疫情结束后，公共利益该往何处去？

到了该谈论经济的时候吗？

疫情结束之后，尚有未能解决的难题需要面对，公共利益便是重中之重。而或许从此角度，也能对疫情有所反思。

对于中国这样的大国来说，一个理想的发展战略是找到某种机制，追求全体社会成员的公共利益，而这一公共利益是全局的和长期的，往往与局部的和短期的利益有一定的矛盾。中国当前政治、经济、社会全面发展所面临的深刻挑战即在于，人们对于大国发展要达到的目标缺乏共识，局部和短期的利益损害了全局和长期的利益。

在中国，因为我们的起点是一个存在大量政府干预政策的状态。尤其是，中国的地方政府最大化本地利益，缺乏彼此之间的协调，国家利益被忽视，这极大地影响了中国发展的道路和可持续性。

当前中国社会存在的很多问题都有其深刻的政治经济学逻辑。在这里，将再次系统而简明地分析当前中国公共利益受损的局面，将涉及中国一系列重大的现实问题，包括：中央一地方关系，利率、土地、户籍等生产要素市场改革，城市化和区域经济发展中的效率与平衡，劳动收入占国民收入之比持续下降，经济结构的扭曲与形成机制，经济的潜在风险和持续增长动力。基于这里的逻辑，我将在最后提出，以生产要素市场改革为切入点，促进生产要素流动和城乡、区域间再配置，实现经济增长与社会和谐双赢的改革思路。

公共利益为什么会受损?

当前的中国处在工业化、城市化和全球化的大浪潮中，其面临的理想发展模式远远比农业时代来得复杂。

在农业为主的时代，经济的关键生产要素是土地，而土地是分散分布并且不可流动的，因此，人口也随之分散分布。这时，中国作为一个大国的主要目标就是国家统一，以实现休养生息，发展生产。

而在工业化的时代，城市(特别是大城市)的发展支撑了大规模而专业化的工业和服务业生产，经济的发展具有在地理上高度集聚于少数都市圈的特征。这其中的经济学规律就是集中生产所能够享受的分摊固定投入(如基础设施)的规模经济效应、更大规模的生产伴随的专业化效应，以及人与人之间的学习(知识溢出)效应。

经济全球化和后工业化时代的来临加剧了经济集聚的趋势。一方面，国际贸易使得大港口及周边地区具有明显的贸易成本优势；另一方面，服务业(特别是知识和信息密集型的现代服务业)更需要面对面的交流，使得人们在城市里相互提供服务和分享知识变得更为重要。全球范围内出现的趋势是，由于现代化的通讯手段并没有取代面对面交流，大量服务业里的消费是必须面对面完成的，因此，服务业仍然在向大城市集聚，从而带来相关的人口和产业同步集聚。

经济发展对于空间集聚的要求越来越高，而地方政府却追求本地经济规模和税收规模的最大化。区域间“平衡发展”的目标被简单地理解成了各个地区在经济总量意义上的均匀分布，相应的，区域发展的政策被认为应通过行政手段来促进产业转移，并且在财政转移支付、建设用地指标分配等方面倾向于地理条件处于劣势的欠发达地区。

对于地区间规模意义上“均匀发展”的过度追求，使得生产要素的市场化改革困难重重，经济结构的扭曲日益严重。在金融市场上，利率曾经长期被严重低估，经济高速增长的时期，利率却没有适当地上调，在通胀较高的时期，实际利率甚至是负的。低利率鼓励了投资，导致了使用资本较多的工业比重相对服务业比重过高、重工业在工业中所占比重过高、经济发展推动就业增长和城市人口增长的能力不足，而这些结构扭曲现象在欠发达地区更为明显。生产结构的资本密集化又进一步抑制了劳动收入在国民收入中占比的提高，由于大量普通家庭严重依赖于劳动收入来支撑消费，劳动收入占比下降又抑制了消费的提升。低利率还刺激了房贷,助推了房价,相应地抑制了居民消费的增长。同时，低估的利率实际上形成了对于能够大量获得银行贷款的国有企业和地方政府的补贴，而由此造成的低效率也是在欠发达地区更为严重。

