陸瑾：美國製裁陰影下的伊朗局勢走向
作者：陸瑾,中國社會科學院西亞非洲研究所社會文化研究室副研究員、中國海灣研究中心副秘書長
摘要:2018年5月美國退出伊核協議後,逐步恢復並強化了對伊制裁,以迫使伊朗簽訂一份新協議和最終實現全面遏制伊朗的目標。美國嚴厲的跨境制裁導致伊朗國內外安全形勢嚴重惡化,其他國家與伊朗的正常經濟合作無法開展。伊朗政府採取針鋒相對的舉措抵抗美國製裁,通過"向內看"挖掘國內潛力和促進工業生產發展,同時開展多邊外交粉碎美國孤立伊朗的企圖。特朗普政府對伊朗制裁受到國際主要經濟體的抵制,多國嘗試避開美元和美國金融體系的變通方法,以削弱美國對伊制裁的威力。為實現全面遏制伊朗的政策目標和強化政策效果,美國在"極限施壓"中增加了軍事威懾手段,導致美伊對峙急劇升溫,波斯灣地區安全形勢緊張。伊朗未來局勢走向充滿不確定性,美伊對抗是否會走向戰爭,伊朗經濟和民眾能否挺得住美國製裁的壓力,以及伊核協議|前景等是重要的影響因素。
關鍵詞: 美國製裁 反制措施 伊核協議 美伊關係
2018年5月,美國單方面退出伊核協議和開始對伊朗實施"極限施壓",欲達到全面遏制伊朗的目的。經濟制裁是一種特殊的強制性外交工具,也是特朗普極為偏愛使用的對外政策手段。自2018年8月6日以來,美國政府逐步恢復了因達成伊朗核協議而停止實施的對伊朗制裁,並通過"長臂管轄"(long-arm jurisdiction)使單邊制裁達到前所未有的效果。美國製裁使伊朗面對前所未有的內外壓力和挑戰,但未能讓伊朗人屈服,反倒促使伊朗國家凝聚力增強,並激發了民族抵抗精神。美國的跨境制裁嚴重傷害了包括其歐洲盟友在內的第三方利益,促使國際社會多國推出對抗美國|"長臂管轄"的新機制。為強化制裁的效果和迫使伊朗就新協議談判,美國將伊朗伊斯蘭革命衛隊列為"恐怖組織",並向海灣地區增加作戰裝備和軍事人員。面對美國經濟制裁和軍事威懾的雙重壓力,在美國退出伊核協議一週年之際,伊朗宣佈將逐步減少履行伊核協議下的部分承諾。美伊對峙急劇升溫,波斯灣地區緊張局勢加劇,發生誤判和擦槍走火的風險加大。在此新形勢下,美伊關係緊張會不會走向戰爭?伊朗能否挺得住美國製裁的壓力、會不會退出伊核協議?這些問題引發極大的關注,同樣也是影響伊朗未來局勢走向的關鍵因素。
一 美國對伊朗制裁升級的特點及影響
特朗普認為,2015年伊朗與六國達成的伊核協議存在核查條款力度不足和"落日條款"等嚴重缺陷,使伊朗在協議執行期內和到期後都仍有可能獲得核武器,必須做出修改。此外,達成伊核協議使伊朗擺脫了制裁的束縛,而且將獲得解禁和得益於石油出口增長的外匯收人用於發展彈道導彈項目、扶植什葉派民兵、在地區進行代理人戰爭擴大影響力和與美國的盟友爭奪地區領導權,伊朗這些破壞地區穩定的行為及加快崛起的進程必須得到全面遏制。為切斷伊朗"破壞中東穩定"所需的主要經濟來源,自2018年8月以來,特朗普政府重啟並不斷強化對伊朗的經濟制裁,這些制裁包括貿易制裁和金融制裁兩個部分,並具有以下特點。
第一,不斷擴大制裁範圍和強化核心制裁。美國重啟對伊制裁分為兩個階段,從非核心向核心領域擴展。2018年8月6日,美國重啟了非能源領域的制裁,具體內容包括:對伊朗政府購買或收購美元實施制裁;對伊朗的黃金或貴金屬貿易實施制裁;對伊朗進行的銷售、供應或進出口金屬原材料或金屬半成品貿易實施制裁,其中包括鋁、鋼鐵、石墨、煤炭及用於集成加工的軟件;對購買或出售伊朗貨幣里亞爾或在伊朗領土以外保持以伊朗里亞爾計價的大額基金或賬戶相關的重大交易的制裁;對購買、認購或者促成伊朗發行國債的制裁;對向伊朗出售、供應或轉讓與伊朗汽車行業有關的商品和服務的金融或其他交易實施制裁。此外,禁止伊朗向美國出口地毯、魚子|醬、水果等奢侈品,禁止向伊朗出口或再出口商用飛機與配件和服務等。
2018年11月4日,美國重啟了針對伊朗的石油化工、能源和金融行業的制裁,主要內容包括:制裁在伊朗從事能源行業;制裁與伊朗國家石油公司（NIOC)、國家航運公司（NTIC)、國家貿易公司（NICO)或其他公司進行的石油化工相關交易;制裁外國金融機構與伊朗中央銀行進行的交易及信息服務;制裁伊朗港口運營商及航運和造船行業;制裁向伊朗提供特定承銷、保險或再保險服務等。除制裁內容外,美國還廢除"H類自動許可"的相關規定,要求美國擁有或控制的外國公司在從事以前被允許同伊朗進行的交易前,必須得到美國政府的事先許可。美國財政部海外資產管理辦公室（OFAC)除將被奧巴馬從"特別指定國民清單"(SDN List）中移除的其他實體重新列入外,還指定了超過300個的新增制裁對象,使超過700個的個人、實體、航空器和船舶受到制裁。
