2019年5月5日，中共中央、國務院印發了《關於建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》（以下簡稱《意見》），從構建城鄉統一建設用地市場的角度，對農村土地制度改革做出了部署。這是考慮到，城鄉二元土地制度是影響城鄉融合發展的重要障礙，是牽動城鄉兩個地理空間和工農產業現代化的關鍵性問題。這些改革舉措的提出，既有深刻的時代背景，又有重大的現實意義。
黨的十八大以來，農村土地制度改革取得了不少新突破。一是農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”制度正式確立並加快落地，這是繼家庭聯產承包責任制後的又一重大農村土地制度改革，極大程度提高了農村土地和勞動力的利用效率。2017年底農村土地流轉面積增加到了5.1億畝，佔比提高到了37%，其中以入股形式流轉的增加到了0.3億畝。第二輪土地承包到期後再延長30年的政策，給農民吃下了長效“定心丸”。二是部分地區在宅基地使用權確權登記頒證、盤活閒置宅基地、自願有償退出宅基地等方面，進行了很多有益探索，在保障農民合法居住權的基礎上，賦予了農民更多財產權。三是農村集體經營性建設用地入市制度在試點地區取得明顯效果，截至2018年底，農村集體經營性建設用地直接入市1.1萬宗、10.6萬畝、總價款290億元，騰退零星閒置宅基地18萬戶、11.8萬畝，受到了農民普遍歡迎。不少成功經驗納入了《土地管理法修正案（草案）》，擬以法律形式固化。
與此同時，距離建成城鄉統一的建設用地市場，還有很長的路要走。薄弱環節在於，農村集體經營性建設用地入市僅侷限在33個農村土地制度改革三項試點地區探索；農村產權還很模糊，缺乏清晰準確的文本記錄；農村產權交易平臺尚未建立，產權資本化和退出通道不暢。這導致土地增值收益在城鄉間分配不公，長期“取之於農、用之於城”，農村的地自己用不上、用不好，農民和村集體的收益難以實現。我國城市建設的很漂亮，其中一個重要資金來源就是土地出讓收入，而擁有土地產權的農村和村集體收益卻得不到保障。
落實好《意見》，核心是要夯實土地的產權基礎，建立城鄉統一的建設用地市場。
一是推進要有序，按照國家統一部署來實施。《意見》提出，到2022年城鄉統一的建設用地市場基本建成，到2035年城鄉統一的建設用地市場全面形成。目前，農村集體經營性建設用地入市尚處於在部分地區開展試點的階段，未來在全國範圍內普遍推開的路徑和時間節點，要視《土地管理法》修改情況和國家統一部署而定。
二是推進要穩慎，嚴守底線、防範風險。在推進集體建設用地入市的過程中，要嚴格守住土地所有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損底線。絕不能把集體所有制改沒了、耕地改少了、農民利益受損了。此外，也要重點守住生態保護紅線，守住鄉村文化根脈，高度重視和有效防範各類政治經濟社會風險。
三是農民為主體，充分尊重農民意願。土地制度改革事關農民的切身利益，要以維護農民基本權益為底線，絕不能代替農民做主、強迫農民選擇，真正讓農民切實得到改革紅利。
四是前提要滿足，不能一哄而上、隨意變更用途。要把農村集體建設用地入市的基礎做紮實，確保待入市土地符合空間規劃、用途管制和依法取得，不得突破現有規劃，不得隨意改變用途，不得出現違法用地行為。
落實好《意見》，重點是做好以下工作。
一是改革完善承包地制度。土地穩了心才定，要進一步讓農民吃上定心丸，抓緊落實第二輪土地承包到期後再延長30年政策。要平等保護並進一步放活土地經營權，為現代農業發展提供更可靠的制度保障。需要注意的是，農村土地集體所有的性質不能改變，承包地的農業用途不能改變，農民的利益要得到充分的保護。要堅持宜大則大、宜小則小，不搞一刀切的規模經營。
二是建立集體經營性建設用地入市制度。農村集體經營性建設用地入市，對盤活用好農村資源資產，進而促進城鄉要素自由流動、平等交換非常重要。為加快釋放集體經營性建設用地的發展紅利，放開搞活鄉村經濟，為實現產業振興提供安全有保障的物理空間，要按照《意見》精神，加快完成農村集體建設用地使用權確權登記頒證，並按照國家統一部署，在符合國土空間規劃、用途管制和依法取得前提下，允許農村集體經營性建設用地入市，允許就地入市或異地調整入市；允許村集體在農民自願前提下，依法把有償收回的閒置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市；推動城中村、城邊村、村級工業園等可連片開發區域土地依法合規整治入市；推進集體經營性建設用地使用權和地上建築物所有權房地一體、分割轉讓。
三是穩慎改革農村宅基地制度。農村閒置農房放在那裡任其破敗是一個大問題，利用起來卻是一筆大資源，可重點結合發展鄉村旅遊業適當放活一些。要按照《意見》精神，放活宅基地和農民房屋使用權；鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閒置宅基地和閒置房屋；在符合規劃、用途管制和尊重農民意願前提下，允許縣級政府優化村莊用地佈局，有效利用鄉村零星分散存量建設用地。需要注意的是，城裡人到農村買宅基地這個口子不能開，按規劃嚴格實行土地用途管制這個原則不能突破，要嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。
作者：中國人民大學經濟學院院長 劉守英
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