土地市场的行政性配置也导致大量低效率和社会矛盾。在“均匀发展”的政策导向下，大量的建设用地指标被分配给了欠发达地区。而欠发达地区由于缺乏发展工业的地理优势，大量的建设用地指标被低效率利用，低地价甚至零地价的现象非常普遍。每一个县都有自己的开发区，很多地方都在脱离实际人口增长趋势地建设新城。在中西部，城市面积扩张速度远远超过城市非农业人口的增长速度，每单位面积的城市建成区创造的产值远远低于东部地区，而且差距在持续扩大。由于欠发达地区的工业用地价格不高，因此，在征用农业用地时补偿农民不足的矛盾也更为突出。

在上述认识误区和政策扭曲之下，当前中国出现了越来越明显的局部利益、短期利益与公共利益之间的矛盾。每一个地方都追求自己的局部利益和短期利益，发达地区居民担心本地居民的公共服务被摊薄，不愿意让非本地户籍的常住人口获得本地户籍，忽视了在城市经济发展中外来人口所作的贡献和公共服务总量增长的可能性。欠发达地区则需要为本地居民提供就业岗位和公共服务，因此，各地都强调以工业强省，并大力争取来自中央的项目投资、转移支付和用地指标倾斜。而在生产上，中国经济却出现了与现代经济集聚发展相悖的离散化趋势，地区之间的重复建设和市场分割现象严重，专业化程度甚至有所下降，一个市场经济国家理应出现的市场一体化和区域间分工协作阻碍重重。

严重扭曲的生产要素配置还最终使得城乡和区域间人均意义上的“平衡发展”难以实现。最近10多年来，东部地区的建设用地供给被更为严格地管制，造成土地和住房价格快速上升，住房价格带动生活成本全面上扬，在边际上形成了对于劳动力流入的阻碍，这又进一步带动劳动工资上涨，造成劳动力短缺的假象。于是，东部地区日益提升的生产成本对产业形成了筛选机制，一些所谓“落后产能”被淘汰，企业在低利率的条件下用资本替代劳动。一部分劳动密集型的企业并未如人所愿地迁往中西部，而是迁往了生产成本更低并具有港口优势的其他发展中国家。而这些，都发生在中国仍然有接近一半的居民居住在农村的当下，为时过早。

谨防中国经济的欧洲化

在全球化时代，经济发展建立在国家间竞争的基础上，而本质上国家间竞争其实就是以少数大都市为核心的都市圈的竞争。从发展中国家追赶发达国家的历程来看，有两个因素对于国家的竞争力特别重要，一个是技术创新能力，另一个是市场规模。前者必须依赖教育和培训，不断提高劳动者的素质。而较大的市场规模则可以分摊创新的固定投入，降低产品的单位成本，使企业成功进入国际市场。在普通消费品(如数码产品)上，市场规模可以借助国际贸易来拓展，但对于发展某些战略性产业(如航空航天产业、高铁及大飞机产业)和国际可贸易性较差的产业(如文化产业)，则国内市场的规模效应非常重要。

正是基于对市场规模重要性的认识，欧洲国家长期以来努力推进一体化。目前，在欧盟国家内部已经实现了自由贸易、自由移民和自由跨国投资，在欧元区内部实现了货币一体化，欧盟成员国居民在他国甚至享有常住地的基层选举权。

但是，欧盟毕竟不是一个政治上统一的国家，欧盟一体化的进程困难重重。

“英国脱欧”已达成

欧洲岀现的问题非常值得中国警醒。如果忽视地理因素对于经济发展的作用，怀疑经济集聚对于劳动生产率的促进，生产要素在城乡和地区间流动受阻的局面就难以改变，行政力量配置生产要素的方向便与全球化、市场化的方向相悖。在这样的路径上，不同地区之间的劳动生产率差别将难以缩小。一方面,沿海地区的生产要素价格上涨，形成了对于高生产率企业的筛选机制；另一方面，在农业、旅游、自然资源等产业具有比较优势的欠发达地区的人口不能移出，则人均资源占有量难以增长，规模化经营难以实现，劳动生产率提升也受局限。

