摘要：随着人民生活水平的日益提高, 以农家乐为代表的休闲农业迅速发展。农家乐经营规模不断扩大导致了一系列土地利用问题, 如非法占用耕地、宅基地超标等, 这归根结底是由于国家对此类土地缺乏有效的政策监管。据此, 文章以农家乐用地为切入点, 从梳理农村土地政策和制度入手, 探究当前国家相关政策问题并提出有效的对策建议, 保证农家乐用地的有序流转和规范化管理。
农业是全面建成小康社会、实现现代化的基础, 伴随着我国社会经济的全面发展, 转变农业发展方式、着力构建现代化农业势在必行, 以农家乐为代表的休闲农业巧妙地将第一、第二、第三产业有机融合, 不仅带动了农村基础设施建设发展和城乡统筹发展战略的实施, 而且激发了工业对农业、城市对农村的反哺和投入, 为农村增添了城乡居民文化交流互动和城乡协调发展的新渠道。
为促进农业现代化发展, 国家出台了一系列政策支持发展休闲农业, 许多地方政府也已经在农家乐管理办法上进行探索与实践, 如浙江省的《德清县民宿管理办法》、《余姚市客栈 (民宿) 管理办法》和上海市的《农家乐旅游服务质量等级评定》等, 但这些政策大多数是从质量等级标准、服务水平评定等经营层面来制定的, 而农家乐未来档次提升、规模扩大必将牵扯到用地问题, 针对性的土地管理办法却寥寥无几, 具体的用地操作标准和实践的匮乏导致了农家乐发展与违法占地的矛盾日益严重。因此, 在政策视角下剖析农家乐用地管理问题产生的原因并尝试提出优化建议, 对土地市场秩序维护、农村土地资源高效配置及农家乐健康发展具有现实意义。
1 我国农家乐用地的现状特征
1.1 农家乐的界定
农家乐是一种乡村旅游业态, 是以“吃农家饭、品农家菜、住农家屋、干农家活、享农家乐、购农家品”为主要内容的一种新兴旅游活动[1], 其定义有广义和狭义之分。狭义农家乐是指农民利用自家院落及周边优美的乡村景色, 以城镇居民为主要消费对象, 提供餐饮、住宿、娱乐与购物等农村本土体验活动的旅游形式, 即传统型的农家乐。然而, 在农业现代化发展需求下, 传统农家乐逐渐开始走下坡路, 这迫使农家乐向更多元化方向转型, 出现了外来业主承包乡村的林地、鱼塘、牧草地来经营的“林家乐”“渔家乐”“牧家乐”等形式, 甚至通过租赁农民宅基地, 融合乡村旅游与文创产业而形成的“艺家乐”, 成为当下最受欢迎的农家乐形式之一。
1.2 农家乐用地的主要特点
农家乐用地类型多种多样, 其中包括宅基地、果园、鱼塘与林场等, 这导致用地规模难以用具体指标统一控制, 目前只能通过它们主要依托的农村宅基地面积标准来初步界定。《中华人民共和国土地管理法》规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地, 其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”, 各地区的自然条件和社会因素差异导致了宅基地标准不尽相同, 如重庆市以山地为主, 宅基地面积标准较小, 为60~150平方米/户, 而内蒙古自治区位于平原地区, 宅基地面积为250~500平方米/户。通常情况下, 传统农家乐由农户自行经营, 用地规模为宅基地面积与自家院落面积之和, 而转型后的农家乐一般由外来业主租赁若干户宅基地和院落进行经营, 用地规模的灵活性较大, 难以具体界定。
我国农家乐用地分布类型主要有3种: (1) 城市近郊型, 以武汉小朱湾、成都三圣花乡为代表。其位于城市郊区, 由城郊农民家庭经营, 以该城市居民为主要消费对象, 客源市场近地性和交通便利性是该类农家乐发展的最大优势。 (2) 偏远农村型, 以成都郫县友爱乡农科村为代表。其一般位于离城市较远的农村地区, 本土的乡村风光和农业活动成为吸引游客的动力, 游客主要通过自驾或乘坐火车等方式前来体验。 (3) 成熟景区周缘型, 以都江堰青城后山、临安天目山等自然景区周边的农家乐为代表。其依托周边著名景区, 游客可以通过多种方式前来, 对景区的依赖性很强, 兴旺衰败均随景区而变化。
2 我国农家乐用地管理面临的政策瓶颈
2.1 我国农村土地政策和制度演变历程
