國家發展改革委價格監測中心劉滿平
石油天然氣產業是我國能源產業的重要組成部分，是工業經濟運行的“血脈”，對保障國家能源安全、滿足生產生活需要、促進經濟社會持續健康發展具有十分重要的意義。在1949年至1977年的28年間我國油氣產業從無到有，得到恢復和初步發展。而自1978年改革開放以來的40年，我國油氣產業經歷了4個階段和許多重大事件，迅速崛起並發展壯大，取得了舉世矚目的巨大成就，為我國國民經濟建設作出了突出貢獻。
一、油氣資源基礎雄厚，潛力可觀
常規油氣資源豐富。根據國土資源部公佈的油氣資源評價結果顯示，我國油氣資源總量豐富，石油地質資源量為1257億噸、可採資源量為301億噸，同2007年全國油氣資源評價結果相比，石油地質與可採資源量分別增加了64%和42%。截至2017年底，全國石油累計探明地質儲量389.65億噸，剩餘技術可採儲量35.42億噸，剩餘經濟可採儲量25.33億噸。按照2017年的開採速度，還能開採18年左右。天然氣地質資源量為90.3萬億立方米，可採資源量為50.1萬億立方米，同2007年全國油氣資源評價結果相比，天然氣地質與可採資源量分別增加了158%和127%。截至2017年底，全國累計探明天然氣地質儲量14.22萬億立方米，剩餘技術可採儲量5.52萬億立方米，剩餘經濟可採儲量3.91萬億立方米。按照2017年的開採速度，還可以開採約41年。
非常規油氣資源潛力可觀。全國埋深4500米以淺頁岩氣地質資源量為122萬億立方米，可採資源量為22萬億立方米，具有現實可開發價值的有利區可採資源量為5.5萬億立方米。埋深2000米以淺煤層氣地質資源量為30萬億立方米，可採資源量為12.5萬億立方米，具有現實可開發價值的有利區可採資源量為4萬億立方米。
二、油氣國內生產能力不斷增強
國內原油產量平穩增長，天然氣產量快速增長。1978年我國原油、天然氣產量分別為1.0405億噸、137.3億立方米，2017年我國原油達到1.92億噸，是1978年的1.85倍，年均增長約2.11%。目前是世界第四大石油生產國，2017年產量約佔全球石油總產量的4.4%左右。2017年我國天然氣產量為1330.07億立方米，連續7年超過千億立方米，是1978年的9.69倍，年均增長約21.71%。目前是世界第六天然氣生產國，2017年產量約佔全球天然氣總產量的3.9%左右。
油氣加工能力增強。1978年我國煉油一次加工能力為9291萬噸，居世界第十位。2017年增至7.72億噸，已建成投產的千萬噸級煉油基地達到26個。煉油一次加工能力與1978年相比增長8.30倍，年均增長18.27%，目前僅次於美國，居世界第二位。原油加工量從1978年的7069萬噸增至2017年的5.7億噸，年均增長17.66%。
三、油氣進口規模擴大，結構有所優化
油氣進口量增長較快，對外依存度不斷攀升。 自1993年我國由石油出口國變成石油淨進口國以來，石油進口規模日益擴大，2004年成為全球第二大石油進口國。2017年我國原油進口量增加至4.1957億噸，首次取代美國成為全球最大石油進口國。進口規模大約是1993年42倍，較2012年的2.72億噸增加了50.25%。對外依存度達67.4%。我國自2006年開始成為天然氣淨進口國，進口量逐年攀升。2017年我國共計進口天然氣955.47億立方米，對外依存度達到38.43%。
油氣進口來源呈多源化發展。40年來我國已初步形成了西北、東北、西南以及海上四大油氣進口戰略通道，品種不斷優化、多元，保障了油氣的穩定供應。原油進口來源國集中度CR3，2016年為39.28%，較2012年的45.55%下降了6.27個百分點。而天然氣進口來源依然高度集中於少數國家：LNG進口來源國高度集中於澳大利亞、卡塔爾和印尼，CR3比例達78.44%，較2012年提高了3.13個百分點；而管道天然氣進口方面，隨著中緬、中俄油氣管道的建成使用，有利於我國建成多元化的天然氣進口格局。
四、油氣消費佔比提升，能源消費結構優化
我國是個“富煤、少油、缺氣”的國家，這就導致長期以來我國能源消費以煤炭為主，能源消費結構不合理。1990～2005年煤炭在我國一次能源消費總量中所佔比例平均為71.5%。隨著用能方式不斷變革、能源轉型發展戰略加快推進，能源消費結構出現兩大趨勢：一是煤炭消費的比重趨於下降；二是天然氣等優質清潔能源消費的比重逐步上升。2016年，全國石油消費總量約5.7億噸，比2012年增長19.3%；天然氣消費2086億立方米，增長39.3%。從能源消費構成來看，石油消費佔18.3%，提高了1.3個百分點；天然氣消費佔6.4%，提高了1.6個百分點。