在劳动生产率差距明显的情况下，统一货币政策的结果将使中国面临类似欧洲的难题。中国的利率长期被压低，企业和地方政府都有强烈的融资冲动。宏观经济环境趋松时，投资纷纷上马。宏观经济环境紧缩时，地方政府更加要拉动投资，连以山区为主的西部省份都要去搞工业强省计划。问题是，当经济紧缩时，投资的回报下降，政府的偿债压力便会加大，而首先出问题的就是劳动生产率相对较低、经济增长缺乏地理优势的“边缘地区”。这和欧洲出现的政府债务危机在经济学机制上是一样的，欠发达地区本来劳动生产率就低，又远离大港口和国内大市场，经济发展受到制约，同时，人口又没有充分流出，于是当地政府需要大量财政支出为当地居民提供就业机会、公共服务和基础设施。宏观经济环境趋松时，每一个地方政府都有扩张的冲动，而当经济紧缩时，生产率较低的“边缘地区”首先受到冲击，又无法通过独立的货币贬值行动来拉动出口。如果通过降工资来提高竞争力，则必须接受更大的地区间收入差距，这在政治上是个巨大的挑战。而事实上出现的情况是，中国的中西部省份，近10多年来经历了比东部更快的最低工资上涨。于是，不管是汇率还是劳动工资都没有适应欠发达地区的劳动生产率，结果就是，中西部省份大量借债，但投入一产出效率更低，负债一GDP比率更高。

除了低利率，中国还有几个制度性的因素会放大地方政府投资过度的风险。第一，投资多少本应是个长期决策，但地方政府却有非常明显的行为短期化倾向，因为上级施加的经济增长和税收指标全是短期的，政府官员的任期也是短期的，经济增长下滑带来的就业压力也是短期的。第二，地方政府成立的融资平台是企业性质的，因此，对其融资规模难以找到有效的监管指标，除非对银行实施专门针对地方政府融资平台的分类监管指标，即使如此，地方政府融资平台的其他融资渠道也难以监管。近年来，地方政府融资平台的融资渠道越来越多元化，越来越多的钱是通过影子银行来融资的，融资成本也很高，但这种融资就更难监管了。第三，银行本应主动评估自身放贷的风险，但在中国体制下，地方政府的融资常常被认为是有政府信用作为保障的，是有“刚性兑付”的预期的，其风险容易被低估。

两种债务危机对比

面对可能出现的地方政府债务危机，不能以为有统一的财政政策就不怕了。的确，中国有统一的财政政策，当欠发达地区出现债务危机时，中央政府不用像欧洲那样讨论“救与不救”的问题。但是，简单地通过财政转移支付的方式来补贴出现危机的欠发达地区，仍然不能减少之前的过度投资所造成的大量资源浪费，也不会改变促使地方政府大规模借债的机制。相反，中央政府事后的救助反而会使地方政府出现“道德风险”，在以后的借债中更加无所顾忌。此外，因给定了地方政府和国有控股的商业银行不会破产这一条件，中央向地方政府或金融机构的注资行为完全可能加剧潜在的通货膨胀风险。

在最近一轮的欧洲债务危机中，围绕着核心国家(德国和法国)是否要救助相对弱小的边缘国家展开的争论，实际上反映出的就是欧洲一体化进程是否要继续推进的问题，这背后就是局部利益与全局利益、短期利益与长期利益的矛盾。从短期和局部来看，如果要救助边缘国家，核心国家就必须牺牲自己的利益，但从长期和全局来看，维持欧元区的完整和欧洲一体化进程也有利于欧洲核心国自身。

相类似的，中国较发达地区也面临着局部利益与全局利益、短期利益与长期利益的权衡。一些发达地区的民众的思维方式是，外来劳动力来打工可以，但要定居并享受同等的公共服务不行，因为这被认为会摊薄本地居民的福利。但是，请读者往深里想想，如果欠发达地区的劳动力不能充分地跨地区流动，当地政府就需要为他们创造就业机会，需要加大投资，需要更多的建设用地指标，需要大量转移支付，需要借债，出现债务危机的时候需要用发达地区收来的税去补贴欠发达地区。此外，由地方政府债务所内生出来的潜在通货膨胀风险也需要所有人共同负担。因此，发达地区还是要承担劳动力不能自由流动的代价，只不过这种代价并不是那么直接能够看到，但必须将这其中的道理讲清楚。