中华人民共和国成立后国家针对农村土地制度进行了多次改革。1950年《中华人民共和国土地改革法》的颁布标志着土地改革的全面展开, 改变了农村土地归地主阶级所有的状况, 实行“耕者有其田”的农民土地私有、家庭分散经营的土地制度。社会主义改造时期下发的《关于发展农业生产合作社的决议》, 使土地制度转变为集体所有、集体经营模式, 进而最终形成集体所有、家庭承包经营的土地制度, 并一直沿用至今。1978年“包产到户”使我国土地制度变迁进入新时期, 随后我国农村土地制度先后经历了“两权分离”“新土改”和“三权分置”3个时期的变革。
(1) “两权分离”时期 (1978~2003年) 。在社会主义改造时期, 以人民公社为代表的集体所有的土地制度暴露出计划经济的弊端, 打击了农民生产的积极性, 农业生产效率低下。在此背景下, 1978年十一届三中全会提出的家庭联产承包责任制将土地所有权和承包经营权分离, 实行所有权归集体、承包经营权归农户的双层经营体制, 农民自我经营、自负盈亏的经营制度创新激发了空前的生产潜力, 为我国农业的发展和进步打下坚实的基础。
(2) “新土改”时期 (2003~2013年) 。30年的改革实践证明, 要坚持土地集体所有以适应农村生产力, 并不断深化改革土地承包经营权, 赋予农民更多权利。2003年实行的《农村土地承包法》指明, 保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转, 《物权法》也明确规定了该项权利, 农民具有充分自由;十七届三中全会和十八届三中全会又分别提出“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”和“建立健全土地承包经营权流转市场”, 允许农民以多种方式流转土地承包经营权和稳定农村土地承包关系并保持长久不变, “赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能, 允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”等规定, 进一步深化完善了农村的土地制度。
(3) “三权分置” (1) 时期 (2014年至今) 。土地产权包含占有权、使用权、收益权和处置权4项内容, 现行的土地承包制规定农民对土地有占有权、使用权和收益权, 处置权归集体所有。2014年中央一号文件指出“在落实农村土地集体所有权的基础上, 稳定农户承包权、放活土地经营权, 允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”, 形成了农村土地改革的基本框架, 并于2015年《深化农村改革综合性实施方案》和2016年《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》中不断构建“两权分离”到“三权分置”的政策体系, 以促进农村土地经营权流转, 适应产业化、规范化发展, 开辟中国特色新型农业现代化新路径。
2.2 我国农家乐用地管理问题分析
2.2.1 用地分类标准衔接不当
近年来, 国家农业部、住建部、国土资源局及旅游局均对以农家乐为代表的休闲农业给予了政策上的支持。2015年农业部《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》指明支持农民发展农家乐, 可通过多渠道获取土地发展休闲农业;2017年中央一号文件利用“旅游+”“生态+”等模式, 推进农业、林业与旅游、教育、文化、康养等产业深度融合, 支持闲置宅基地做休闲旅游养老产业等, 鼓励发展富有乡村特色的民宿, 为农家乐发展带来良好的机遇。但是农家乐作为一种融合第一、第二、第三产业的现代农业发展模式, 其小到农民利用自家宅基地经营, 大到外来业主承包农林用地经营的方式必然导致用地类型多样, 往往都会涉及到耕地、宅基地、林地及水域等土地资源的开发和利用, 并且在不同部门出台的政策中往往有着不同的分类标准和内容 (表1) 。例如, 国土资源部强调对农用地的保护, 住建部更关注城市建设用地, 农业部则把农家乐用地按建设用地进行管理, 但集体建设用地中没有与农家乐用地直接相关的用途分类, 此外它对于广义农家乐的用地并无提及。各部门对土地分类侧重点的不同将直接增加农家乐用地分类的难度, 无法从定性的引导转为针对性的标准。
