策劃人手記

經過新中國成立以來70年的發展，我國銀行業在規模上已經位居世界前列；經過改革開放40年、特別是十八大以來的市場化發展，我國銀行業已經初步實現了多元化、市場化、集團化、混業化，進一步發展的核心任務是實現規範化和法治化。在這個過程中，銀行作為重要力量參與塑造了相應的營商環境，而銀行本身是銀行法所塑造的；那麼，在當前大力優化營商環境的新時期工作中，銀行法又應如何做出調整和應對？本期《理論週刊》特別邀請中國銀行法學研究會副會長、中國政法大學劉少軍教授和北京市天同律師事務所何海鋒博士撰文，從歷史與未來的不同角度闡述他們的分析與思考。

銀行法的歷史：

從專業化行政化到市場化法治化

劉少軍

我國銀行業與銀行法的發展，是同整個國家的經濟體制和法治發展聯繫在一起的，民國時期由於處於戰爭狀態，雖然銀行業和銀行法取得了一定的發展，但在很大程度上是為戰爭服務的。建國以後我國銀行業與銀行法才開始了真正的發展，主要經歷了恢復發展、計劃經濟和改革開放三個基本階段。在此分別從銀行業整體、中央銀行、政策性銀行、信用合作社、其他銀行業及其相關立法等幾個方面進行回顧與展望。

我國銀行業及其立法的整體回顧

我國目前的銀行業和銀行法體系來源之一是根據地銀行業，根據地最早創建的銀行是1926年在湖南衡山縣柴仙洲特區成立的第一農民銀行，並制定了《銀行暫行章程》。此後還設立了瀏東平民銀行、閩浙贛蘇維埃銀行、湘鄂贛省工農銀行等。1932年蘇維埃國家銀行於江西瑞金的葉坪成立，1937年在陝北將其改組為陝甘寧邊區銀行。抗日戰爭和解放戰爭時期，各根據地陸續成立了許多銀行，如晉察冀邊區銀行、北海銀行、冀南銀行、晉冀魯豫邊區銀行、西北農民銀行、華中銀行、內蒙古人民銀行、東北銀行、關東銀行、華北銀行、中州農民銀行、長城銀行、南方人民銀行等。1948年12月1日，將其中的華北銀行、北海銀行和西北農民銀行合併，於石家莊成立中國人民銀行。

新中國成立後，首先建立起了中國人民銀行體系，並在其領導下改組了原中國銀行、交通銀行和農業合作銀行，以後新建和改組的專業性銀行還有中國人民建設銀行、中國農業銀行、中國投資銀行等。1983年9月根據《關於金融體制改革的決定》，中國人民銀行專門行使中央銀行職能，將其商業性業務分離出來專門設立了中國工商銀行，並形成了中國人民銀行領導下的中國工商銀行、中國農業銀行、中國銀行、中國人民建設銀行四大國有銀行的專業銀行體系。此後，為適應建立市場經濟體系的需要，我國逐步進行專業銀行的商業化改革，1995年制定和頒佈了《商業銀行法》，將傳統的專業銀行改組為商業銀行，將中國人民建設銀行更名為中國建設銀行，並組建了許多新的全國性商業銀行、區域性商業銀行，以及村鎮銀行、社區銀行、貸款公司等機構，形成了在中國人民銀行和原中國銀行業監督管理委員會監督管理下，以全國性商業銀行、區域性商業銀行和社區銀行，以及農村信用社和其他銀行性金融機構為基本組成體系的新的銀行業體系。

我國中央銀行及其立法的回顧

我國的中央銀行萌芽於20世紀初，1904年由戶部奏準清政府設立戶部銀行，後來郵傳部提出戶部銀行不能管理外匯，在償還外債時發生鎊虧，於1908年成立交通銀行，它們都有權發行紙幣。1927年南京政府成立，制定了《中央銀行條例》，並於1928年成立中央銀行，授權經理國庫和發行鈔票。同時，又指定中國銀行（原戶部銀行、大清銀行）為“國際匯兌銀行”，交通銀行為“發展全國實業的銀行”，它們也都享有貨幣發行權。1935年將原“豫鄂皖贛四省農民銀行”改為“中國農民銀行”，也享有貨幣發行權。直到1942年才將全國貨幣發行權統一於中央銀行，1961年以後逐漸統一新臺幣發行權。

