遍，容易引發群體性事件和突發性事件，社會關注度高。五是矛盾糾紛化解難。群眾的心理預期與相關法律政策規定的補償標準之間差距較大，加之行政訴訟救濟功能有限，法院難以通過行政判決和訴訟和解的方式實質性化解這部分矛盾糾紛。引發行政爭議的原因，一是隨著我國經濟快速發展，城市化進程加快，外來人口大量湧入，對居住住房和就業用房的巨大市場需求在短時間內迅速形成，原有房屋無法滿足市場需求。二是經濟利益驅使，用於自營或用於出租，獲取經營收入及房租利潤。三是審批程序繁瑣，期限漫長，加之大部分群眾法律意識不強，導致手續不齊無法申領房產證的情況時有發生。四是執法機制不健全。未經登記建築的調查、認定和處理涉及規劃、國土、建設、房管、城市綜合執法、鄉（鎮）政府等多個執法部門，部門之間相互推諉、行政不作為和行政亂作為的情況時有發生，難以形成執法合力。
（二）法理分析
“未經登記”是與“登記”相對的法律概念，未經登記建築是指符合建築物一般特徵、沒有房屋產權登記且未經有權機關依法認定的建築物或者構築物。實踐中，未經登記建築主要包括以下幾種情況：一是未經規劃部門許可所建造的建築，如未取得規劃部門核發的建設工程規劃許可證建造的房屋，或者超過建設工程規劃許可證規定的建造範圍之外建造的建築。二是未經國土資源部門許可所建造的建築，如非法佔用農用地、耕地建造的建築物。三是未經建設部門許可所建造的建築，如未辦理建設工程許可證所建造的建築。四是未經房屋產權登記部門登記的建築，如為了規避稅費故意不登記，或者因為行政區劃調整等客觀上無法辦理登記等等。五是未經其他有權部門許可所建造的建築物或者構築物，如違反公路法第五十六條第一款的規定，未經公路行政主管部門的批准，在公路兩側建築控制區內所建造的建築。
未經登記建築的特徵：一是符合一般建築物的特徵。依照民用建築設計術語標準的定義，建築物即用建築材料構築的空間和實體，供人們居住和進行各種活動的場所。未經登記建築首先要滿足前述一般建築物的特徵，亭棚、披、簡易陽光房、自行車棚等不具備人類必要的居住條件的建築物體不是未經登記建築。二是沒有依法登記。這裡的登記，僅指在房屋登記部門的登記薄上進行登記的行為，不包括在工商、稅務、民政、土地等其他登記部門進行的登記。三是合法與否待定。未經登記建築的特點，是建造人已經完成建造行為，但其合法與否有賴於相關執法部門認定。所謂違法建築，是指未經規劃土地管理部門批准，未領取建設工程規劃許可證或臨時建設工程規劃許可證，擅自建築的建築物和構築物。所謂違章建築，是指違反土地管理法、城市規劃法、村莊和集鎮規劃建設管理條例等相關法律法規的規定動工建造的房屋及設施。未經登記建築既非違法建築或者違章建築，也非合法建築。
二、構建合法、公正的聯合執法工作機制
未經登記建築的調查、認定和處理執法工作是一項長期、艱鉅、複雜的系統工程，必須統籌兼顧，尊重客觀實際，同時還必須堅持科學發展、與時俱進的執法工作原則，不斷探索、改革和創新執法工作方法。為此，在現有制度的基礎上，結合涉訴矛盾糾紛中發現的問題，筆者認為應當構建合法、公正的調查、認定和處理執法工作機制。主要的原則有：
（一）標準統一、工作提前
從涉訴案件情況來看，很多補償工作中產生的矛盾是由於前期調查和認定工作不夠依法、細緻和認真所導致的。矛盾雖然集中在補償階段爆發，但問題的根源往往發生在調查和認定階段。因此，調查、認定和處理執法工作中，市、縣級人民政府及相關執法部門要重視前期調查和認定工作，儘量在調查和認定階段查明事實、分清法律關係、化解矛盾糾紛，避免矛盾後移。