2.2.2 国家政策与法律制度相互脱节
农村土地流转不仅是未来我国经济增长的根本动力, 更是我国发展新型农业的必经之路, 为此国家在不断的探索中。一方面是对于农村土地“三权分置”的探索, 如2014年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出要在稳定完善农村土地承包关系的前提下采用鼓励创新土地流转形式、加强土地流转管理和服务等方式规范引导农村土地经营权有序流转;另一方面是对于“三块地” (2) 的探索, 如2015年1月下发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》标志着我国农村土地改革进入试点阶段, 其牵扯到农村土地流转相关法律的修改和制度的完善, 并于2017年在对农村宅基地的盘活利用上有了进一步的考虑和推进措施。
与国家政策不断探索形成鲜明对比的是农家乐用地相关法律制度的停滞不前。农家乐作为一种新型的产业模式, 其用地管理有自身的特殊性——名义上没有改变土地的农用性质, 导致现在普遍通过承包、租赁、合作联营及自主开发等方式获取大多数的农家乐用地, 只有很少部分用地按照建设用地报批程序, 办理农用地转用和征收手续之后再经营。在承包与租赁价格低、见效快等利益优势的驱使下, 多数农家乐经营业主往往会虚报实际经营内容来规避国土部门的审批和监督, 这归根结底源于我国现存的农村土地流转程序的不规范, 现存的《物权法》《土地管理法》《土地承包法》《旅游法》中均缺失对农家乐用地管理此类边缘性项目的明确规定, 这种“无法可依”的现状诱发经营业主不断采用“以假乱真”的手段圈地、扩建, 不仅扰乱了国家土地市场秩序, 更容易导致破坏耕地等损害农民根本利益行为的发生, 农家乐发展的用地需求与耕地保护间的矛盾已成为制约农家乐旅游发展的最大困境。
2.2.3 缺乏针对性的农家乐用地管理政策
自2004年10月国务院《关于深化改革严格土地管理的办法》出台后, 国家和地方高度重视农村土地问题, 上至国务院下至地方各级政府均下发了一系列文件, 如国土资源部联合住建部、旅游局出台《关于支持旅游业发展用地政策的意见》、浙江省《关于全面推进农家乐规范提升发展的意见》、上海市《关于推进本市农业旅游发展的若干意见》等, 欲通过不断完善的规章制度来解决农村土地问题。但是综观这些文件, 其监管重点依然是放在农村土地流转和政策扶持上, 而对于以农家乐为代表的休闲农业项目的具体用地问题则少有提及。究其原因, 一方面是由于国家政策作为宏观调控手段, 研究总体性问题, 对农家乐用地这类具体的问题则无法做到事无巨细;另一方面是因为地方各级政府在落实国家政策时, 需因地制宜地制定政策, 涉及的农家乐用地分类管理问题、利益分配问题、资金运作问题并非是几个政策标准一蹴而就可以解决的。
表1 各部门关于农家乐用地分类汇总
2.2.4 休闲农业战略规划缺失
近年来“三农”问题屡次作为中央一号文件的重点被提出, 休闲农业更是被高度关注, 并希望通过统筹相关规划来带动它的发展。2015年农业部下发《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》明确用地政策, 强调“在实行最严格的耕地保护制度的前提下, 对农民就业增收带动作用大、发展前景好的休闲农业项目用地, 各地要将其列入土地利用总体规划和年度计划优先安排”, 并鼓励利用PPP模式、众筹模式和增强休闲农业O2O能力等方式加大对休闲农业的支持。