在中國共產黨領導的根據地也成立了中央銀行，先後制定和頒佈了《定期放款暫行規定》《定期抵押放款暫行規定》等相關規章制度。該行由蘇維埃政府授權發行鈔票，並代理國庫，代理發行公債及其還本付息業務。新中國成立後，則以在根據地基礎上發展起來的中國人民銀行為中央銀行。在計劃經濟時期，中國人民銀行不僅執行中央銀行的職能，還執行商業銀行的職能，甚至執行全部金融業務職能。

我國政策性銀行及其立法的回顧

我國的政策性銀行產生於專業銀行商業化的過程中，將原來專業銀行經營的政策性金融業務從新的商業銀行中分離出來，以保證商業銀行能夠完全按照金融企業的機制運行。1993年，按照《國務院關於金融體制改革的決定》，“組建國家開發銀行，……辦理政策性國家重點建設（包括基本建設和技術改造）貸款及貼息業務……。組建中國農業發展銀行，承擔國家糧棉油儲備和農副產品合同收購、農業開發等業務中的政策性貸款，代理財政支農資金的撥付及監督使用……。組建中國進出口信貸銀行，……業務是為大型機電成套設備進出口提供買方信貸和賣方信貸，為中國銀行的成套機電產品出口信貸辦理貼息及出口信用擔保，不辦理商業銀行業務。……把國家專業銀行辦成真正的國有商業銀行。”

我國政策性銀行經營的法規依據主要是其《章程》和國務院《通知》，國家開發銀行經營的法規依據主要是1994年《國務院關於組建國家開發銀行的通知》《國家開發銀行組建和運行方案》和《國家開發銀行章程》；中國農業發展銀行經營的法規依據主要是《國務院關於組建中國農業發展銀行的通知》《中國農業發展銀行組建方案》和《中國農業發展銀行章程》；中國進出口銀行經營的法規依據主要是《國務院關於組建中國進出口銀行的通知》《中國進出口銀行組建方案》和《中國進出口銀行章程》；2015年國務院分別批准了三家政策性銀行的《改革實施總體方案》，進一步規範它們的業務經營。

我國信用合作社及其立法的回顧

我國的信用合作社分為農村信用合作社和城市信用合作社。我國的第一家農村信用合作社於1923年由“中國華洋義賑救災總會”在香河成立。此後，在根據地也廣泛採取這種形式，解決農村的高利貸和農業生產資金問題。新中國成立初期，開始在全國範圍內試辦農村信用合作社。並在以後的農村經濟體制不斷變化的過程中幾經變化，不斷被撤銷、恢復和合並，直到1977年11月國務院發佈《關於整頓和加強銀行工作的幾項規定》才將其明確定位為：“信用社是集體金融組織，又是國家銀行在農村的基層機構。”

我國的首家城市信用合作社，是1979年在河南漯河市成立的，此後經過1986～1988年和1992～1994年兩次大發展，在機構上已經遍及所有的城市，並於1988年、1997年、1998年分別頒佈了相關的城市和農村《信用社管理規定》，使其經營得以進一步規範。1996年以後，我國開始對城市信用合作社進行商業銀行改造。目前，絕大多數城市信用合作社已經改組成為城市商業銀行，主要是區域性的商業銀行。2003年，我國開始對農村信用合作社進行改造。在經濟發達地區，普遍將農村信用合作社改組成為農村商業銀行；在經濟比較發達的地區，多數將農村信用合作社改組成為農村合作銀行；在經濟不發達地區仍然採取農村信用合作社的組織形式。隨著我國改革開放的不斷深入，近些年開始大量改造信用社，目前許多信用社都已經改造成了社區銀行和村鎮銀行。