在認定標準上，各地做法不一。有依據法律的，有依據地方性政府文件的，有依據事實的。即便依據法律的，各地也不相同，有依據1984年1月5日起施行的城市規劃條例的，有依據1990年4月1日起施行的城市規劃法的，有依據2008年1月1日起施行的城鄉規劃法的，有依據1995年1月1日起施行的城市房地產管理法的等等。作為事實的依據也不相同，有依據衛星影像圖的，有依據航拍圖的，有依據群眾評議的等等。至於規範性文件，各地差異更大。在補償標準上，主要有兩種：一是嚴格依照徵收條例第二十條第二款的規定，對於違法建築施行零補償；二是把違法建築視為動產，按照建安成本價補償。標準不統一的現象，不僅僅存在於城市與城市之間，即便在一個市範圍內，不同區域之間的標準也不相同，甚至相鄰項目之間也有差異。標準不統一容易讓老百姓覺得不公平、不公正，導致矛盾糾紛。
在認定標準上，筆者認為要區分國有土地與原集體土地分別對待；在補償標準上，雖然建造人對於違法建築不具有不動產意義上的物權，但對於構成違法建築的建築材料仍享有動產意義上的所有權。基於上述考慮，認定和補償的標準為：一是1990年4月1日城市規劃法施行前在國有土地上建造的未經登記建築，以及1993年11月1日國務院村莊和集鎮規劃建設管理條例施行前在原集體土地上建造的未經登記建築，認定為合法建築，按照合法建築的標準進行補償。二是1990年4月1日至2008年1月1日城鄉規劃法施行前在國有土地上建造的未經登記建築，以及1993年11月1日至2008年１月１日前在原集體土地上建造的未經登記建築，如果符合建造之時法律法規的，認定為合法建築，按照合法建築的標準進行補償；如果不符合建造之時法律法規的，認定為違法建築，按照重置成本價予以補償。三是2008年1月1日後建造的未經登記建築，認定為違法建築，按照重置成本價予以補償。四是已依法取得國土、建設、規劃或者其他特殊行政管理領域的施工批准手續之一的，應當認定為合法建築。在扣除應當補繳的其他行政許可手續費用之後，按照合法建築的標準進行補償。
（二）統籌兼顧、部門協同
在法律適用方面，一是現行法律法規規定的較為分散，一部分規定在規劃、國土、建設、房管等多個部門法律法規中，此外，鐵路法、民用航空法等法律法規也對特殊區域內的未經登記建築的認定和處理問題進行了規定。另一部分規定在徵收條例中，主要是第十五條和第二十四條的規定，其中，第十五條規定了調查的內容、被徵收人的配合義務、公示程序等內容；第二十四條規定了市、縣級人民政府的監管職責和組織職責、補償的原則等內容。還有一部分規定在地方政府制定的各種規範性文件中。法律規定的分散，導致了執法機關難以全面、系統地掌握相關法律及政策，客觀上增加了執法難度。二是法律規定不夠具體，不利於指導執法實踐。例如徵收條例第二十四條規定調查、認定和處理的部門是有關部門，這裡的“有關部門”具體是指哪個部門，徵收部門可否作為調查、認定和處理的主體，調查、認定和處理的部門是一個部門還是數個部門；如果是數個部門，誰來調查，誰來認定，誰來處理等等，徵收條例均沒有規定。
在實際執法過程中，往往涉及鄉鎮人民政府、街道、規劃、國土、建設等多個執法部門的規劃項目許可、用地許可、建設工程許可等多個行政執法行為，單一執法部門僅能夠在其法定職權範圍內對未經登記建築的合法性作出認定，無權對未經登記建築是否違反超過其法定職權範圍外的其他法律法規的情況作出合法性認定，加之執法機關相互之間缺乏聯合協調執法機制，導致條塊分割、職權分散，不少執法機關相互推諉、怠於執法、消極執法，難以形成執法合力。