新增制裁不僅擴大了限制範圍,而且更具針對性,瞄準重點領域實施精準打擊,從而使核心制裁得到強化。結束對伊朗石油出口制裁的豁免,及對伊朗的鐵、鋼、鋁、銅等產業進行制裁,這些制裁旨在切斷伊朗外匯收入的主要來源,進而使其經濟陷入癱瘓。此外,把伊朗原子能機構列入制裁名單;禁止向伊朗的布什爾核電站提供支持;禁止伊朗將重水運往國外;禁止伊朗進行進一步的鈾濃縮活動等新增制裁意在強化對伊朗核活動的限制。把 伊斯蘭革命衛隊列為"恐怖組織",對向伊斯蘭革命衛隊提供經濟支持的伊朗波斯灣石化工業公司及其子公司、境外銷售網絡實施制裁,以此切斷伊斯蘭革命衛隊的資金來源。
第二,加大對制裁措施落實和執行過程的監管力度。為實現制裁規則的統一,美國在兩輪制裁開始前分別設置了90天和180天的緩衝期,使他國|企業有時間處理與伊朗已簽訂和正在執行的商業合同。在實施制裁的過程中,根據實際情況和需求,對一些制裁給予豁免和調整豁免期限。為防止國際油價暴漲傷害美國國內消費者利益,並讓伊朗石油的進口方有更充分的時間解決替代伊朗石油的問題,美國推遲對伊朗石油出口"清零"政策的執行,在11月那輪制裁重啟前宣佈給予中國大陸和中國臺灣、印度、日本、|韓國、意大利、希臘、土耳其180天的制裁豁免（SRE),但拒絕了英國、德國、法國和西班牙等歐盟國家提出的豁免申請,意大利、希臘因在移民、防務問題上與美國走得近而得到了豁免。此外,還對印度的恰巴哈爾港項目及該港口連接阿富汗的鐵路線項目,伊拉克購買伊朗電力,阿拉克（Alak)、布什爾（Bushehr)、福爾多（Fordow)工廠的不擴散項目等提供了豁免。
嚴格監管制裁措施的執行。給予進口伊朗石油的8個國家和地區暫時豁免期間,但美國要求不僅要在進口數量上進行削減,而且不可向伊朗直接支付購油款,要將這些石油銷售收入以當地貨幣保留在託管賬戶上,只能用於伊朗在這些國家採購人道主義商品或其他非制裁產品。因為銀行和保險問題,中國臺灣、意大利和希臘主動放棄了石油進口豁免權。美國還重點落實與貨物貿易直接相關的航運"限制措施",伊朗貨船不被允許停靠任何國家|的港口是伊朗自伊斯蘭革命以來從未遇到過的情況。
封堵繞過制裁的漏洞。單邊制裁有易被規避的特點,而且已被美國製裁40年的伊朗擁有豐富的規避經驗。伊朗伊斯蘭革命衛隊在伊朗境內外有很多子公司和"皮包"公司,而且擅長在制裁環境下通過走私活動牟取利益。
美國通過衛星追蹤伊朗油輪的手段強力封堵規避制裁的伊朗石油貿易,加大了經第三方買家轉運而間接銷售伊朗原油的風險。
第三,不斷新增制裁對象和加大金融制裁的威力。金融制裁是美國對伊制裁的核心,通過制裁銀行系統、資金凍結、禁止金融交易等手段使伊朗陷入經濟及金融困境。不僅那些被制裁的企業無法正常融資甚至無法生產經營,而且與之相關的企業遭遇"連坐"制裁的風險升高。美元和美國金融體系在世界經濟中的主導地位為美國司法通過"長臂管轄"來執行其單邊制裁提供了基礎。在國際貿易結算、清算過程中,高度依賴美元,即使交易雙方都使用非美元的本國貨幣結算,在很大程度上也需要經過美國的金融體系中轉。全球各銀行主要的跨境轉賬業務都是通過總部設在比利時布魯塞爾的環球銀行金融電信協會（Society for Worldwide Interbank FinancialTelecommunication,SWIFT)這一系統完成。SWIFT與全球上萬家銀行聯網,政治中立。美國在重啟第二輪對伊制裁後,以威脅方式要求 SWIFT關閉其與伊朗銀行的金融支付業務,否則將可能會受到制裁。SWIFT 被迫停止為伊 朗銀行提供跨境交易服務,導致伊朗進出口貿易的國際結算遇到嚴重障礙,|貿易成本上升。
|美國的"次級制裁"（secondary sanctions）對與伊朗有關聯的跨國公司|影響重大。在美國對伊制裁中,"一級制裁"是隻要求美國人遵守的制裁規定。即使在達成伊核協議之後,美國金融系統仍然不對伊朗開放,美國本土實體對伊朗投資、與伊朗交易,以及美國金融系統處理涉伊朗的業務都仍在制裁之列。美國的"次級制裁"條款將處罰範圍由目標國擴展到與之進行|交易的第三國。特朗普恢復了那些已被奧巴馬解除的"次級制裁",這些制裁措施與核問題相關並適用於非美國實體在美國以外所從事的涉伊活動,所構成的威脅在於"任何人只要跟伊朗做生意,就無法與美國做生意"。世界上所有進行跨國交易的大型企業和個人基本都有美元結算業務、設有美元賬|戶,美國通過查封這些賬戶、凍結賬戶資產,達到制裁其認為"不友好"的實體與個人的目的。因此,那些有對伊業務的國際大公司由於擔心受到制裁而被迫放棄伊朗市場或進行業務切割.