其他銀行業及其立法的回顧

改革開發以後，為適應銀行業多元化發展的社會需要，我國還大量設立了貸款公司、財務公司、支付公司、租賃公司、擔保公司等機構，它們的基本特徵是不能吸收公眾存款，主要經營銀行業或相關的某類特定業務。我國目前的貸款公司類型很多，如小額貸款公司、汽車金融公司、消費金融公司。小額貸款公司在20世紀90年代以國際援助的形式進入我國，2005年開始進行小額貸款公司試點，並頒佈《關於小額貸款公司試點的指導意見》，2009年原中國銀監會頒佈《小額貸款公司改制設立村鎮銀行的暫行規定》，允許符合條件的公司改製為村鎮銀行。隨著我國汽車消費的發展，產生了大量的汽車消費貸款的需要，2004年我國成立了第一家汽車金融公司，並頒佈《汽車金融公司管理辦法》。消費金融公司是專業向公眾提供消費貸款的公司，2009年原銀監會頒佈了《消費金融公司試點管理辦法》，2010年開始經原銀監會批准開始設立這類機構。

財務公司全稱為企業集團財務公司，我國第一家財務公司成立於1987年，以後經國務院批准許多大型企業集團都成立了相應機構，2004年原銀監會頒佈了《企業集團財務公司管理辦法》。支付公司的全稱應為非銀行網絡支付結算公司，適應電子商務和支付結算方便的需要，它是與互聯網的發展一同發展起來的，我國影響比較大的支付寶公司成立於2004年，2010年中國人民銀行頒佈《非金融機構支付服務管理辦法》。租賃公司的全稱為金融租賃公司，它是隨著我國改革開放而產生的，我國第一家租賃公司是

我國銀行業與銀行法的展望

經過逾百年、特別是建國以後70年的發展，我國銀行業在規模上已經位居世界前列，再經過改革開放40年、特別是黨的十八大以來的市場化發展，我國的銀行業已經初步實現了多元化、市場化、集團化、混業化，進一步發展的核心任務是實現規範化和法治化。按照銀行業市場化、法治化頂層設計的總體目標，未來應對改革開放以來的有關銀行業的法律、條例、規章等進行清理和總結，制定出具有現實操作性的《銀行業法》，將商業銀行、政策性銀行、信用合作社、其他銀行業機構都統一納入該法進行規範，並在此基礎上進一步完善《中國人民銀行法》，創造條件制定《貨幣法》《金融控股公司法》《金融監督管理法》，進一步完善金融法院、金融法庭的建設，探索適應當代金融業的糾紛解決體系。

（作者系中國政法大學教授、博士生導師，金融法研究中心主任，中國銀行法學研究會副會長、學術委員會主任）

銀行法的未來：

優化營商環境與修改銀行法

何海鋒

在新中國成立70週年的歷程中，銀行業一直作為重要力量參與營商環境的塑造。當前，優化營商環境又是應對錯綜複雜的經濟形勢，防範化解風險，切實改善民生的一條必經之路。《優化營商環境條例》明年1月即將實施，打造法治化、國際化、便利化的營商環境，讓各類市場主體更加活躍正在成為各項改革的重點工作。在這一大的背景下，未來的銀行法有必要積極調整與應對。

獲得信貸難題與銀行的作用

優化營商環境是一項綜合工程，我國官方的文件表述常常和“放管服”改革放在一起強調，在內容上主要包括減少准入限制、減少行政許可審批、解決企業融資難融資貴問題、保障外商投資企業公平待遇、減輕企業稅費負擔，保護合法產權等方面。而在影響力最大的世界銀行營商環境評價體系下，營商環境則是由市場主體感知到的，涵蓋企業全生命週期的，可以通過包括開辦企業、辦理施工許可證、獲得電力、登記財產、獲得信貸、保護中小投資者、納稅、跨境貿易、執行合同和辦理破產等10個領域的數百個指標進行量化的客觀結果。

