從中央經濟工作會議的最新表述來看，財政政策不僅要在經濟領域，還要在社會領域發揮積極作用，因此，財經政策既是經濟政策，又是社會政策，這已經成為新的基本特點。

中國現階段發展面臨著諸多不確定性，不僅有需求問題，還有供給和結構性問題。如果按照老一套，僅僅去調整需求，財政政策發揮的作用將遠遠不夠。

赤字率、債務率問題的出現，就是因為只用需求管理來認識和理解財政政策，從而產生了一些不恰當的財政主張。

防控公共風險成為財政政策的基本職能

從更高層面來分析，財政政策實際上是從需求管理、供給管理轉向了風險管理。這裡的風險不是市場風險，而是公共風險。它涵蓋了發展面臨的所有風險，包括經濟不穩定的風險、經濟動能不足的風險、社會貧富差距加大而造成的社會不穩定等風險。

公共風險包括經濟領域、社會領域甚至環境領域的風險，是現代財政需要關注的基本問題。對公共風險加以管理，也就成為現代財政的基本職能。

從社會大背景看，我們正處於風險社會，這是人類社會發展的新時期。風險社會的概念由一位德國社會學家提出。他認為，人類社會從過去的農業社會、工業社會已經變成今天的信息社會、風險社會。

風險社會的基本特徵是具有不確定性。這種不確定性，不是體現在某個領域、某個方面或某個環節，而是國家各項發展的不確定性，甚至整個全球發展的不確定性。

為此，我們對發展需要重新定義，對財政政策也需要有新的思路。如果世界的本質是不確定的，那麼發展的含義就是為人類文明構建確定性。財政政策就是要在風險社會的大背景下完成風險管理。風險又是分層次的，包括個體風險、市場風險和國家公共風險。如何防範和化解公共風險，降低發展面臨的不確定性，需要合理的制度和政策，這當然就包括財政政策。

公共風險是未來發展必須著力解決的問題

中國目前已經處於需要整體性協調發展的階段，僅靠GDP已經不能解決所有問題。這就如同一個人，既要長個子，也要增長經驗、知識和能力，否則個子雖大，但心智不健全，這樣的人也不正常。事實上，正是因為缺少整體性協調發展，未來又產生了更多的不確定性。

面向未來，我們財政政策應該及早從需求管理的框架中擺脫出來，否則必將與現實背道而馳。從需求管理轉向供求管理，是財政政策的一個進步，但仍有不足，因為供給側的問題從根本上還是經濟和改革問題，只有財政政策從需求管理轉向風險管理，降低生產和生活成本，降低公共風險水平，才能為發展注入更多的確定性，才符合現代財政的基本功能。

綜上所述，財政政策的新思路，應是超越經濟和社會領域，用一個綜合性的概念來管理公共風險。公共風險是未來發展必須著力解決的問題。只有降低了公共風險，才能構建和提高發展的確定性，否則就可能停滯不前。

（作者為第十三屆全國政協委員、中國財政科學研究院院長）

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