美國財政部不斷宣佈新增制裁的個人和實體名單,既顯示出不斷加大 執法力度的威懾作用,又可以進一步強化金融制裁的效果。一方面,被列| 入 SDN Lit的實體不能使用美元和美國的結算系統,在美國境內的資產會被凍結,美國公民不得與其進行交易。另一方面,非美國公司也不能與被納入美國SDN List 的對象進行交易。根據制裁規定,如果某個實體受制裁,只要其母公司或控股公司知道或者應該知道這個實體實施了上述活動,其母公司或控股公司也會受到制裁。此外,如果受制裁公司的子公司、姐妹公司,在明知的情況下直接或間接參與了上述禁止活動,也可能受到制裁。美國通過這種連帶制裁,進一步提升了金融制裁對跨國公司的威脅。
總而言之,美國對伊制裁體系複雜且高度機制化,"二級制裁"條例及|"長臂管轄"原則使金融制裁工具變得非常犀利,能夠在短時間內產生前所未有的效果。但歷史經驗證明,要使制裁長期奏效和實現最終目標,至少需要具備三個條件:一是服務於明確和可能實現的政策目標;二是結合其他投射制裁發起國影響力的手段;三是有國際夥伴採取補充行動。①奧巴馬總統執政時期,美國聯合其盟國以及聯合國、歐盟等國際組織形成了對伊制裁的統一戰線。奧巴馬還明確表示制裁不以顛覆伊朗政權為目標,在歐盟、日本、韓國、印度等加人美國製裁後,美國製裁效力明顯增強,最終迫使伊朗在核問題上發生重要的政策轉變。此外,特朗普政府對伊朗制裁缺乏充分的理由,並且受到國際社會普遍反對和國際主要經濟體的抵制。在缺乏國際合作的前提下,美國能否持久地實施對伊朗嚴厲制裁,以及能夠在多大程度上實現制裁的預期目標有待時間的檢驗。
二 伊朗對抗美國製裁的舉措
|(一）美國製裁對伊朗的影響
美國製裁對伊朗經濟的影響是全面的、深刻的和前所未有的。自2018年以來,伊朗內外安全形勢持續惡化,進入伊斯蘭革命40年來最艱難的時期。今天伊朗面臨的經濟困難前所未有,處境要比兩伊戰爭期間還要艱難,那時伊朗只是遭受了武器禁運,國際航運、石油出口和國際金融都只受到美國"一級制裁"的限制,他國與伊朗的經貿活動很容易繞過美國的單邊制裁。過去一年來的伊朗宏觀經濟指標顯示,其經濟已陷人嚴重困境。
伊朗原油出口大幅下滑,外匯收入驟減。2018年美國重啟制裁前,4月,伊朗石油出口的高點為250萬桶/天。自第一輪制裁開始後,原油出口持續大幅度減少。9月原油出口降至160萬桶/天,次年2月降至約130萬| 桶/天,3月降至100萬-110 萬桶/天,4月跌至100萬桶/天。5月美國實| 施"石油零出口"政策後,伊朗不能以自己的名義出口石油,只能通過"灰色市場"出口,伊朗不再對外公佈確切的石油出口數據,估計數量為40萬~60萬桶/天。兩伊戰爭期間,伊拉克重創伊朗的煉油設施,但伊朗仍能夠收到售油款,現如今的情況比那時要困難得多。根據伊朗中央銀行數據,伊歷1396 年(2017年3月~2018年3月)伊朗原油及石油產品出口收入達| 658.82億美元,伊歷1394年和1395年分別為318.47億美元和557.57億美元。在伊朗政府2019年度(2019年3月至2020年3月)的財政預算中, 石油收入約合340億美元,但在美國對伊石油禁運的條件下不太可能實現這一目標。①
伊朗貨幣里亞爾大幅貶值,通貨膨脹率達新高。從2018年4月起,伴隨特朗普頒佈對伊新政和伊朗外匯收人入減少,美元兌里亞爾經過多輪匯率暴漲,從1:55000一度衝高至1:19000。美國金融制裁導致外資通過正常途徑很難進出伊朗,外國投資意願下降,在伊朗的外資企業紛紛逃離。根據聯合國貿易和發展會議發佈的《世界投資報告》,2018年伊朗獲得外國直接投資34.8億美元,同比下降30%。匯率增加及伊朗政府用"印鈔機"填補預算缺口,導致市場貨幣流通量增大,加快了里亞爾貨幣貶值和物價上漲。民眾中出現嚴重恐慌情緒,什麼值錢買什麼,越貴越買,進一步推高物價。伊歷1398年1月(2019年3月21日至4月20日)與上年同期相比,伊朗通貨膨脹率上升達51.4%,CPI指數為170.9,環比增長4%;首都德黑蘭住宅價格較去年同期增長104%,環比上月增長 2.1%。伊朗全國有超過 600萬戶家庭租房生活,這些租房者在過去一年裡承受著因租金、抵押金暴漲帶來的巨大壓力。有1900萬人生活在絕對貧困中,佔伊朗城市人口的1/3,|佔伊朗總人口的1/4。①