值得注意的是，無論是我國的文件表述，還是世界銀行的評價體系，都把企業融資和信貸的可獲得性作為營商環境的重要方面。這是因為，企業在成長和發展過程中，獲得金融支持的重要性不言而喻，融資難已經成為制約企業發展的主要原因。2019年10月，世界銀行發佈了2018-2019年度營商環境全球排名。在總體排名方面，我國從上一年的第46名大幅提升到了第31名；在細分的10個一級指標排名上絕大多數也有顯著的進步，但其中“獲得信貸”的指標，卻由第73名下降到了第80名，這是繼去年從第68名下降到第73名之後的又一次下降。這一結果客觀地反映出了我國企業獲得信貸融資的難度，與我國企業的主觀感受和官方文件的描述是基本一致的。

面對獲得信貸難題，從提升營商環境排名的角度，當然可以在適應評價規則的前提下，通過宣講法律政策，幫助受訪者更加準確地理解和作答來有效提高評分。國內有很多專家正在努力做這一工作，成效也很顯著。但排名本身並不是目的，目的在於如何真正讓企業獲得信貸融資的便利。要達到這一目的，銀行是關鍵的一環。

總的來看，無論是在什麼國家，在企業獲得的社會融資中，來自銀行的融資都佔有相當大的比重。特別是在以間接融資為主的國家，銀行更發揮著舉足經重的作用。我國就是典型的以間接金融為主的國家。雖然統計口徑各異，但銀行融資在整個社會融資中的絕對優勢地位是十分顯而易見的。2018年我國社會融資規模存量為200.75萬億元，其中對實體經濟發放的人民幣貸款餘額佔同期社會融資規模存量的67.1%，而企業債券餘額佔比為10%，非金融企業境內股票餘額佔比為3.5%；在社會融資中占主導地位的貸款主要來自銀行。另一組數據是，截至2018年12月底，中國銀行業金融機構數量是4588家，境內總資產261.4萬億元；相比之下，證券公司的數量是131家，總資產為6.26萬億元。可以說，在目前我國的金融結構下，銀行對於企業獲得信貸融資有著決定性的影響，並進而影響著營商環境。

銀行法如何影響營商環境

銀行提供什麼樣的金融服務和怎樣提供金融服務，對於營商環境的影響是顯著而直接的，而這從根本上來說是由一國的銀行制度體系決定的。銀行的制度體系，包括法律、行政法規、部門規章、自律性規範以及其他規範性文件在內的調整銀行機構和銀行行為的規範體系，其中最核心的是銀行法，在我國指的就是《中華人民共和國商業銀行法》。銀行法構建了銀行的設立與組織、風險管理、企業治理、退出處置、監督管理和法律責任等基本框架，規定了負債業務、資產業務、中間業務、支付結算業務等業務的基本規則，是本國範圍內銀行業機構和行為的基本遵循，也是其他銀行規範性文件和銀行監管的基本依據。銀行法決定了銀行的性質和特點，也決定了信貸金融的基本規則。可以說，有什麼樣的銀行法，就有什麼樣的銀行；有什麼樣的銀行，就有什麼樣的信貸金融服務，並最終影響了營商環境的品質。

我國的《商業銀行法》頒佈於1995年，中間經歷過兩次小的修改，其中2003年的修改為銀行的綜合經營預留了“但國家另有規定的除外”的空間，2015年的修改刪除了存貸比的限制，將存貸比由法定監管指標轉為流動性監測指標。這兩次修改都回應了當時的迫切需求，但都停留在技術性的小修小補層面，對於銀行法整體的影響並不大。24年前，我國整體上處於從計劃經濟到市場經濟的轉型期，銀行法也帶有很深的時代烙印，最典型的是按照所有制和城鄉差異劃分銀行類型。彼時我國的銀行業以國有大行為主體，股份制銀行還只是點綴，民營銀行更是沒有任何存在空間。今天，中國市場經濟已經高度繁榮，金融創新高度發達，銀行業的外部環境和內部結構都已經發生了巨大的變化，但這部銀行業的基本法律卻“濤聲依舊”，與各類營商主體的需求還存在較大的差距，最突出的問題有兩方面。