筆者建議，市、縣級人民政府要切實擔當起組織領導的責任，統籌兼顧，運用聯席執法會議的形式，組織、協調各行政執法部門依法行政，形成執法合力。各行政執法部門要依據法定職權，切實履行起相關法定職責，協同配合、信息共享、聯合執法。
1．市、縣級人民政府負責組織。市、縣級人民政府既是法定的徵收主體，也是唯一有權調派各個行政執法機關的職權主體，兼具法律和政治保障的優勢，應當切實擔當起組織領導的責任，領導協調各行政執法機關的行為。
2．鄉（鎮）人民政府或者街道負責調查。鄉（鎮）人民政府或者街道是距離行政相對人最近的行政主體，熟悉當地基層情況，由他們進行調查，可以儘可能多地掌握未經登記建築的成因、現實狀況、權屬狀況等情況，便於工作的開展。
3．聯合認定機構提交初審意見。未經登記建築形成的原因眾多，有違反規劃方面法律的，有違反建設方面法律的，有違反房屋登記方面法律的，等等。單一的部門如規劃、國土或者建設、城管，都難以查清未經登記的事實，以及進行認定。組建聯合調查部門，可以在同一調查部門職權範圍內，一次性對未經登記建築是否符合國土、規劃、建設、房屋登記、其他法律法規的情況進行審查，避免了不同部門之間因為信息不溝通產生的相互推諉情況，有利於提高效率。
4．城市綜合執法部門作出認定決定。單一執法部門，如規劃、建設、國土或者房管，只能對未經登記建築是否違反其部門法律情況進行合法性認定，無權對房屋是否符合其他部門法律法規情況進行判斷和認定，因此由城市綜合執法部門作出認定決定，較為合適。同時，城市綜合執法部門具有較多的認定違法建築、違章建築的執法經驗。
5．房屋徵收部門負責補償。對被認定為合法建築的補償，依法應當由房屋徵收部門進行；對被認定為違法建築的，如需給與適當補償，基於行政效率方面的考慮，也應當由房屋徵收部門具體負責。
6．紀檢、監察部門負責監督。以往未經登記建築的調查、認定和處理過程中，相關執法部門相互推諉、執法違法或者怠於執法的情況時有發生。由於未經登記建築的執法工作，既涉及社會整體公共利益，也關乎人民群眾的切身利益，為了順利推進房屋徵收工作，紀檢、監察等監督部門可以對相關執法部門的執法情況進行監督，督促執法部門依法行政。
（三）公開透明、群眾參與
受中國傳統文化的影響，以及現代社會主義民主法治理念的深入，“三公”原則越來越被人民群眾所重視，尤其是程序設置上要公開透明，防止暗箱操作。要充分發揮人民群眾的主觀能動性，繼承發揚黨的群眾路線這一優良傳統，充分發揮群眾的主人翁意識，設置群眾參與程序，讓群眾參與和監督執法工作。
1．組建聯席會議。對於被徵收項目，由市、縣級人民政府的主要負責人召集鄉（鎮）人民政府或者街道以及相關行政執法部門負責人建立執法聯席會議制度。市、縣級人民政府明確今後執法聯席會議的召集人，明確各行政執法部門的職權職責和部門分工，明確各行政執法部門參加執法聯席會議的人員名單。
2．宣傳法律政策。由法制部門牽頭，鄉（鎮）人民政府或者街道在被徵收地塊範圍內開展未經登記建築調查、認定及處理相關法律及政策的宣傳教育工作。制定並逐戶發放工作手冊，宣傳相關法律政策，教育、督促被徵收地塊群眾配合相關執法部門的工作。
3．上報基本資料。鄉（鎮）人民政府或者街道組織人員對被徵收地塊中未經登記建築的建築區位、門牌號碼、使用人基本信息、實際用途、建築面積、涉及特殊行政管理部門、權利受限制等基本情況逐戶上門摸底、調查、勘驗和核實，並形成書面的資料信息，上報聯席執法會議。
4．出具合法性意見。市、縣級人民政府召開聯席執法會議，針對鄉（鎮）人民政府、街道上報的書面資料信息，由規劃、國土、建設、工商和房管部門依據相關部門法律出具書面合法性意見，涉及其他特殊行政管理領域的，由相關行政執法部門出具書面合法性意見。法制部門負責綜合、整理各行政執法部門提交的合法性意見，形成書面意見提交鄉（鎮）人民政府或者街道。