伊朗國內生產企業開工不足。隨著工廠所需中間產品的進口從運輸到購|匯難度加大,以及居民購買力的下降,企業面對兩難困境,也影響到就業和市場供應。2018年3月~2019年3月共有326萬伊朗人失業,失業率為12%,並且城市地區和女性失業率高於男性和農村地區。根據伊朗國家統計中心的報告,伊歷1397年(2018年3月21日～2019年3月20日）的 CDP下滑4.9%,其中工業增長率為-9.6%、農業增長率為-1.5%、服務業增長率為0.02%。根據世界銀行的報告,伊朗此前三年的CDP增長分別為-1.6%、13.4%、3.8%,並預計2019年伊朗的實際國內生產總值增長率收縮為-3.8%。②
伊朗內外安全受到嚴重負面衝擊。美國單邊制裁使伊朗人民生活遭受巨大災難和痛苦,民眾對政府的一些應對措施及能力嚴重不滿,討薪與要求提高工資的罷工等抗議活動頻率增加;保守主義、極端主義抬頭,並迫使魯哈尼撤換了多名內閣成員。統治集團內部在對外政策上存在嚴重分歧,敘利亞總統阿薩德到訪德黑蘭與領袖哈梅內伊會晤,外交部長扎裡夫未被通知列席是最典型的例子。伊朗國內這些矛盾和分歧日益尖銳化,對社會和政治穩定構成潛在的威脅。美國以經濟制裁和軍事威懾同時對伊朗施壓,向中東地區增派軍事力量,波斯灣地區接連發生油輪被襲事件,加大了伊朗的外部安全|壓力。
（二）伊朗針對性的反制措施
為捍衛自身的權益和全面抵抗美國的"極限施壓",伊朗政府針對美國製裁實施了一系列的應對舉措和反制行動。
在經濟方面,第一,積極穩定匯率和平抑物價。過去一年來,伊朗更換了中央銀行行長,兩次更新禁止進口商品清單,出臺新措施和新機制管控匯率,嚴厲打擊和懲罰擾亂市場行為,公開透明企業和個人使用國家外匯進口商品細目等。通過這些措施,伊朗中央銀行基本掌控了國內外匯市場,匯率 逐漸趨於穩定,同時已準備好進一步採取穩定匯率的措施,包括繼續增加與主要貿易伙伴國家貨幣互換數量、已在運行的外匯現鈔電子交易平臺及貨幣制度改革計劃等。伊朗央行還準備了啟動統一外匯市場的新機制,旨在組織外匯市場上外匯交易商店之間的交易,將持牌外匯交易商店彼此相連,其每天的交易均由央行自己監管,以此掌握外匯市場的實際需求量和供應量,使央行能夠根據需要出售或購買外匯。在控制進口商品和節省外匯的同時,嚴厲打擊對外走私肉類、蔬菜、水果、汽油等行為,禁止出口雞雛、雞肉和雞蛋,以保障國內市場供應安全,預防短缺,並抑制物價過快上漲。對牛羊肉實行配給制,確保底層民眾的基本生活需求。
第二,實施"向內看"新戰略。該戰略的重點是通過挖掘國內潛力增強國家抵抗力,同時利用自身的地緣政治地位在地區危機管理中發揮自己的政治作用,並通過一種"區域性聯繫"實現加強本國實力和地區作用的戰略目標。①落實最高領袖哈梅內伊關於"繁榮生產"、擺脫對石油出口依賴的指示,充分發揮私營部門的潛能,促使私營部門的貿易商、生產商、工匠、製造商和其他組成部分在經濟活動和國家發展中發揮作用。政府在資金上加大對國內工農業生產企業的幫扶力度,促進生產和就業,以使生活日用 品、藥品、糧食消費能夠得到基本保證,並爭取儘快達到自給自足。
第三,積極開展與鄰國的貿易。在美國製裁阻礙正常貿易的情況下,發展與鄰國的經濟關係成為伊朗對外突破有效的舉措。伊朗通過走私和折價甩賣,借道第三國或向周邊的缺油大國印度、土耳其、巴基斯坦等出口原油,以打破美國對伊朗石油出口的封鎖。加強與鄰國的經貿關係,促進非石油出口。由於伊朗貨幣貶值,伊朗製造的產品在伊拉克市場很受歡迎,兩伊邊境的貿易活動十分活躍。伊朗還與主要國際貿易伙伴如歐盟、印度、土耳其、伊拉克等,通過建立專門的貿易結算機制、貨幣互換、以貨易貨、通過第三方交易等方式繞開美國金融支付體系開展經貿活動。在美國第一輪制裁重啟時,伊朗與印度達成了 45%的原油款以歐元結算、剩餘款項以盧比結算的協定,之後發展為全部以盧比結算石油款項。除了原油交易,伊朗國內生產的鋼鐵等產品途經迪拜等第三地出口到印度市場。印度啟用了一個替代美元支付的系統,用於推動那些僅涉及非制裁實體和商品的貿易。伊朗國家銀行與土耳其國有的Zrat銀行簽訂了總值14億美金的貨幣互換協議,採用本國貨幣進行雙邊貿易支付,以規避使用美元。伊歷1397年,伊朗對15個鄰國的非石油出口總額約合234億美元。
