鄉村衰敗背後是傳統發展思維的誤區：只要有高度的城市化，就一定能夠實現現代化，忽略了鄉村在整個城鄉關係中應有的地位
《財經》記者 熊平平/文 朱弢/編輯
5月5日，中共中央、國務院發佈《關於建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》（下稱《意見》）。
《意見》提出，要破除妨礙城鄉要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘，促進各類要素更多向鄉村流動，在鄉村形成人才、土地、資金、產業、信息匯聚的良性循環。從而加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關係。
中國人民大學經濟學院院長、教授劉守英在接受《財經》專訪時表示，《意見》提出了多項實質性改革政策，“在破解城鄉二元體制上社會各界可期”。
劉守英認為，《意見》背後凸顯了中央在鄉村振興與新型城鎮上的發展思維轉變，原來那種“只要高度城鎮化，鄉村就能發展起來、現代化就能實現”的觀點存在誤區，待各項阻礙城鄉相通、要素互流的體制機制逐步破除後，城鄉關係重新調整，進入“互為需要、共存、互補、各有特點”的城鄉融合新階段。
在劉守英看來，城鄉融合存在三條主線：一是賦予鄉村業態發展的制度環境，打開農村大門，讓鄉村匯聚人力、土地、資本、技術各項要素；二是政府在鄉村需要投入諸如教育、養老、醫療等公共品，實現城鄉平等享受基本公共服務；三是城市打開城門，保障進城農民群體的教育、居住、就業等權利。三條主線並行不悖。
城鄉融合新思路
《財經》：能否介紹一下這份《意見》出臺的背景和意圖？
劉守英：2017年10月，十九大報告提出實施鄉村振興戰略，隨後國家發改委抓緊研究制定配套政策，2018年9月出臺了《鄉村振興戰略規劃》（下稱《規劃》）。這次的《意見》應該早就發佈，但為了抓住鄉村發展實質問題，研究了很久才出臺，這也反映了《意見》的分量。
《規劃》是一份鄉村振興的具體實施方案，提出2020年、2035年、2050年分別做什麼，不同類型主體如何做等等。但要實現鄉村振興，更重要的是怎麼破城鄉二元對立體制，但這部分“破體制”的內容裝不進《規劃》裡。這次《意見》出臺，提出建立城鄉融合的體制機制，重構城鄉關係。實際回答了兩個問題：《規劃》怎麼推行？鄉村振興戰略怎麼實現？
在寫文件的過程中有過討論，這份文件到底僅僅是做一件鄉村振興的附屬文件，還是要體現出足夠的力度？後來的共識是，這份文件還是要有“乾貨”，如果在破除體制障礙上沒有提出實質性政策，鄉村振興是落實不了的。
《財經》：能不能這麼理解，這次《意見》出臺背後是中央對鄉村振興的認識、發展思路有了根本性的變化？
劉守英：是的，變化很大，鄉村振興不是隻發展鄉村，還要繼續推新型城鎮化，而且兩者要同時推進，進而牽涉到城鄉關係調整。可以說，城鄉融合的核心是體制要通，這份文件的意義正在於此，既然要破除阻礙城鄉融合的體制機制，戰略上就必須要進行調整，不能只有城鎮化，也不能只有鄉村振興，要調整原來的那套發展思路，要把城市和鄉村兩個體系打通。
《財經》：過去的政策也提出過城鄉統籌、城鄉一體化，這次發佈的《意見》提出的城鄉融合有什麼不同？
劉守英：有非常大差別，過去提的城鄉統籌、城鄉一體化都沒有在體制上作重大突破，僅僅在資金、社保、養老、醫療等方面向鄉村加大投入，進而調整城鄉關係，主要是解決“城市有，農村沒有”的問題。
當然，我們也應該客觀看待城鄉統籌、城鄉一體化，它們在一定程度上平衡了城鄉關係，比如通過完善鄉村的養老、醫療體系，加大基礎設施投入等，彌補鄉村的缺板。
但這種彌補作用是有限的，如果不破除城鄉二元體制障礙，只靠原有的城鄉調整政策，城鄉統籌就會變成“城市統農村”。
《財經》：“城市統農村”存在什麼問題？
劉守英：從事實上看，城鄉差距沒縮小，鄉村更加衰敗。而城鄉失衡、鄉村衰敗的原因，是一直以來的生產要素通通流向城市，鄉村變得沒有回報，資本往城市跑，農民也紛紛離開村莊。
《財經》：生產要素往城市流動，也是全世界城市化的規律，為什麼就會導致鄉村衰敗？
劉守英：確實，要素流向城市，人進城，資本到回報高的地方，土地向城市更有效率的地方配置，是城市化的基本規律。但全部要素只往城市單向流動，是個很大的問題。