5．公示調查結果。鄉（鎮）人民政府或者街道在被徵收地塊範圍內公示書面意見，逐戶明確未經登記建築缺少的具體部門手續，註明對調查結果有異議的，可以在指定期限內向鄉（鎮）人民政府或者街道提交書面異議報告及相關證據材料。
6．調查核實異議。鄉（鎮）人民政府或者街道將書面異議報告及相關證據材料提交聯席執法會議討論決定，需要進一步調查核實的，由相關行政執法部門依職權主動調查核實，必要時可以組織相關當事人進行聽證。
7．作出認定決定。聯席執法會議根據前期公示調查的情況，以及異議反饋及核實的結果，逐戶出具書面初步認定決定。初步認定為合法建築的，明確建築區位、建造時間、建築結構、規劃用途及實際用途、建築權屬及實際使用人、建築面積及實際面積等情況。市、縣級人民政府的城市綜合執法部門根據書面初步認定決定，依據相關法律法規，作出書面認定決定。
8．公示認定決定。鄉（鎮）人民政府或者街道將在被徵收地塊範圍內公示書面認定決定，告知相關當事人在法定期限內申請行政複議或者提起行政訴訟等救濟權利。同時告知相關當事人，對於認定為合法建築但需要補辦相關行政許可手續的，應當限期到相關執法部門補辦行政許可手續；逾期不辦的，從補償費用中扣除相關行政許可費用；相關手續費用，按照認定時的標準計算。
9．集中補辦手續。聯席執法會議召集規劃、國土、建設、房管等行政執法部門，在鄉（鎮）人民政府或者街道設立現場聯合辦理機構，為需要辦理補辦相關行政許可手續的當事人，現場統一辦理相關行政執法手續。
10．作出處理決定。房屋徵收實施部門對於被認定為合法建築的，依照房屋徵收的標準進行補償；對於被認定為違法建築的，按照相關法律及政策文件進行處理。需要強制拆除的，由相關執法部門依法作出處罰決定。
（四）具體對待、實事求是
由於未經登記建築形成原因眾多、權屬狀況難辨、法律關係複雜，在多數執法部門眼中，未經登記建築等同於違法建築、違章建築，應當依法拆除。這是對未經登記建築的重大認識誤區。未經登記建築在法律性質上是沒有經過有權機關認定的，可能是違法建築或者違章建築，也可能是合法建築。即使是違法建築，違法的嚴重程度也有不同，有的違法程度較輕，如僅僅是沒有辦理房產證，有的違法程度較嚴重，如違反法律禁止性規定的；即使是合法建築，認定為合法的依據和理由也各不相同。正是因為未經登記建築的法律定性較難，導致個別執法機關簡單執法、粗暴執法、一拆了之，從而引發矛盾糾紛。因此不能依照現有法律去判斷原先建造的未經登記建築的合法性，要根據不同的未經登記建築的形成原因和建造時的法律法規及政策規定，具體問題具體分析，來判斷未經登記建築的合法性及權屬狀況。
1．資料不齊全或者衝突的，引入群眾評價機制。由於檔案制度尚不健全，導致相關調查、認定和處理工作資料不齊全或者資料相互衝突，難以認定。為查明事實，建議引入群眾評價機制，由被徵收地塊群眾中威望高、基礎好、具備一定專業知識的人員組成群眾評議小組，對未經登記建築的建造年代、使用情況、建築面積等情況進行綜合評議。評議結果在被徵收地塊公示後，由鄉（鎮）人民政府或者街道提交聯席執法會議，作為認定的重要事實依據之一。
2．所有權人不明或者有爭議的，應當辦理證據保全。對於所有權人不明或者存在爭議的，城市房屋拆遷管理條例第二十九條規定，“拆遷產權不明確的房屋，拆遷人應當提出補償安置方案，報房屋拆遷管理部門審核同意後實施拆遷。拆遷前，拆遷人應當就被拆遷房屋的有關事項向公證機關辦理證據保全。”徵收條例對此沒有規定。筆者認為，可以借鑑城市房屋拆遷管理條例第二十九條的規定，在辦理證據保全之後，對未經登記建築是否合法進行認定並依法處理；相關所有權人明確之後，可以依法向房屋徵收部門申請領取相關補償。