| 第四,敦促歐盟兌現其經濟承諾。伊朗通過外交磋商,不斷向歐盟施壓,使其通過採取主動行動和實際措施幫助維護伊朗核協議。歐盟於2018年8月7日就啟動新修訂的"阻斷法令"（Blocking Slatute）作為反制舉措。在美國第二輪制裁啟動後,為支持歐洲的中小企業繼續留在伊朗|市場,歐盟推出設立特殊目的公司 SPV(Special Purpose Vehicle）計劃,試圖通過"物物交換"途徑避開美國的金融體系處理與伊朗的貿易。在美國迫使設立在比利時的環球銀行金融電信協會切斷與伊朗銀行的聯繫後,英法德三國建立了專門針對伊朗貿易結算的"貿易往來支持工具"（Instrument in Supot of Trade Exchanges,INSTEX）。這個獨立於美元和美國的金融系統、採用歐元結算的新機制,擬定運行初期主要用於伊朗從歐|盟進口食品、藥品等人道主義物資的結算。但伊朗要求歐洲必須通過該機制購買伊朗石油,併為簡化INSTEX的實施準備了金融工具（STFI)與之建立金融聯繫。
政治方面,在伊核問題上釋放強硬信號。在美國宣佈退出伊核協議後,最高領袖哈梅內伊要求伊朗原子能組織立即提高鈾濃縮能力,在伊核協議框架下將產能提升至19萬分離功單位。2019年3月,伊朗原子能組織主席薩利希宣佈,伊朗正在擴建布什爾核電站。美國開始對伊朗石油"清零"措施後,魯哈尼致信世界主要大國駐伊朗大使,向他們通報伊方決定暫停履行伊核協議中的部分義務,並設置了60 天的期限,要求《共同全面行動計劃》的其他簽署方談判伊朗在協議中的權益問題,但若訴求得不到滿足,伊朗將不再限制自身鈾濃縮活動的產品丰度。要麼改變該協議的條款,要麼面臨伊朗恢復鈾濃縮計劃。6月27日,伊朗將濃縮鈾庫存提高至300千克以上,並計劃將提升重水庫存至130 噸以上。
外交方面,積極拓展外交空間,以緩解經濟壓力。加強與鄰國伊拉克、土耳其,海灣國家卡塔爾、阿曼、科威特,以及一些中亞國家的互動,與亞洲貿易伙伴國中國、印度、日本等加強高層溝通。2019年3月,總統魯哈尼對伊拉克進行了為期3天的訪問,加強兩國經貿領域的合作是重點議題,雙方簽署了多項諒解備忘錄,涉及貿易、醫療和石油等領域的合作,還包括建設一條連接伊拉克南部城市巴士拉和伊朗邊境城鎮沙拉姆切赫的鐵路。在美國向中東增兵和海灣緊張局勢升級後,副外長阿巴斯·阿拉克奇前往阿曼、科威特和卡塔爾進行穿梭外交,勸說這些海灣國家與伊朗共同應對當前本地區面臨的戰爭風險和安全威脅,並提議雙方簽署《互不侵犯條約》,以減輕海灣國家對伊朗的安全疑慮。
軍事方面,一批強硬派將領開始獲得重用,侯賽因·薩拉米接替穆罕默德·賈法裡擔任伊朗伊斯蘭革命衛隊司令。軍方多次展示抵抗外部威脅的力量與意志,包括髮射衛星、試射新型巡航導彈、公開位於地下的彈道導彈製造工廠、開展大規模軍演、展示多款自主生產的軍用無人機和坦克等。2018年6月,伊朗推出一套由本國自行設計、研發和製造的先進防空系統,該系統能夠探測到150公里以外的敵方戰機和無人機,並在120公里範圍內進行 跟蹤,同時攔截並摧毀6個來襲的敵方目標。伊朗軍方領導人暗示,他們可以通過龐大的代理網絡來打擊美國在中東地區的利益,而且多次發出警告,
|如果本國原油無法通過霍爾木茲海峽,他國原油也絕對不可能通過,伊朗武裝部隊有能力封鎖這個海峽。此外,美國在海灣地區的基地和航母都在伊朗導彈的射程之內。針對美國將伊朗伊斯蘭革命衛隊列為"恐怖組織",伊朗議會通過一項反制法案。該法案確認,美國中央司令部及其所有部隊都是"恐怖分子"。任何可能對伊朗革命衛隊產生危害,對美國中央司令部的軍事和非軍事援助,包括後勤支援,都將被視為"恐怖主義行動"。①