五、油氣基礎設施建設取得重要進展
為滿足不斷增長的國內油氣資源調配需求，40年來我國油氣管道、LNG接收站、地下儲氣庫、國家石油儲備庫等基礎設施建設得到全面發展，目前進入建設投產的高峰階段。管道方面，截至2017年，我國油氣長輸管道總里程累計約為13.31萬千米，其中天然氣管道約7.72萬千米，原油管道約2.87萬千米（已扣減退役封存管道），成品油管道約2.72萬千米，已初步形成“西油東送、北油南運、西氣東輸、北氣南下、海氣登陸”的格局。LNG接收站方面，我國第一個LNG接收站於2006年投產，截至2017年，已建成LNG接收站17座，開工建設和工程竣工共9座，總接收能力超過6000萬噸/年。地下儲氣庫方面，目前全國已建成11個地下儲氣庫群共25座儲氣庫，工作氣總量目前為200多億立方米，已初步形成京津冀、西北、西南、東北、長三角、中西部、中南、珠三角等八大儲氣基地。石油儲備建設方面，至2017年年中我國已建成舟山、舟山擴建、鎮海、大連、黃島、獨山子、蘭州、天津及黃島國家石油儲備洞庫共9個國家石油儲備基地，利用上述儲備庫及部分社會企業庫容，儲備原油3773萬噸，大約相當於我國36天的石油淨進口量，成為世界上石油庫存最高的國家之一。
六、油氣國際投資與國際合作不斷深入
改革開放前，我國總體上處於較封閉的狀態，獨立自主、自力更生地勘探開發陸上油氣資源，依靠自己的力量發展油氣工業，加工國產油氣資源。隨著我國對外開放範圍的擴大和進程的加快，大批外資油氣公司先後進入中國。目前中國石油企業已與外國公司簽訂了200多項石油合同和協議，以歐美大型石油公司為主的一大批外資大中型石油公司和專業公司進入我國油氣領域，投資發展的重點是油氣勘探開發、石油煉製、成品油營銷等，並已取得了重大的進展。例如，道達爾、埃克森美孚、沙特阿美、科威特國家石油公司和俄羅斯石油公司參與的4個煉油項目已經建成、正在建設或正在推進中。外資在華已簽約或達成意向性合約的合資建設加油站數目已達4300個，已建成加油站2000多個，約佔全國9.72萬座加油站的2.1%。
與此同時，我國企業“走出去”步伐加快，充分利用國際國內“兩種資源、兩個市場”，參與國際分工和國際合作，以形式多樣、資源導向、項目多元、專業開發為特點的境外油氣投資、油氣國際合作的格局逐步形成。尤其是2013年“一帶一路”倡議提出後，油氣行業作為先行者，“走出去”的步伐邁得更快。截至2017年底，中國企業共擁有210個海外油氣項目，多達27家中國石油企業，包括廣匯、傑瑞等23家民營企業，海外業務遍及全球60多個國家和地區，油氣對外投資總額超過了國家絲路基金總額。在“一帶一路”沿線基本建成中亞與俄羅斯、中東、非洲、亞太等多個油氣合作區。海外油氣權益產量達到1.9億噸油當量。其中，石油權益產量為1.5億噸，天然氣權益產量為450億立方米。從合作方式看，既有單純的資本投資，又有資產投資，參與具體項目合作等，合作領域方式趨向多樣化。從發展趨勢看，我國油氣企業“走出去”正在發生大轉變：從保障我國能源安全的一國保障思維，轉變為著眼亞洲共同安全；從追求規模速度轉變為製造標準、技術、人力資本的全方位“走出去”；從被動適應國際貿易規則轉變為積極參與國際貿易規則制定和定價中心建設。
七、油氣體制改革步伐加快，市場主體增多
油氣改革方案出臺，頂層設計完善。由於我國長期實行石油天然氣上中下游一體化發展的體制，市場壟斷程度高，導致進入壁壘高，市場競爭主體少。2017年5月中共中央、國務院出臺《關於深化石油天然氣體制改革的若干意見》，提出要還原能源的商品屬性，充分發揮市場配置資源的決定性作用。並指明瞭我國油氣行業體制改革的方向、目標、路徑和任務，完成了油氣體制改革的頂層設計，推動油氣體制改革進入新階段。
上游資源礦權改革試點積極推進。為打破油氣勘探開發專營體制，我國出臺了《礦業權出讓制度方案》《礦產資源權益金制度改革方案》，深化礦權改革。並於2011年、2012年進行兩輪頁岩氣招標活動，共出讓24個區塊，總面積為20002平方千米；2015年、2017年分別對新疆境內6個和5個常規石油天然氣勘察區塊進行公開招標和以掛牌方式公開出讓；2017年在貴州、山西等地以“省部聯合”形式探索開展頁岩氣和煤層氣勘查區塊競爭出讓新模式。