一方面，現行銀行法已經不能覆蓋全部銀行業金融機構和業務，部分機構和業務處於“無法可依”的尷尬境地。與1995年國有大行一統天下不同，目前我國的銀行業，多元化的趨勢越來越明顯。官方數據顯示，4588家銀行業金融機構中，除了商業銀行外，還有村鎮銀行、農村合作銀行、農村信用社、農村資金互助社、消費金融公司、開發性金融機構、政策性銀行、住房儲蓄銀行、民營銀行、金融租賃公司、企業集團財務公司、汽車金融公司等其他金融機構。這裡的大部分機構，實質上都從事著銀行業務，但在作為銀行業基本法的《商業銀行法》上卻找不到依據。同時，銀行的存款、貸款和支付清算三塊傳統業務近年來發生了翻天覆地的變化，存款理財化、貸款投行化、支付清算網絡化是大勢所趨；2003年撕開的一道銀行綜合經營的口子已經成了氣候——在業務上，通過出臺的部門規章，銀行已經實質上獲得了資產管理、資產證券化、投資銀行、個人理財、保險和基金銷售等業務；在機構上，無論是通過銀行內部的業務分類和交叉營銷，還是通過設立獨立的非銀子公司展業，不少銀行已經實質上成為金融控股公司；但這些在銀行法上也找不到依據。“無法可依”的結果，是這類金融機構的法律地位沒有保證（其中以民營銀行為代表），同時又可能產生“監管套利”的問題，最終為此買單的是企業——企業需要承擔因政策不穩定帶來的摩擦成本和監管套利而產生的通道成本。

另一方面，現行銀行法仍帶有計劃經濟痕跡，商業銀行揹負了很多獨立市場主體本不應當負擔的內容。比如，《商業銀行法》第31條規定:“商業銀行應當按照中國人民銀行規定的存款利率的上下限，確定存款利率，並予以公告。”第33條規定，“商業銀行應當保證存款本金和利息的支付，不得拖延、拒絕支付存款本金和利息。”第34條規定，“商業銀行根據國民經濟和社會發展的需要，在國家產業政策指導下開展貸款業務。”利率限制、剛性兌付和目的管控，與商業銀行自主經營、自負盈虧的本質是相違背的。商業銀行既要按照限定的利率和引導的產業方向投放信貸，又要保證兌付本息，將導致商業銀行的決策懈怠，帶來信貸市場的預期一致，不利於分散風險。但是，由於長期以來我國銀行業以國有銀行為主體，銀行信用等同於國家和政府信用，商業銀行的外部定位和自身定位一直含糊不清。這既容易讓銀行扭曲市場行為，又容易出現道德風險，最終為此買單的還是企業——商業銀行在信貸上本能地依賴擔保品，更願意投向國有企業和大企業，支持民營企業和中小企業的動力根本不足。

以優化營商環境的名義修改銀行法

在世界銀行的評估體系下，“獲得信貸”指標由“合法權利力度指數”“信貸信息深度指數”“信貸登記機構覆蓋率”和“信用機構覆蓋率”四個技術性的指標組成，主要關注動產擔保的可行性和信貸信息的披露兩大方面問題，與物權法和擔保法關係密切。但從這一指標的設計上可以看出，更深層次其實是貸款人的權利保障問題。只有貸款人的權利有保障，信貸才更可持續。而對於銀行信貸的權利保障而言，物權法和擔保法固然重要，銀行法其實更是安身立命之本，修改銀行法應該成為優化營商環境的題中之義。

根據2018年發佈的十三屆全國人大立法規劃，《商業銀行法》修改已經列入第二類項目，屬於需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案。在優化營商環境的大背景下修改銀行法，應當把握好三個方向。首先，商業銀行法修改的意義並不侷限在銀行和銀行業，而是通過“獲得信貸”的關鍵指標傳導到整體營商環境的優化，因此必須結合“放管服”改革、減輕企業稅費負擔、保護合法產權等整體考慮，綜合施策。第二，應當將“銀行法”升級為“銀行業法”，改“機構監管”為“行為監管”，明確不同業務的資格條件和權利義務，解決金融機構和信貸融資行為“無法可依”和監管套利的問題，也為未來的金融創新預留出口。第三，平衡好

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