农家乐用地管理和审批机制缺失, 导致了我国大多数的农家乐项目缺乏统一的战略规划, 阻碍了农村土地资源的高效配置。首先, 农家乐赖以生存的乡村资源的开发利用往往牵扯到众多部门的利益, 宏观规划的缺失使得各部门工作难以有效协调, 休闲农业规划与土地利用总体规划、城乡总体规划、村庄规划等规划衔接不畅, 造成乡村土地资源和生态资源浪费;其次, 缺乏规划的引导, 农户自发建设的“农家乐”发展重点模糊、经营方式雷同、功能和服务同质化现象严重, 农户之间各自为政, 难以形成规模, 发挥休闲农业的集聚效应;最后, 上位规划的统筹作用缺失导致项目选址随意、布局混乱和用地指标不规范, 这在很大程度上阻碍了农村土地资源的高效配置, 从而限制了乡村旅游业的规范化发展。
3 农家乐用地规范化管理的对策建议
针对上文提出的问题, 需要国家、地方和规划3个层面统筹协调并制定相关对策。在坚持国家总体方针政策不变的前提下, 国家探索出一套适用的农家乐用地分类标准, 地方政府要勇于尝试, 推出更加细化的管理办法, 取得经验后逐步推广, 并通过城乡规划和法律制定等手段来保障政策的有效执行, 共同达到农家乐规范化发展的目的。
3.1 国家层面:编制统一的农家乐用地分类标准
3.1.1 互补性
《全国土地分类标准》以切实保护耕地为出发点, 立足土地资源的现状对农用地进行详细分类, 包括耕地、林地、园地、牧草地及其他农用地;《城乡用地分类标准》和《村庄规划用地分类指南》则从城乡发展的角度对建设用地进行详细的分类, 包括城乡居民点建设用地、区域交通设施用地、区域公用设施用地、特殊用地和采矿用地, 而农家乐用地只涉及其中的城乡居民点建设用地。在编制统一的农家乐用地分类标准时, 应该关注各自的侧重点, 既要体现对农用地和生态环境的保护, 保障农民权益, 又要适宜城市发展, 满足人类活动的需要。
3.1.2 适用性
统一后的用地分类标准要以农家乐为前提, 厘清容易混淆的分类, 如《全国土地分类标准》中的“灌溉水田”与“水浇地”;合并名称不同、内涵相近的分类, 如《全国土地分类标准》中的“农用地”与《城乡用地分类标准》《村庄规划用地分类指南》中的“农林用地”均指耕地、园林、林地、牧草地及用于畜禽养殖的设施农用地, 《全国土地分类标准》中的“未利用土地”与《城乡用地分类标准》《村庄规划用地分类指南》中的“其他非建设用地”;祛除与农家乐无关的分类, 如《全国土地分类标准》中的“城镇单一住宅用地”“城镇混合住宅用地”与《城乡用地分类标准》中的“城市建设用地”则不适用于农家乐用地的管理。
3.1.3 可操作性
无论何种用地分类标准的制定, 最终目的是便于审查管理, 而现行标准存在部分粗放分类现象, 如在《城乡用地分类标准》中将村庄建设用地定义为“农村居民点的建设用地”, 对宅基地不够明确, 难以指导农家乐占用宅基地经营的管理工作。因此, 在制定农家乐用地分类标准时要注重管理的可操作性, 以农家乐管理为主要针对对象, 以实现精细化管理。
3.2 地方层面:勇于探索先试先行的农家乐用地政策
3.2.1 创新农家乐用地流转程序
三圣花乡位于成都市环城生态区内, 依托优良的乡村资源发展成为我国著名的乡村旅游地, 花乡农居内的“清源际艺术中心”“隐约”“枫林居”都是典型的农家乐。该地区乡村旅游迅速发展得益于土地流转制度的变革, 其具体做法是:在政府主导下, 农民将宅基地和土地承包经营权等按照农村土地出让权的转让协议自愿流转给11家新型的集体经济组织, 再由这些经济组织流转给外来业主投资经营, 农民依靠土地经营权入股并以“保底+分红”的模式获得收益。这样一来, 不仅保护了耕地, 而且充分利用了宅基地:一是分散、废弃、空闲宅基地通过整理后再经过二次流转已转换为建设用地, 提高了土地的利用效率, 促进了农家乐集约化发展;二是未经流转的宅基地租赁给外来投资者进行专业化经营, 农民可以获得较高的租金收益。此外, 当地政府还在资金、人才与技术等方面为农家乐发展提供了有力保障, 让“农民”不再是一种身份, 而是一种职业。
3.2.2 完善农家乐用地管理政策