進口原油“雙權”陸續放開。2012年以前，國內擁有非國營貿易經營權的企業僅有20餘家，進口原油量佔國內進口原油總量的10%左右。繼2012年我國將原油進口權向特定企業（中國化工集團）開放和2014年原油進口權開始向民營企業（新疆廣匯石油有限公司）開放後，2015年我國又加速了進口原油使用權和原油進口權“雙權”的改革進程。截至2017年5月，26家地煉企業獲得進口原油使用權配額，16家企業獲得原油非國營貿易經營權。
管網等基礎設施准入進一步開放。首先是管道建設投資逐步向第三方放開。2013年，中石油引入泰康資產、國聯基金600億元資本成立了中石油管道聯合公司。2014年出臺《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》，明確提出“國家鼓勵、支持各類資本參與投資建設納入統一規劃的天然氣基礎設施”。其次是向第三方公平開放油氣管網設施。2014年《油氣管網設施公平開放監管辦法（試行）》發佈後，石油企業擁有的LNG接收站和管道向第三方開放使用取得了一些進展，如2015年中石油西氣東輸管道向廣匯能源江蘇啟東LNG分銷轉運站實行第三方開放；2016年中國石油開放大連、唐山LNG接收站和永唐秦管道；中國石化為崑崙燃氣、中國燃氣等企業共代輸天然氣；中國海油利用廣東省內天然氣管網為江門華潤公司、東莞新奧公司代輸天然氣。2017年底中海油和中石油“南氣北調”。2016年按照政策要求，中海油、中石化和中石油先後在官方網站上公開了其擁有的長輸管道、LNG接收站等全部基礎設施信息，一些地方省份如山西等也向社會公開其省內的管網信息。
建立石油天然氣交易中心，開展原油期貨交易。石油天然氣交易中心建設既是油氣價格市場化改革的重要成果，又是深化改革的重要支撐。上海石油天然氣交易中心於2014年12月組建，2015年7月試運行，2016年11月正式運行。重慶石油天然氣交易中心於2016年8月啟動籌建，2017年1月12日揭牌成立，目前已經試運行。還有一些省市在積極研究建立區域天然氣交易中心。此外，我國還於2018年3月26日正式在上海國際能源交易中心開展原油期貨交易。
下游加油站環節放開，市場競爭更加激烈。多年以來外資公司想要進入中國加油站市場，只能與中國公司設立合資企業，並由後者控股，導致在中國市場上的佔比微乎其微。2018年6月28日國家發展改革委、商務部發布《外商投資准入特別管理措施（負面清單）（2018年版）》，取消了對外資加油站建設、經營的數量與股比限制，意味著未來將會有越來越多的外資加油站進入國內，成品油銷售市場競爭更加激烈。
八、油氣價格進一步市場化
價格機制是油氣體制中最核心和關鍵的環節，價格改革也一直走在其他體制改革的最前列，效果也最為明顯。
原油價格完全市場化，成品油價格逐步與國際接軌。1998年以前的很長時期內，我國實行單一的計劃定價體制和多年不變的低油價政策。1998年隨著中石油、中石化兩大集團重組，油價改革也拉開了序幕。當年出臺的《原油成品油價格改革方案》基本確立了與國際油價變化相適應，在政府調控下以市場價格為主的價格形成機制。改革之後原油價格完全市場化，成品油價開始參考國際市場價格變化定期或不定期進行相應調整。此後，2006年實施石油價格綜合配套改革，2008年實施成品油價格和稅費改革，2013年3月國家抓住國際油價震盪下跌的機會進一步完善成品油價格機制，核心內容是縮短調價週期，調整國內成品油價格掛靠油種。將汽、柴油價格調整週期由22個工作日縮短至10個工作日，同時取消了國際市場油價波動4%才能調價的幅度限制。此舉被譽為是成品油價格走向市場化的關鍵一步，此後成品油價格機制化調整成為常態，效果明顯。