面向可持续发展的生产要素市场改革

当前，生产要素市场的改革迫在眉睫，但改革却困难重重，其根本原因就在于全局的和长期的利益与局部的和短期的利益存在矛盾。

中国的市场化改革是从商品市场开始的，现在基本上已经完成。但是从生产要素市场来看，鉴于行政力量对于要素价格的干预和要素流动的阻碍，中国的市场化改革只走了一半。商品市场的改革相对容易，因为无论是火柴还是住房，每个人都要消费，改革的成本和收益对每个人基本上是一致的，改革相对容易达成共识。相比之下，要素市场改革的对象却是“你有我没有的”，比如说，资本掌握在投资者手里，土地掌握在政府手里，劳动力似乎是掌握在我们自己手里，但劳动力流动的障碍却是与户籍挂钩的公共服务，而城市的公共服务资源却掌握在城市居民手里。所以，要素市场改革必定是场攻坚战，将涉及重大的利益格局调整和很多人的切身福利。但是,如果要素市场改革停滞不前，社会的公共利益就会无法实现，每一个人都会受损。

因此，中国改革必须凝聚共识，在尊重个体自由选择的前提下，强调“公共利益”。在改革的战略上，必须突破改革是“分蛋糕”的“零和博弈”的思维定式，要看到改革本身是一个“做大蛋糕”的“正和博弈”。这样，经济的发展和社会的进步能够让大多数人受益，即使对于少数在改革过程中受损的个体和地区，也可以在蛋糕做大的前提下通过再分配机制进行合理的补偿。

要素市场改革成为“正和博弈”的可能性在本质上来自于生产要素配置效率的提高和经济持续增长的潜在空间。

第二，要充分认识到地理因素对于工业和服务业发展的决定性作用，因此建设用地指标应更多配置到生产率更高的地区。让土地资源的配置方向与人口流动的方向一致起来，这对提高总体上的土地利用效率具有战略性的意义。在全球化的浪潮中，到沿海大港口的距离决定了一个城市的国际贸易成本，从而决定了它招商引资的区位优势。即使是在远离大港口的中西部，到区域性大城市的距离仍然对中小城市的发展起到至关重要的作用。而在集聚效应和收益递增机制的影响下，工业和服务业发展对于地理条件的依赖性还有一个自我加强的趋势，在这一点上，中国不会成为全球经济的一个例外。

第三，要深刻理解城市化、都市圈和大城市发展对于提高劳动生产率的积极作用。

在通过经济增长“做大蛋糕”的同时，生产要素市场的改革和生产要素的充分流动还能够促进社会更为和谐。其他市场经济国家走过的道路证明了一条颠扑不破的道理：要缩小城乡间和地区间的收入差距，只有通过劳动力流动来实现。特别是对于提高农村居民收入而言，只有不断地通过工业化和城市化减少农业人口，才是一条健康可持续之路。一方面，在有就业、有社保障、有补偿，且自愿的前提下不断有进城农民放弃在家乡的居住用地，复耕为农业用地，城市有更高的人口密度，农民进城因而能够增加农业用地；另一方面，剩下的农业人口拥有更多的人均土地，提高规模经营的程度，才能在根本上让农民走上致富之路。

同样道理，对于区域间的收入差距，也只有通过人口流动，才能使得地区间的人均收入和生活质量走向均等。而中央政府向农村和欠发达地区的财政转移，应着眼于建设基础设施，发展教育和卫生事业以提高这些地区居民的生活质量。随着人口的自由流动，城市内部的收入差距可能会扩大，甚至形成一些低收入者聚居区，面对这些问题，正确的道路便是通过完善社会保障和公共服务的均等化来使城市居民的福利差距小于其收入差距。

对于城市发展过程中出现的城市病，主要靠技术和管理水平的改进来治理。对于基础设施和公共服务的短缺，要靠增加供给来解决，不能盲目地限制需求。而增加基础设施和服务供给的前提是科学地认识和预测城市人口增长趋势。试图通过限制人口流动来减少“城市病”不仅不会有什么效果，而且只会造成更多的社会问题，如城乡间和地区间差距，以及城市内部的社会分割，结果是得不偿失。