3．工商營業執照等經營證件不能作為認定房屋合法性的依據。部分群眾在未經登記建築之上領取了工商、稅務、民政等部門的營業執照、財產租賃證、稅務登記證、特種行業經營許可證等。這些證件雖然表明其經營或者特許經營行為是受到國家法律許可和保護的，但並不意味著其用於經營或者特許經營的場所即未經登記建築也是合法的，兩者之間並沒有必然的聯繫。這裡的信賴利益僅僅是國家對其經營或者特許經營行為的保護，不包括對經營條件之一即經營場所的保護，所以並不適用信賴利益保護原則。
4．經過規劃等房屋建造審批部門之一許可建造的，推定為合法建築。有觀點認為應當區分輕微違法行為和嚴重違法行為並區別對待，對於嚴重違反規劃或者國家法律禁止性規定的未經登記建築，如果當事人持有某一執法許可證的，也應當不予補償。筆者認為，房屋建造涉及規劃、國土、建設等多個行政管理部門，如果被徵收人獲得其中一個部門的行政許可，表明國家對於該未經登記建築的建設行為持肯定的態度，基於誠實信用和信賴利益保護原則，這種合法的建造行為所產生的信賴利益應當受到法律的保護。此外，輕微違法和嚴重違法的區分標準難以把握，房屋徵收之後所有未經登記建築都必須拆除，沒有必要區分輕微違法和嚴重違法行為。但這種保護應當有別於合法建築所受到的法律保護，如果相關當事人拒絕補辦相關行政許可手續，補償中應當扣除認定決定作出之時辦理相關行政許可手續所需的費用。
5．被認定為違法建築的，應當按照重置成本價進行補償。徵收條例第二十四條規定，“對被認定為違法建築和超過批准期限的臨時建築的，不予補償”，從而確立了違法建築零補償的原則。筆者認為，違法建築在法律上雖然不具有不動產的性質及地位，但從物權法意義上而言，違法建築是各種建築材料的總和，這些建築材料作為動產是有所有權人的。也就是說，對於違法建築，不存在法律意義上的不動產所有權人，但是存在動產意義上的所有權人，動產所有權人擁有構成違法建築的所有建築材料的所有權。
為了有效預防和打擊違法突擊建設行為，違法建築的補償價格不應高於構成違法建築的建築材料的重置成本價。重置成本價為，重置全價減去實體性陳舊貶值、功能性陳舊貶值和經濟型陳舊貶值後的實際價格。只要對違法建造人的補償等於或者低於建造成本，其獲取的違法利益是零甚至是負數，就有可能從根本上治理違法建設行為。反之，一旦違法建造人從中獲利，一方面，損害了社會公共利益，不利於後續房屋徵收工作的開展；另一方面，對於其他遵紀守法的被徵收人而言，並不公平，變相鼓勵了違法建造行為。
6．宅基地批少建多的，應當滿足農民改善性住房需求。實踐中，少批多建中多建的部分，由於沒有合法的批建手續，認定為違法建築不予補償的居多。由於宅基地是國家無償提供給集體組織成員用於建造家庭房屋的土地，本身具有保障性住房的性質。相對於城市中房地產市場的自由買賣，除了分家，逐步富裕起來的農民無法通過其他途徑再行獲取宅基地用於滿足其改善性住房需求，因此少批多建代表了農民對於更高層次住房條件的追求。筆者認為，對於其合理的部分，即出於改善性住房需求，應當予以支持；對於超過合理性之外的部分，不應當支持。在改善性住房需求的認定標準上，筆者認為，多建一層的且用於家庭自住的，屬於改善性住房需求；多建一層以上的或者用於出租或者經營的，不屬於改善性住房需求。
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