總之,對於美國的"極限施壓"和重啟制裁,伊朗表現出理性、剋制|並柔中有剛強,以避讓美國找到推動國際制裁的藉口。儘管美國製裁擊中了伊朗經濟依賴石油收入的要害,削弱了伊朗的生產能力,降低了人民生活水平和社會福利,但未能迫使伊朗人屈服和改變自己的地區行為,反倒增強了其國家凝聚力和激發了民族抵抗精神。
三 伊朗局勢走向及前景
美國單方面退出伊核協議和發動對伊朗制裁是伊朗內外安全環境惡化、美伊對抗升級和海灣地區緊張形勢加劇的源頭。伊核協議是獲得聯合國安理會認可的國際多邊協議,具有嚴肅性和權威性,對於國際防核不擴散具有重大意義。特朗普政府單方面放棄國際六國、歐盟與伊朗經過十多年艱苦談判達成的共識,違背了契約精神,也損耗了美國的國際信譽。在美國單方面退出伊核協議一年裡,伊核協議其他簽約方為維護、落實協議及挽留伊朗不退出協議,做出了積極不懈的努力。隨著美國對伊朗政治打壓、外交孤立和軍事威懾不斷增加,美伊關係和海灣地區形勢快速變化,多種不確定性因素影響伊朗未來局勢的走向。
第一,戰與不戰。美伊對抗與日俱增,但雙方領導人都深諳戰爭的成本與風險,而且不符合任何一方的利益。美國作為全球軍事實力最強大者,對伊開戰並非難事。無論採取大規模全面進攻,還是小型"外科手術"式的精確打擊,在戰爭初期美國都能夠取得戰場上的優勢,但戰爭的後果和結局無法預測。伊朗是一個地形複雜、擁有戰略縱深和抵抗能力的國家,美國難以控制戰場形勢走向,而且不能確定最終會取得什麼樣的勝利,至少不太可 能在伊朗複製2003年派地面部隊佔領伊拉克及通過戰爭手段實現顛覆政權和改變其成為美國盟友。特朗普多次批評美國在中東的兩場戰爭白白浪費了6萬億美元的資產,並曾承諾要撤回在阿富汗、伊拉克和敘利亞的美軍。儘管特朗普從不掩飾對伊朗的敵視態度,奉行對伊朗全面打壓政策,對伊朗發出過"戰爭警告",但多次強調"不願發生戰爭"。實際上,他更希望藉助地區局勢緊張多向海灣國家推銷美國武器。然而"B團隊"包括美國國務卿蓬佩奧、總統國家安全顧問博爾頓和伊朗行動小組組長鬍克,以及以色列總統內塔尼亞胡、沙特和阿聯酋等都對伊朗充滿敵意,推動特朗普對伊朗強硬和向海灣增派軍事力量。在是否尋求更迭伊朗政權問題上,博爾頓顯然與特朗普持不同的立場,他在小布什總統時期就主張推翻伊朗政權。因此,只要特朗普周圍有像博爾頓這類反伊鷹派存在,以色列和沙特等域內與伊朗敵對國家的推動,美伊緊張關係滑向軍事衝突的可能性就不能完全排除。
伊朗原則上是"不想打仗,也不懼怕戰爭"。8年兩伊戰爭給伊朗留下了難以癒合的精神創傷,伊朗人民甘願忍受更艱難的生活也不想再經歷一場戰爭。"我們和美國不會發生戰爭",最高領袖哈梅內伊這句話不只是對民眾的安撫,也是伊斯蘭政權對人民做出的承諾。當然,一旦戰爭來臨,伊朗有還擊地區敵人的能力。儘管伊朗在武器裝備上與美國存在"代際"差異,但從其導彈射程到數量看,都能夠對本地區敵對目標和美國在中東的利益實施有效的打擊,而且伊朗在遠離國土邊境的也門、伊拉克、阿富汗、敘利亞、黎巴嫩和巴勒斯坦等多地扶植和訓練了支持自己的力量,構築了由什葉派民兵組成的地區防禦網絡,這些力量都有可能針對美國在中東地區的利益和資產發動小規模的騷擾式襲擊。只要美國對伊朗發動襲擊,沙特、阿聯酋的基礎設施、油田和波斯灣地區的航運都將成為伊朗及其代理人報復性反擊的目標。
儘管美伊領導人都不希望有戰爭,但出現誤判和發展成偶發性衝突的可能性存在。鑑於雙方對立升級和波斯灣地區緊張局勢加劇,任何上述那種類似的襲擊都可能在戰略誤判的助推下,成為一場擴大性衝突的導火索。2019年6月中旬,停靠在波斯灣阿曼海域的兩艘油輪被襲起火,這是繼 2019年5月以來中東阿曼灣四艘油輪和沙特輸油管道遇襲事件以來該地區第三起突發安全事件。美國指控是伊朗所為,但拿出的證據令外界懷疑,伊朗則堅決予以否認。上述事件發生時正值日本首相在德黑蘭充當調停者之際,如此行事不合邏輯,應該是不希望美伊關係緩和、海灣緊張局勢降溫者所為。毫無疑問,隨著這類突發狀況不斷地增多,誤判或擦槍走火的風險將加大。美國對伊朗開戰不會輕鬆獲勝,只能是"雙輸"的結局。
