法眼·王勁松專欄
自2009年12月1日《深圳市城市更新辦法》實施以來，深圳舊工業園區、舊城、舊村改造被推向了前所未有的高潮，許多產權人、開發商以極大的熱情參與其中。十年來，深圳的城市更新取得了相當成績，但實踐中問題也層出不窮，其中最突出的是由於缺乏政策法規的保駕護航，拆遷中的“釘子戶”問題難以有效解決，導致已列入計劃的項目“拆不動、賠不起、玩不轉”。據相關數據顯示，截至2019年5月17日，列入城市更新計劃的項目共767個，但完成了實施主體確認的僅有37%，進入開發階段的項目僅有15%，這意味著有大量項目陷入拆遷補償的僵局。
早在2014年1月，筆者就在接受媒體採訪時指出：“在利益訴求多元化的現實中，業主眾多、產權分散的項目，要求取得百分之百的業主同意補償安置方案，是十分困難的。”嚴峻的現實驗證了這一擔憂。近年來，少數業主的價碼不斷提高，拆賠比例一路上揚。有的業主還提出贈送車位、提高過渡安置費等五花八門的要求。
而根據當前的政策規定，必須100%權利人、100%的面積同意並簽署《搬遷補償安置協議》方能確認實施主體。“雙百限制”給許多城市更新項目設置了過高的門檻。在強拆被絕對禁止的當下，開發商對待“釘子戶”缺乏合法有效的手段，導致改造難以推進。我們應當清醒地看到，市場有其無序性和滯後性的一面，陷入拆遷僵局的項目如後續未能有效推動，則極有可能被政府清理出城市更新計劃，開發商多年的投入可能將“血本無歸”，業主原本可預期的利益也將隨之化為泡影。曠日持久的“拉鋸戰”將令業主、開發商、政府和社會陷入“多輸”困局。而隨著年限的推移，很多老舊住宅區質量安全隱患日益嚴重，更容易引發嚴重的社會問題。
以大家熟知的木頭龍小區為例，作為2010年深圳市第一批城市更新獲批項目，在深圳各大論壇上關於木頭龍舊改的帖子備受關注，網友、專業人士甚至不少人大代表都頻頻發聲支持推進木頭龍舊改。到2018年6月，項目簽約率已達到99.7%，一千三百多戶住戶中僅剩4戶未簽約。而整個項目也因此陷入僵局。
對此，筆者在接受採訪時表示，《深圳市房屋徵收與補償實施辦法》其實已做出了相應規定——該辦法第八條規定“為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，有下列情形之一”可以徵收房屋，“（五）由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落後等地段進行舊城區改建和城市更新的需要”。所以如被認定屬於“危房集中、基礎設施落後地段”或最後4戶業主房屋處於專項規劃中的教育、公共配套用地，則政府為公共利益需要啟動房屋徵收就有據可依。
2019年8月7日，羅湖區政府將木頭龍片區零星房屋徵收確定為2019年度羅湖區零星急需項目，並在次日發佈了《深圳市羅湖區翠竹街道木頭龍片區零星房屋徵收提示》。10月29日，羅湖區政府發佈公示，宣告木頭龍1363戶權利主體已將房地產的相關權益轉移到益田集團，形成單一主體，長達十一年的拉鋸戰終於迎來破局。
木頭龍項目的破局畢竟是個特例，同樣的解決方法不能簡單套用到其他城市更新項目中。要真正破解拆遷中的“釘子戶”問題，應當從城市更新立法的頂層設計方面著手。
曾受到熱議的《深圳經濟特區城市更新條例》，早在2015年就已形成草案，並曾列入2018年度立法計劃，但因“簽約過95%可強制售賣”條款存在爭議，該立法工作至今仍未完成。於是，“雙百限制”一直成為城市更新中的“硬指標”。
《中華人民共和國物權法》對業主決定建築區劃內重大事項及表決權做出了規定，區分所有建築物改建、重建的法定條件僅為“兩個三分之二”。《物權法》第七十六條規定：“下列事項由業主共同決定：（一）制定和修改業主大會議事規則……（六）改建、重建建築物及其附屬設施……決定前款第五項和第六項規定的事項，應當經專有部分佔建築物總面積三分之二以上的業主且佔總人數三分之二以上的業主同意。決定前款其他事項，應當經專有部分佔建築物總面積過半數的業主且佔總人數過半數的業主同意。”
可見，“雙百限制”並非來源於國家法律的規定，《深圳經濟特區城市更新條例》草案的相關規定與上位法並無衝突。任何一位業主並不享有法律上的“一票否決權”。按照法律的規定，當絕大多數共有權利人對共有物的處分形成一致的意思表示時，極少數不同意的業主應當遵守。如果極少數業主拒遷，實際上便侵害了絕大多數業主對共有物（尤其是共有的土地使用權）的處分權，是一種侵權行為。
2019年8月，《中共中央 國務院關於支持深圳建設中國特色社會主義先行示範區的意見》發佈，明確指出支持深圳用足用好經濟特區立法權，在遵循憲法和法律、行政法規基本原則前提下，允許深圳立足改革創新實踐需要，根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定。
該《意見》為深圳城市更新立法給足了政策支持環境。筆者呼籲有關部門抓緊時機，加快出臺《深圳經濟特區城市更新條例》，以特區立法的方式構建屬於深圳的“多數決”機制，創新城市更新徵拆矛盾糾紛的解決路徑，讓諸多陷入拆遷僵局的項目得以順利推進。
（作者系廣東聯建律師事務所合夥人，深圳市律協第八屆房地產法律委員會副主任）
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