裁判要旨

首先，被訴限拆決定將導致居住人的生活處於危險境地。

其次，行政裁量權的行使應符合比例原則。尤其是居住人在原房屋嚴重影響居住安全與生活質量進行翻建的情況下，違法建設的查處機關應當充分考慮其所作行政行為是否會對違法建設人的居住安全與正常生活產生過度侵害，即應在充分平衡規劃秩序利益與安居利益的前提下，採取適當的處理。

再次，行政行為的作出應當符合法規規範的目的。城鄉規劃建設以及執法機關相應的執法行為均應貫徹“以人為本”的理念，保障人民群眾有所居、安於所居彰顯的是人的基本權利與尊嚴，亦是依法行政的應有之義。

案情回顧

2016年12月，海淀城管局在檢查中發現，李麗娜（化名）於2016年3月間對涉案房屋進行了翻建。當日，海淀城管局進行了現場檢查及勘驗，對李麗娜進行了詢問，告知了其所享有的權利，並聽取了其陳述和申辯。

2017年1月，北京市規劃和國資委向海澱城管局出具了《關於北京市海淀區香山北辛村后街xx號所建的一處建築物規劃審批情況的函》，函稱：“經查，位於北京市海淀區香山北辛村后街xx號所建的一處建築物（建築面積177.1平方米），未依法取得建設工程規劃許可證。”

2017年4月，海淀城管局作出被訴限拆決定，並於當日通過留置、現場張貼及網站公告送達上述限拆決定。

李麗娜不服，於2017年5月向海澱區政府提出行政複議申請，要求撤銷被訴限拆決定。7月，海淀區政府作出被訴複議決定，決定維持被訴限拆決定。

李麗娜不服，向一審法院提起行政訴訟。

一審法院另查，李麗娜系周秀雲（化名）之女，周秀雲於1990年4月經原北京市海淀區香山街道市容監察所批准，在北京市海淀區香山北辛村后街xx號新建房屋兩間，原有房屋五間，李麗娜及其子李明凱（化名）一直生活在上述七間房屋中的三間房屋內。後因其所住房屋牆體開裂，李麗娜對上述房屋進行了翻建。李麗娜及其子李明凱名下均無房屋登記信息。

一審法院判決認為，本案中，李麗娜所建房屋雖確屬未批先建，但其系在原有宅基地上翻建，房屋用途系自住，房屋也未超過原有面積，更未加蓋。且需強調的是，該房屋系李麗娜及其子李明凱的唯一居所。如有權機關在確認該房屋為違建後直接作出限期拆除決定並最終履行，則李麗娜及其家人必將面臨流離失所的可預見結局。

針對上述情況，合議庭認為，法律並非僅是條文中所羅列的懲處性規定，其最終目的是為了維護人民的權益，保障社會的正常運行。針對李麗娜所面臨的困境，海淀城管局應先選擇採取責令限期補辦規劃手續等改正措施後，再針對相應改正的情況酌情作出決定。現直接作出限期拆除決定必然將對李麗娜的權益造成過度損害，應屬明顯不當，故對海淀城管局作出的被訴限拆決定依法應予撤銷。因海淀區政府作出了維持的被訴複議決定，故應一併撤銷。

綜上，一審法院判決撤銷被訴限拆決定；撤銷被訴複議決定。

海淀城管局、海淀區政府均不服，提起上訴。

終審裁判

本案的焦點問題在於海淀城管局作出被訴限拆決定是否具有合理性。

北京市一中院認為，海淀城管局作出被訴限拆決定不具有合理性，主要理由如下：

首先，被訴限拆決定將導致李麗娜的生活處於危險境地。從被訴限拆決定的內容看，其直接為李麗娜設定了自行拆除涉案房屋的義務，並告知了逾期不拆除的後果即強制拆除。故被訴限拆決定屬於明顯的侵益行為，會直接影響李麗娜的生活。上訴人主張涉案房屋是否最終強制拆除可以在執行過程中予以裁量，但顯然該主張將導致李麗娜行使救濟權的極度被動地位，甚至喪失提起救濟的事實基礎。

其次，行政裁量權的行使應符合比例原則。比例原則要求行政行為的作出應兼顧行政目的實現與相對人權益的保護。如果行政目標的實現可能對相對人的權益造成不利影響，則這種不利影響應被限制在儘可能小的範圍和限度內。行政裁量行為應充分考慮手段與後果的關係，如行政裁量行為未充分考慮行為後果以及該後果背後的法益，則不符合比例原則的要求。一般而言，規劃行政主管部門應視違法建設的具體情節作出責令停止建設、限期改正、罰款、限期拆除、沒收實物或者違法收入等措施或處罰。而對於何為“尚可採取改正措施消除對規劃實施的影響的”，上述法律法規並無具體規定。對此，《住房和城鄉建設部關於印發〈關於規範城鄉規劃行政處罰裁量權的指導意見〉的通知》（以下簡稱指導意見）第四條、第七條，若干規定第二十六條作出了進一步細化規定。應當認為，本案中海淀城管局作出被訴限拆決定符合上述規定。但上述指導意見及若干規定中的有關規定並非絕對條款，而“尚可採取改正措施消除對規劃實施的影響的”從法律法規層面仍有進一步解釋的空間。尤其是相對人在原房屋嚴重影響居住安全與生活質量進行翻建的情況下，違法建設的查處機關應當充分考慮其所作行政行為是否會對違法建設人的居住安全與正常生活產生過度侵害，即應在充分平衡規劃秩序利益與安居利益的前提下，採取適當的處理。鑑此，海淀城管局作出的被訴限拆決定，未充分考慮違法建設人的居住安全利益，不符合比例原則的要求。

再次，行政行為的作出應當符合法規規範的目的。《北京市城鄉規劃條例》第四條規定，本市城鄉規劃和建設應當貫徹科學發展觀，體現“人文北京、科技北京、綠色北京”的理念；堅持以人為本，創造人居和發展的良好條件，妥善處理和協調各種利益關係，維護人民群眾的根本利益。根據上述規定，城鄉規劃建設以及執法機關相應的執法行為均應貫徹“以人為本”的理念，保障人民群眾有所居、安於所居彰顯的是人的基本權利與尊嚴，亦是依法行政的應有之義。城市管理綜合執法部門的執法活動均須以此為依歸，方能體現其正當性。

綜上，一審法院判決結論正確，本院應予支持。海淀城管局及海淀區政府的相關上訴理由均依據不足，對其上訴請求本院不予支持。中院裁定駁回上訴，維持一審判決。本判決為終審判決。

律師建議

本案中，李麗娜所建房屋雖確屬未批先建，但其系在原有宅基地上翻建，房屋用途系自住，房屋也未超過原有面積，更未加蓋。且需強調的是，該房屋系李麗娜及其子李明凱的唯一居所。如有權機關在確認該房屋為違建後直接作出限期拆除決定並最終履行，則李麗娜及其家人必將面臨流離失所的可預見結局。

考慮到居住人的實際生活狀況，結合行政執法比例原則的要求，以及“以人為本”，維護人民群眾根本利益的立法出發點，即便翻建時沒有經過審批，也不能絕對將其認定為“違建”，更不能以一紙“限拆”、“強拆”通知就把老百姓的房子給拆了。

被拆遷人應該瞭解：

（1）並不是任何無證的房屋都是違法建築；

（2）即使是違法建築，拆除也不是唯一的處罰辦法；