“十四五”时期区域综合开发的转型思考

作者：华略智库金融研究院执行院长赵永超

来源：华略创智（ID：uit_shanghai）

华小略说

近日，华略智库金融研究院执行院长赵永超受邀参加某区域综合开发研讨会，并作了《“十四五”时期区域综合开发的转型思考》的主旨发言，本文根据发言整理。

各位领导专家大家好，近期，华略智库承担了长三角地区和全国若干城市和区域的“十四五”规划，现就区域综合开发方面，提出我们近期观察到的几个趋势特点，供各位参考。

第一，政府区域开发面临的软约束将日益增多。

在财政预算偏紧的大趋势下，地方政府倾向于将有限的资源投入到稳存量、保民生等领域，对重大产业项目的支持和对重点区域开发的支撑将更加谨慎。

此外，随着“多规合一”成为“十四五”及未来几年规划发展的总体要求，规划用地将进行“多审合一、多证合一”改革，这将会把城乡统筹、区域统筹、环保要求等提高到非常重要的位置，区域综合开发将越来越受到规划的制约和影响。

也就是说，随着我国经济形势的一系列新变化，政府在考虑区域开发建设时将面临更多的约束变量，这将实质性影响地方政府的行为方式和利益诉求，区域综合开发的思路、路径、投融资和操作模式都将随之发生变化，我国区域综合开发企业要及时转变思路予以适应。

第二，地方政府投融资平台面临业务转型和功能再定位的压力。我国地方投融资平台已经经历了几轮大的调整，从城投公司到融资平台，再到切割地方政府隐形担保，可以说目前我国地方政府平台都还在处于一个转型调整期。

这种转型调整与债务置换、国企改革、投资建设、政策调整、产业转型等相互交织交错，十分复杂，预计未来五年将持续进行。但市场对这类企业的改革方向还是有一致共识的，那就是市场化，问题是方向和时间。

很多地方政府已经感觉到，区域开发必须和产业运营结合到一起。以往的做法是把产业运营部分外包出去，或者干脆让区域综合开发企业负责。这就倒逼地方政府投融资平台向产业运营方向转型，需要平台公司具备产业运营能力。

对于不具备产业运营能力的地方政府投融资平台，由于之前承担区域开发投融资业务，也可以考虑向金融服务转型，但专业人员力量可能成为短板瓶颈。所以我们可以判断，未来“产业+金融”是地方政府转型的两个重要方向。

另外一个问题是时间。随着地方财政面临压力日益增大，还有多少时间留给地方政府投融资平台转型？如何帮助与平台公司加快向“产业+金融”转型，是区域开发融资可持续的重要方面。

第三，发达地区要深刻理解区域一体化带来的广域竞合关系。如果说近几年最大的区域经济发展变量，我们认为是区域一体化。

各位也看到了长三角一体化、粤港澳大湾区、京津冀协同发展等国家战略的先后出台，这些区域发展战略已经成为区域内城市新一轮发展的重点工作，这一变量要纳入到区域综合开发中重点考虑。

区域一体化给推进区域开发带来重要影响：

一是区域开发项目是否与区域一体化战略形成共振，如果没有，应该加强这方面的策划，特别是涉及到交通基础设施方面的开发项目；

二是区域开发项目要导入的产业是否有前景，要客观评估区域一体化给产业导入带来的压力或者机遇；

三是对于区域一体化受益的开发项目，融资增信工作是否把开发项目所有受益方的资源全部纳入，是否可以形成跨区域间地方政府平台的混合持股。

甚至一些跨区域协同能力强的项目，可以混合打包进行融资安排。这些都需要考虑。

第四，区域开发公司要加快转变业务和投融资思路。区域综合开发是一个历久弥新的话题，传统上我们讨论区域综合开发，其核心是开发项目投融资方面的设计和选择。

这是建立在土地财政可持续、我国经济高速发展的前提下的，政府投融资持续受到政策扰动，这类设计是必要的。

但是可以预料到，“十四五”时期，地方土地财政模式已经不可持续，如果按照传统的投融资模式设计结构，区域开发公司将面临很高的土地持有风险和政策信用风险。

区域开发必须另辟蹊径，找到其他盈利模式。归根结底的转变是加快从以土地增值为核心的盈利模式，转变为以区域运营价值为核心的盈利模式，从提升区域运营价值中获取区域开发的利润。

而要实现这种方式，就需要设计出一种资金收支循环可控的业务模式，将针对个别开发项目的“小循环”，变为区域资本收支的“大循环”。

区域综合开发的投融资体系的外延要扩大，将地方政府平台的结构设计、财税收支的结构设计、产业投融资的结构设计、区域金融资本增值的结构设计、区域社会经济的高质量发展等，全部纳入到一个大的框架之中。

实现在政府软约束下，开发公司、地方国资、产业社会和区域协同的利益“大一统”。我们相信，这是一个必然趋势和新时代下的必然要求。

最后，还要强调一下“十四五”时期总体面临的风险。风险的发生意味着若干传统思维的打破、传统模式的推翻。

坦率的讲，大部分区域开发公司已经看到这一风险，但转型的力度远远不够，转型的时间窗口越来越短，风险也难以测量。

或许开发公司本身也需要“供给侧结构改革”，区域开发公司在完成历史性阶段任务后，或许会迎来一个新的发展阶段。

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