我們的土地只往城市配置，農業只能種糧食，農民的土地實現不了財產功能，這都是現行城鄉土地管理制度導致的，各方面對農村土地進行嚴格的限制。這一制度環境使得要素流向城市，外在的資本進不了、也沒有意願進入鄉村，從而導致鄉村衰敗。
我們看任何一個現代化國家，在他們城市化的歷史過程中，並沒有鄉村的資源全部流向城市、農民全部跑光的情況。
怎麼理解城鄉融合？
《財經》：過去我們也提過“以工補農、以城帶鄉”，先把城市發展起來，城市有錢了，資源更多了，這時候再給鄉村一部分，《意見》改變了這種發展思路嗎？
劉守英：讓政府用行政手段把各種要素配置到鄉村，那不是倒退嗎？
過去我們提過以工補農、以城帶鄉，潛臺詞還是先把城市化發展起來，鄉村再給一點資源，通過行政計劃將資源補貼到鄉村，鄉村仍然不能發展起來，因為沒有根本上改變城鄉分隔的狀態，也沒有改變城市和鄉村這種發展不平衡問題。
所以，鄉村衰敗背後存在傳統的發展思維誤區：只要有高度的城市化，就一定能夠實現現代化，忽略了鄉村在整個城鄉關係中應有的地位。要扭轉過去錯誤的思維，應該認識到，在現代化的過程中，城市和鄉村兩個文明都應該共存，只是有不同的表現形態，兩邊互為需要、共存、互補，各有特點。
實際上，城鄉融合是社會本來就應該有的形態，社會越發達，城鄉越是關係緊密。城市這邊有創新、高效率，創造高GDP，但鄉村有農耕文明、鄉村文明，傳統的歷史記憶，這些都不是可以用GDP來衡量的。我覺得城鄉的這種關係，一定要有一個新的理念來體現，城鄉融合是城鄉關係的一個新階段。
城鄉共存的一個特徵，是從城到鄉、從鄉到城，兩個板塊各有分工，各有特點，而不是一個高度繁榮一個破敗不堪，“城市更像城市，農村更像農村”，這也是城鄉融合的核心。
《財經》：從歷史上回溯，中國的城鄉關係關非一直如此，是怎麼一步步發展到今天的？
劉守英：從近代以來，中國的鄉村有四次大的改變。
第一個時期是近代時期。就像費孝通老先生所說的，中國傳統鄉村是一個有機配合的結構，有農業、手工業、副業，農民既種地，又是工匠，整個經濟形態是農工互補，農業管飯吃，手工業和副業找生活，而且城鄉互通。但近代西方工業形態進入中國後，打破了原有結構，首先就把鄉村的手工業擊垮了。
因此，農民的生計全部壓在農業上，但農業是低迴報行業，只解決吃飯問題，不解決生活問題，結果是農民都出村了，年輕人只要一進城，接受的都是現代教育，更不回來了，鄉村產業凋敝，農業沒有回報，農村和城市的交流互通就斷掉了。
第二次是計劃經濟時期，農業是以糧為鋼，工業體制是國家大工業，鄉村的功能是為國家低價提供糧食，鄉村的副業消失，農業變得更窄，城鄉關係變成一個鄉村為城市提供低價原料的地方，同時農民也不能流動。農業成為鄉村唯一業態，這使得其更貧困。
第三次是上世紀80年代至90年代中期的鄉村有機結構恢復期。首先是副業的迴歸，允許農民在自留地上種地、發展副業，其後是允許興辦鄉鎮企業，允許農民進入城市，城鄉之間的要素交換重新開始，這是這段時期城鄉關係較好的根本原因。
第四次是上世紀九十年代後期至現在，城鄉關係又開始斷裂，原因是完全按照地方政府主導的園區工業化和城鎮化。看上去是快速的工業化、城市化，但這種城市化工業化是讓城鄉資源單向流動，政府主導的工業化，把鄉村自發的工業化擊垮，而我們的城市化只是把城市建起來了，是土地的城市化，人又在城市待不下來，鄉村再次變成一個保證糧食安全的地方。
《財經》：從歷史中我們能更好理解當下，那應該怎麼去判斷城鄉是不是實現了融合？
劉守英：第一，城市和鄉村貧富差距縮小，城市極度繁榮，鄉村破破爛爛的，這個是要改變的；第二，城市和鄉村兩個板塊之間，從空間來看，不能是“第一世界”走到“第三世界”，它只是從一種形態到另一種形態；第三，城市和鄉村，不是農村落後城市先進，不是隻有城市，沒有鄉村；第四，城市要高質量，鄉村要體面。
《財經》：鄉村的“體面”怎麼理解？
劉守英：體面就是在鄉村裡的人要有希望。現在留守在鄉村的人很絕望，離開的人是棄家而逃，這就是鄉村的不體面。
在鄉村的人一定要對鄉村充滿希望，走出鄉村的人也要對這個地方充滿自豪，我走到哪，我說自己是哪個村的。過去農村出來的人都難以啟齒，因為農村太貧困了，搞農業沒收成，村裡破敗，只有老人和狗。
因此，城鄉融合很重要的一件事，是城鄉兩個板塊應該在整個現代化的過程中長期共存，城市是高質量、高效率、創造力活躍，財富聚集、充滿機會的地方，給所有的人都要提供，鄉村要體面，在鄉村的人要充滿希望，走的人不是被迫背井離鄉，只是為了尋找更好的機會，但是他對鄉村還是充滿情感。
怎麼促進城鄉融合?