天然氣價格市場化改革穩步快速推進。 我國天然氣價格市場化改革從2005年年底開始，當年將天然氣出廠價統一改為實行政府指導價。之後受各種因素影響推進緩慢，2013年年底之前一直沿著“政府模擬市場”的思路推進。十八大以後，按照“管住中間、放開兩頭”的總體思路，天然氣價格市場化改革穩步快速推進。首先是大幅度提高天然氣價格市場化比例。2013年放開頁岩氣、煤層氣、煤制氣等非常規天然氣價格，2014年放開液化天然氣氣源價格，2015年放開除化肥企業外的直供用戶用氣價格。2016年先後放開化肥用氣價格，儲氣服務價格和儲氣設施天然氣購銷價格，2017年明確所有進入交易平臺公開交易的氣量價格由市場交易形成。截至2017年，佔國內消費總量80%以上的非居民用氣價格實現由市場主導形成。第二是逐步理順非居民用氣價格。2013年實行天然氣價格形成新機制，將天然氣價格管理由出廠環節調整為門站環節，實行最高上限價格管理，並將定價方法由“成本加成”定價改為“市場淨回值”定價，建立起天然氣與燃料油、液化石油氣等可替代能源價格掛鉤的動態調整機制。第三是改革管道運輸定價機制，構建輸配領域全環節價格監管體系。2016年10月頒佈《天然氣管道運輸價格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運輸定價成本監審辦法（試行）》，遵循“准許成本加合理收益”的原則，對價格監管的範疇、對象，價格管理的方法、程序以及部分核心指標做出具體規定。2017年6月印發《關於加強配氣價格監管的指導意見》，明確了配氣價格的制定方法，確定了重要指標參數的選取範圍，提出了加強監管的具體要求並建立了成本約束機制和激勵機制，同時推進企業信息公開。2017年上半年國家組織12個成本監審組對13家天然氣長輸管道運輸企業按照統一方法、統一原則、統一標準進行了成本監審。8月核定了長輸管道運輸價格，核定後的管道運輸平均價格下降15%左右，並有2家管道運輸企業第一時間主動宣佈向第三方開放管道。
九、石油市場體系基本建成
40年來，我國油氣產業順應經濟體制的改革要求，不斷調整計劃與市場的關係，理順和推進國內油氣企業經營管理體制改革，逐步形成了在國家市場監管體系宏觀調控下，以公有制為主體，多種所有制經濟共同發展的市場競爭體系。
國有油氣企業競爭力大幅提升。改革之初，打破地區、部門分割的經營管理體制，先後成立中國海洋石油總公司、中國石化總公司和中國石油天然氣總公司。1998年又打破上下游分割的經營管理體制，重組成立中國石油化工集團公司、中國石油天然氣集團公司兩大上下游一體化的石油公司，為石油企業的一體化發展奠定了基礎。之後不斷深化和推進國有石油企業改革。先後經過擴大企業自主權，實行以承包製為主的“兩權分離”（即所有權和經營權分離），以政企分開、重組上市、主輔分離、改制分流、專業化重組、深化內部管理體制改革、混合所有制改革等為主要內容的建立現代企業制度的改革發展過程，基本實現了由傳統國有企業向新型國有企業的根本轉變，使企業的競爭能力有了較大的提升。2001年，在美國《財富》雜誌世界500強排名中，中石化、中石油分別排在第68位、83位，中海油於2007年首次躋身世界500強，排在第469位。2018年，中石化、中石油和中海油相應排名分別升至第3位、4位和87位。
多元化競爭格局初步形成。改革初期，油氣產業完全是國有經濟成分，目前已形成國有經濟為主體、多元經濟成分共同參與的多元化市場競爭格局。例如，在勘探開發領域，除三大公司外，還有延長石油等地方企業和多家外資公司參與；在煉油領域，合資合作規模越來越大，地方和民營煉廠原油加工能力約佔全國三分之一；在油品零售領域，三大公司以外的加油站數量約佔40%；在城市燃氣領域，已形成國有、民營、外資企業多元競爭的局面。
十、油氣技術進步不斷實現新突破
改革開放以來，我國油氣技術快速提高，裝備製造能力明顯增強，逐步打破國外公司的技術壟斷，油氣開採技術國產化水平日益提高。截至目前，我國已掌握了高分辨率地震、山地地震、水平井、多分支井、欠平衡井、超深井、三次採油等各種先進的陸上油氣勘探開發技術；掌握了灘海和中深海油氣勘探開發技術、複雜條件下的管道施工技術。高酸高硫原油加工和清潔油品生產技術、12000米特深井鑽機、大口徑高鋼級油氣輸送管、百萬噸級海上浮式生產儲油系統等接近國際先進水平；新一代有線地震儀、地震數據處理解釋和“兩寬一高”地震勘探等核心設備、軟件比肩世界一流；先進測井裝備和軟件已實現國產化；精細控壓鑽井、3000型成套壓裂機組等重大裝備打破了國外基礎壟斷。在頁岩氣等非常規勘探開發技術體系方面，已掌握了頁岩氣地球物理、鑽完井、壓裂改造等技術，具備了3500米以淺（部分地區已達4000米）水平井鑽井及分段壓裂能力。
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