第二,退與不退。美國民主黨領袖們強烈抨擊特朗普退出具有里程碑意義的伊核協議。由於擔心民主黨候選人在2020年總統選舉中獲勝和新政府使美國重返伊核協議,美國國會中的一群新保守派共和黨參議員一直在試圖勸說特朗普總統徹底廢棄伊核協議。①特朗普宣佈美國退出伊核協議時,對福爾多和布什爾核設施及阿拉克重水反應堆的監督提供了豁免。隨著美國製裁升級,在關於取消還是延長這些豁免的爭議導致特朗普政府內部產生嚴重分歧。如果取消這些豁免,將會影響到簽署伊核協議的其他大國無法履行伊核協議的義務,還可能迫使德黑蘭退出伊核協議。白宮國家安全顧問博爾頓呼籲取消豁免,而美國國務卿篷佩奧支持延長豁免。最終,特朗普對歐盟、中國和俄羅斯與伊朗在上述三個項目中的核合作繼續予以豁免,但取消了對把超量的重水運到阿曼和用黃餅換濃縮鈾兩項豁免。伊朗生產的重水運不出 去,將面臨或儲量超過伊核協議規定或被迫關閉工廠兩種局面。
現階段,伊朗把留在伊核協議框架內作為優先選項。魯哈尼總統說:"如果我們僅因為美國的挑釁行為就退出'伊核協議',那麼除了美國,聯合國和整個世界都將對我們實施制裁。"因此,儘管伊核協議早已名存實亡,特朗普政府以"極限施壓"逼迫伊朗主動違反與退出伊核協議,但伊朗對退出核協議持謹慎態度,畢竟退出協議的損失和風險將大於留在協議中。根據協議中有關恢復制裁的規定,如果伊朗違反協議所規定條款,6個已暫停的聯合國對伊制裁決議將會恢復。屆時,伊朗將失去站在道義制高點的優勢,美國將不遺餘力地推動針對伊朗的國際多邊制裁,還會找到對伊動武的藉口。伊朗知名國際關係學者可汗·巴爾澤卡爾（Keyhan Barzegar)指出,"伊朗曾希望伊核協議能夠給國家帶來經濟利益,同時消除對國家的政治、安全威脅。然而,隨著美國退出伊核協議,這兩方面都在開倒車。伊朗宣佈留在美國缺席的伊核協議中,是為了應對美國的新威脅和防止在國際層面形成反伊聯盟。"①
伊朗在伊核協議問題上已趨向於走邊緣政策。截至2019年6月,國際原子能機構(IAEA）已連續發佈15 份報告證實,伊朗嚴格履行了伊核協議中的承諾,即便是在美國單方面退出該協議後。在美國對伊朗石油執行"零出口"政策和增加軍事施壓後,伊核協議其他簽約方都無法履行與伊朗經貿關係正常化的義務,導致伊朗在該協議框架下的利益不再能得到切實的保證。在哈梅內伊公開表態對伊核協議現行執行方式不滿和該協議正使伊朗處於某種被動之後,伊朗開始採取將丰度為3.67%的濃縮鈾產量提升4倍的邊緣政策。國際原子能機構2019年5月末的報告顯示,伊朗沒有超出可保有300公斤丰度不超過3.67%的濃縮鈾的限制。2019年6月10日,國際原子能機構向外界證實,伊朗已經開始加快生產濃縮鈾,何時庫存達到伊核協議所規定的上限目前也尚不清楚。6月14日,伊朗總統魯哈尼在參加比什凱克上海合作組織峰會期間與俄羅斯總統普京會談時表示,如果核協議其 他簽約國能夠保障伊朗的利益得到維護,伊朗在濃縮鈾生產上就有可能退回原來的狀態。
第三,談與不談。2018年7月之前,美國曾8次提出願意與伊朗進行談判,並有5個國家的領導人表示願意做美伊之間的調解人。但伊朗認為與美國談判不合時宜,哈梅內伊強調美國不可信的立場,特朗普政府恢復對伊制裁同樣激怒了支持魯哈尼政府改善與美國關係的伊朗民眾。美國國內在對伊朗政策上發出的信息十分混亂。特朗普一邊向中東增加軍事力量以加大對伊朗的"極限施壓",一邊又表示願意與伊朗進行談判試圖緩和雙方之間的緊張關係;剛發出過要以戰爭終結伊朗政權的威脅,又在訪問日本時表示自己不尋求更迭伊朗政權,併為日本首相安倍晉三前往德黑蘭調解美伊矛盾開綠燈。2019年6月初,美國國務卿蓬佩奧表示,美國已準備好在不對伊朗核計劃設定前提條件的情況下與伊朗接觸,但又未對一年前自己提出的12點與伊朗談判的先決條件做出任何解釋,而且說有必要繼續對伊朗施加最大壓力。特朗普的國家安全助理博爾頓一貫主張推翻伊朗政權。美國外交政策研究中心新發布的報告建議特朗普總統放棄不切實際的幻想,任何與伊朗的談判都是"浪費時間",應該對伊朗採取更加強硬的措施和立場。