生产要素的充分流动增进社会和谐，将进一步减少经济和社会资源的无谓消耗。当前中国社会出现的一些不和谐因素，其根本上的原因在于经济中存在着不少违反经济规律的政策，这些政策在人为地制造社会不公。城市内部户籍制度造成的社会分割，本质上是户籍制度阻碍了一部分公民合理分享经济发展成果的机会；在征地过程中对于农民土地的强征，虽然有权力侵害农民利益的问题，但在根本上，还是和土地资源(特别是建设用地指标对应的土地使用权)在欠发达地区增值潜力有限，从而“蛋糕”不够大有关。

生产要素的合理配置，还能够促进产业结构调整和环境保护。利率的市场化改革可以改变当前经济结构中服务业发展不足，而工业部门出现资本深化和重工业超常发展的状况。在收入分配方面，如果利率水平由市场供求决定，而不再受政策抑制，则可以扭转投资过度的现状，有助于让劳动者获得更高的国民收入比重，有助于改变目前家庭补贴企业(投资者)、穷人补贴富人的收入分配格局，有助于增进居民福利，缩小收人差距。在环境方面，服务业和轻工业比重的提高有助于减少单位GDP的污染排放。而经济向大城市的集中，也有利于清洁的服务业发展，有利于提高生产和生活中的能源利用效率，同样有利于减少单位GDP的污染排放。

改革应凝聚共识

当前，中国的体制改革、经济发展和社会建设是三位一体的，必须要凝聚共识。当前中国需要的是最为基本的经济学原理，而这些原理体现着现代人类发展所总结的最为朴素的智慧。越是基本的经济学原理，越容易在全社会达成共识。

现代经济学最为重要的原理是两条：

第一，在时间维度上，如果离开了利率调节机制，那么，在被抑制的低利率引导下，资本积累将过多，经济增长将偏离最优路径。

第二，在空间维度上，地理自然条件对于经济发展影响重大，而且，即使在自然条件完全一样的两个地方，由于起点的微小差异就可能在收益递增机制下导致经济活动在其中的一个地方集聚。

忽略了“时间”的作用，使得中国长期维持政府管制利率，一味靠投资来推动经济增长，长此以往，投资的边际回报势必下降，于是，短期内的高投资可能意味着未来的产能过剩和增长下滑，使经济偏离最优的增长路径。而忽视了“空间”的作用，则使得中国过度依赖行政力量引导资源向地理劣势地区配置，导致低效率和经济的竞争力恶化。

而上述两条基本的经济学原理又可以总结为一句话，那就是，不能通过扭曲生产要素价格和阻碍生产要素流动来发展经济，其高昂的代价已经在历史上反复重演，也在当代中国日益累积。如果能够通过市场化改革，解放生产要素价格，促进生产要素流动，那么，就能够实现两个共赢，即经济增长与社会和谐的共赢，生产集聚与区域平衡的共赢。

中国当前的改革遇到了局部和短期利益的掣肘。要继续推进市场化改革，动力不外乎两个选择。第一，不得不面对由投资过度导致的经济风险，地方政府债务日益累积，其风险越来越大，欠发达地区的大量投资回报低下，问题更为严重，而积极主动的改革可以尽早地化解风险。第二，在当前的市场扭曲和与此相关的不公正之下，不是所有人都能平等地分享经济增长的成果，这会使得经济和政治体制改革的压力越来越大，与其在日益积累的风险和压力之下被动改革，不如通过积极主动的改革来缓解风险和压力。

必须看到，面对改革的深层次矛盾，很难靠单个部门或者局部地方推动，中央政府的协调对于实现全局的、长期的利益至关重要，这是对于“顶层设计”的理解。还必须指出，“顶层设计”的有效性建立在两个前提下：

一是方向的正确性，这需要知识分子和精英阶层首先立足于公共利益，发出正确的声音，推动科学的决策；

二是方式的正确性，这需要针对政府官员建立有效的激励、监督和制衡机制。

（本文摘自《大国大城：当代中国的统一、发展与平衡》，上海人民出版社·世纪文景2018年8月出版，略有编辑，以原文为准）部分图片来源于网络，侵删

《大国大城》

陆铭 著

上海人民出版社·文景；2018年8月

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