针对休闲农业旅游的快速发展, 上海市也制定了一些政策, 如在《关于推进本市农业旅游发展的若干意见》中提出将多余产权房入股参与建设集中的、规模型产权式农业旅游住宿设施, 开展农业旅游经营活动;在《关于加快推进本市农业旅游发展的若干政策意见》中规范利用农村宅基地经营农家乐的程序, 并尝试解决农家乐等农业旅游项目的用地问题;在《关于开展农村集体建设用地流转试点工作若干意见》中规定“依法取得的农村集体建设用地, 可以用于工业、商业、旅游业、服务业等经营性项目”, 这为农家乐项目利用农村集体建设用地提供了有力支持。可以看出, 上海市致力于探索农家乐用地管理政策并趋于完善, 这些利好政策的出台才使得该市农家乐得以长足发展。
三圣花乡和上海市的成功经验表明:地方政府要勇于探索先行先试的农家乐用地政策, 尊重土地用途管制机制, 利用新型的农村经济组织机构合理分配农村土地资源, 规范农家乐用地流转程序, 逐步完善农家乐用地管理政策, 实现利益最大化, 在地方试点取得经验后再逐步推广到全国各地。
3.3 规划层面:制定以农业发展规划为先导的农家乐旅游发展规划
合理的规划是农家乐健康发展最根本的保障。对于农家乐不是本地主流产业的地区, 应把农家乐项目纳入该地区的农业发展规划和旅游产业发展规划, 而对以农家乐为主要产业依托的地区而言, 应单独编制农家乐旅游发展规划, 分别从空间、时间、数量及质量上对休闲农业用地进行控制, 同时要与土地利用总体规划、城乡总体规划、村庄规划相衔接, 确定规模和布局, 彻底改变无序开发和资源浪费的状况。
3.3.1 选址管理
不同地区农家乐的选址条件是不同的, 因地制宜地掌握各地区的环境容量, 划定该地区范围内农家乐优先发展区、适宜发展区和禁止发展区, 并采用减免税收、资金补助等鼓励方式引导农家乐项目优先选择利用村内废弃宅基地、废弃工矿用地等存量建设用地和未利用地, 以及制定资源开发管理条例等约束手段来保护农民的基本农田, 最终实现从空间上控制农家乐用地位置的目的。
3.3.2 规模控制
以规划手段控制农家乐规模的前提是要明确影响用地和建设规模的要素, 其中包含农家乐所处的区位、地形和交通等自然因素及地方规章制度等政策因素。 (1) 区位因素。近郊型农家乐用地受限较大, 其规模一般较小, 而偏远农村地区和景区周边的农家乐则规模较大。 (2) 地形因素。山地城市的宅基地面积标准本身就小于平原地区, 因此其农家乐规模控制应因地制宜。 (3) 交通因素。便利的交通直接促进农家乐规模的壮大, 如成都三圣花乡距离市中心15 km左右, 市民一般驾车前往, 随后在省政府“以城带乡、构建城乡一体化新格局”的规划指引下, 开通16条直达公交车线路, 更加便捷的交通扩大了客源市场, 使该地农家乐数量增多、规模扩大。 (4) 地方政策因素。目前一些地方政府已出台《农家乐等级划分与评定暂行标准》, 从经营场地、接待设施、特色项目、环境保护、安全管理与服务质量等方面对农家乐做出星级划分。在规划中可以根据此标准评定结果, 采取星级标准与用地规模挂钩的方式来控制农家乐的规模, 同时还可以达到反向刺激服务质量提高的目的。
3.3.3 弹性管控
农家乐旅游的淡季和旺季导致其经营模式有短期与长期之分, 且前者比后者更为普遍, 规划中要弹性处理淡旺季的土地利用问题, 保证农村土地资源的复合利用。例如, 成片的农田在淡季种植经济农作物以保证农民日常收入, 旺季种植观赏性作物来赚取旅游费用;现代化的农业配套设施用地, 如晾晒场、粮食和农资临时存放场所等在旺季可改为公共停车场用地;此外, 短期经营的建 (构) 筑物大多是临时性的, 规划管理时要定期核实各地区的农家乐用地情况, 5年以上没有用于休闲农业的土地, 要收回其经营权归集体所用、恢复原状再承包给村民继续耕种。
4 结语
规范化的农家乐用地管理制度是稳定农村土地有序流转、实现农村健康经营的客观要求, 是加快农村经济发展、提高农业竞争力的必然选择, 是提高农业生产率和实现农业现代化的必由之路。本文以政策视角分别从分类标准、法律法规、管理制度及城市规划等维度对我国农家乐土地利用管理问题进行剖析, 在借鉴成都市和上海市经验的基础上, 最终形成“分类统一、制度创新、规划衔接”的解决措施, 完善农家乐用地管理制度, 保证农村土地高效配置和合理利用。
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