伊朗不打算與美國現政府直接談判。特朗普政府退出伊核協議及《巴黎氣候協定》等國際契約,證明美國不可信。最高領袖哈梅內伊明確指出,不可能通過與美國對話的方式解決雙方現存的問題。伊朗不想重複此前在伊核協議框架下與美國進行談判的不愉快經歷。伊朗只能選擇抵制,儘管這樣|做有代價,但在美國的高壓政策下,向敵人投降和"結城下之盟"的代價顯然更高。伊朗伊斯蘭革命衛隊副司令阿里·法達維表示,任何與華盛頓進| 行的談判都是毫無意義的。事實上,自2013年11月起至特朗普上臺執政前,美伊之間就伊核問題的直接談判沒有任何障礙。即使在特朗普政府退出伊核協議後,其他簽約方仍留在伊核協議框架內和堅持維護伊核協議,伊朗|從沒有離開談判桌,與美國的盟友歐盟之間的磋商也一直在進行。如果美國返回伊核協議內,並取消制裁,伊朗才會考慮與美國直接談判。
伊朗不同特朗普政府談判並非美伊官員之間的接觸與對話渠道都已關閉。伊朗外交部長扎裡夫2019年5月在紐約會晤了美國國會民主黨籍資深參議員黛安娜·范斯坦,這一消息得到美伊雙方的證實。伊朗方面透露,這屬於伊美官員之間的"例行會晤"。過去20多年來,伊朗官員與美方政界人士,包括國會議員保持經常性的會晤,以澄清和解釋伊方政策。如果下屆美國政府能與伊朗相互尊重,伊朗不是不可以與美國進行直接談判。
上述三個問題是影響伊朗局勢走向的焦點問題。當前,美伊雙方博弈處|於"談不能談""戰不能戰"的兩難境地。如果美國進一步強化制裁使伊朗國內經濟形勢失控和激進主義再次佔上風,不能排除伊朗恢復伊核協議禁止的鈾濃縮活動,甚至退出該協議的可能。
結 語
2018年以來,伊朗局勢快速變化,並經歷了美國重啟制裁、對伊朗石油禁運、軍事施壓以及伊朗擊落美國無人機等重要時間節點。鑑於美國超強的經濟、金融、軍事和科技實力,無論伊朗還是他國針對美國跨境制裁的反制措施都不是很成功。但從長期效果看,美國以制裁難以達到壓服伊朗和更迭其政權的目標。特朗普政府在對伊政策中增加軍事施壓的選項從另一個側面也說明,美國不斷施加新制裁雖然能夠嚴重打擊伊朗經濟,但不足以實現|全面遏制伊朗的中東政策目標。
美伊衝突滑向戰爭的風險不斷增大。為謀求連任,特朗普希望在伊朗問題上取得突破,但在提出與伊朗"無條件談判"和盟國日本首相安倍晉三試圖打開美伊之間談判渠道的外交行動皆以失敗告終後,只能選擇繼續對伊朗增加制裁,並在可控的範圍內對伊朗保持最大限度的壓力。哈梅內伊拒絕與特朗普政府談判,對於緩解海灣地區的緊張局勢以維護該地區和平與穩定並非完全負面。因為美伊直接談判不符合域內一些行為體的願意,它們更期待從美伊關係緊張衝突中獲益。伊朗總統魯哈尼比領袖哈梅內伊展現出更多的談判意願,而且絕大多數伊朗人希望與美國和平相處。但在伊朗的導彈擊落了一架美國MQ-4C無人機後,美伊衝突反轉的外交空間進一步縮窄。特|朗普已為對伊動武設定了"紅線",一旦有美國公民死於伊朗人之手,將對伊發動軍事打擊。這意味著,即便戰爭不符合美國的國家利益,但也可能會一觸即發。
圍繞伊核協議的博弈攸關國際社會的共同利益。伊朗擁有 8000萬人口,國民受教育水平較高,能礦資源豐富,工農業生產能力可以滿足人民基本生活需求,與周邊國家經貿往來仍有很大的拓展空間。伊朗經濟和民眾的抗壓能力應該能夠承受住美國製裁的壓力,但長期制裁勢必會嚴重削弱伊朗的綜合國力。伊朗宣佈中止履行伊核協議部分條款和減少履行伊核全面協議義務,並非意欲退出該協議,而是在逼迫協議其他簽約國採取履行自身承諾的行動、與伊朗經濟正常化的義務和保障伊朗的權益。儘管伊朗對INSTEX 機制投入運營不抱希望,認為"歐洲人的戰略是跟隨美國,並與其進行經濟合作",① 但伊朗仍會積極拉住歐洲和避免在國際上陷入政治經濟孤立,當然更希望伊核協議重新正常化。特朗普政府在對伊政策上的單邊主義行為,加大了大西洋兩岸的裂痕,使海灣地區的緊張局勢面臨不可承受之重。中國、俄羅斯和歐盟都在發出反對美國單邊主義和維護多邊主義的強音,並採取積極措施維護伊核協議和回應伊朗的合理要求。正如中國外交部部長王毅所說,確保伊核協議完整、有效地執行,既是聯合國安理會的要求,也是解決伊朗核問題唯一現實有效的途徑。伊朗局勢走向最終將是美伊國內政治經濟生態、域內外大國地緣和能源政治博弈大局等多方因素共同作用的結果。
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