《財經》：實現城鄉融合的第一步是什麼？
劉守英：城鄉要融起來，整個體制機制要圍著這個目標來。首先，在整個城鄉關係中，鄉村也應該是有活力的地方，既然要有活力，政策就不能什麼都不讓農民做。
過去農村政策體制賦予鄉村的功能是種糧食，外加用地管制，把農村管成一個只能耕地保護、提供糧食安全的封閉空間，其他所有的發展機會都被堵死。
《財經》：說到底，破除體制障礙是最重要的一步。
劉守英：原有的體制下，人往外跑、資本往外跑、土地往城市配置，鄉村的產業發展被限制，人就更往外跑了。因此這一輪的整個鄉村凋敝，城鄉的差距拉大，實際上是這個體制的結果。
我們應該認識到，光有城鎮化、工業化，並不一定有現代化。而且，只有城市化也是不可持續的，現在的各種“城市病”，比如人留不下、政府大量負債、城市不宜居等等等問題，也是城鄉不融所致。所以，城鄉融合也不只是解決鄉村的問題，也要解決城市的毛病，只要原來這套體制在，“城市病”就會繼續存在，城市結構就會更不合理。
《財經》：怎麼促進城鄉融合？
劉守英：對的，《意見》裡寫到了很多新東西。但其中最重要的是賦予鄉村發展機會，鄉村的業態要變，原來的農業形態要變，鄉村的產業形態要變。
《財經》：如何賦予農村發展機會？
劉守英：先是給“業”，農村的業態要變，否則喊什麼口號都沒用。其中，很重要的一個基礎是農業要變，農村不能只是提供糧食的地方，農業也不僅僅只是簡單的種植業，農業要提高單位土地回報率，否則農業沒人做，農村沒人去。
傳統農業原來一畝地只能賺幾百元，現在已經有人實現一畝地賺幾萬元，核心要看誰來從事農業。
農村的業態要活起來，實現農、工、副有機結合，鄉村和農業配合的工業、副業、傳統特色產業都要發展起來，這樣鄉村的產業自然就活。
《財經》：要讓農村的業態活起來，背後的政策制度應該如何變？
劉守英：農地的制度安排，支持鄉村產業的各項制度安排，都必須要跟上，比如，農地制度的改革，集體建設用地、宅基地制度都要改革。
只有業態活了以後，人才會來，比如資本下鄉、人才進村，前提一定是鄉村的產業有回報、有價值，一旦新的主體進入鄉村後，資本也隨之進村，人地錢便匯聚到鄉村這個平臺，鄉村才有希望。
《財經》：能否更清晰地梳理出《意見》的政策邏輯和思路？
劉守英：城鄉融合有三條並行不悖的主線。
第一，鄉村業態要變，業變需要制度通，制度通了後，業才能長出來，業長出來後，才能有要素進來，才有所謂的工商資本下鄉、新型主體下鄉、城裡人進村，這樣鄉村的結構就會改變，原來封閉的村莊，現在需要打開大門。為了實現這一點，相關制度就需要改變，比如，宅基地原來實現的是居住功能，現在就要賦予它物權和財產權功能，變得可交易。試想，外來人進入村莊後投資，如果制度上沒有保障，誰還敢投資？
再強調一點，宅基地制度改革這件事，一定是由於“業態活、要素通”，要素進入村鄉後，宅地基制度的特性就要變，把原來的無償獲得變為可交易、財產性來滿足要素通以後的鄉村結構。
第二是鄉村要體面，政府就要去投入，實現基本公共服務均等化，比如鄉村老人的養老需要保障，投入這些公共品的目的是讓城鄉居民平等享有平等權利。
第三，要讓進城農民在城市留得下來，教育、居住、就業等權利就要得到保障。鄉村振興不是說要把進城農民都給攆回農村。需要注意的是，未來概要實現農民進得了城，也要實現城裡人進得了村，城鄉要相互開放。
總而言之，“要素流通、村莊體面、城鄉平等”，是通過建立新的遷徙、土地、公共服務體制機制，達成城鄉融合的要義和結果，也是中國實現現代化的標誌。
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