为助力法治政府建设，进一步增进司法与行政的良性互动，4月28日下午，金昌中院召开新闻发布会，向社会公开发布了《2018年度行政案件司法审查报告》（白皮书），通报了2018年全市法院行政审判工作的有关情况。
白皮书显示，2018年度，全市法院紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标，依法履行行政审判职责，有效化解行政争议，为助力法治政府建设提供了有力的司法保障。全市法院共受理行政案件174 件，同比增长16%。其中，受理一审行政案件99 件，同比增长3.1%；受理二审行政案件8件，同比增长33.3 %；受理行政赔偿案件6件，同比增长200 %；县、区法院受理行政非诉执行案件61件，同比增长32.6 %。受理的案件主要集中在城建、土地资源、劳动和社会保障等领域，占受理案件数的近九成。一审行政诉讼案件中，行政机关败诉15件，同比下降37.5%；二审行政案件中，行政机关败诉1件，同比下降50%，败诉率整体上呈下降态势。
白皮书详细分析了行政机关败诉的原因，发现行政机关在行政执法中仍存在以下问题：一是行政执法过程中存在重实体、轻程序问题；二是行政执法人员对日常执法事项涉及的法律法规依据熟练程度不高；三是行政机关调查取证能力尚不足，事实认定不清；四是部分行政机关负责人及工作人员出庭应诉能力有待提升。
为进一步规范行政执法行为，提高行政机关依法行政总体水平，预防和化解行政争议，白皮书建议全市各级行政机关要认真学习新修订的行政诉讼法及适用行政诉讼法的新司法解释；要严格执行行政诉讼法及司法解释关于行政机关负责人出庭应诉的要求，不断提高行政机关负责人出庭应诉能力；要提高土地、房屋征收补偿、社会保障、不动产登记和行政许可等涉及民生重点行政管理领域的执法水平，健全决策机制，确保行政程序正当、过程公开，保障群众的合法权益；要重视信息公开，进一步规范政务公开；要积极推进政府法律顾问制度，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。
附：金昌市中级人民法院行政审判白皮书
2018年度行政案件司法审查报告
2018年度，全市法院深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，在市委领导、市人大及其常委会监督和市政府、市政协及社会各界的支持下，在省高级法院指导下，紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标，依法履行行政审判职责，有效化解行政争议，为助力法治政府建设提供了有力的司法保障。为更加有效地预防和化解行政争议，维护人民群众合法权益，监督行政机关依法行政，及时向行政机关和社会各界反馈司法审查情况，我院对2018年度全市行政案件进行了分析总结，形成2018年度司法审查报告，供有关单位参考：
一、全市法院行政案件基本情况
（一）行政一审、二审案件数量均呈上升态势
2018年度，全市法院共受理行政案件174 件，同比增长16%。其中，受理一审行政案件99 件，同比增长3.1%；受理二审行政案件8件，同比增长33.3 %；受理行政赔偿案件6件，同比增长200 %；县、区法院受理行政非诉执行案件61件，同比增长32.6 %，裁定准予执行16件，审执结61件，审查执结率100%。金昌中院受理行政案件96件（一审83件、二审8件、行政赔偿5件），全部审结，结案率达100%。（图表）
（二）全市法院一审行政案件裁判情况
判决驳回行政相对人诉讼请求19件，占19.2%；判决撤销和确认违法、无效15件，占15.2%；经法院积极努力协调，原告自愿撤回起诉14件，占14.1%；裁定驳回起诉或其它方式结案33件，占33.3%；裁定移送其他法院管辖18件，占18.2%。
二、案件审理呈现的主要特点
（一）行政争议涉及领域和案件类型相对集中，新类型案件不断出现
从涉案领域看，城建类案件（含房屋征收、房屋登记）51件，占51.5%；土地资源类案件（含土地登记、土地征收征用）23件，占23.2%；劳动和社会保障类案件13件，占13.1%。上述三类涉民生案件占一审受理案件数的近九成。从案件类型看，主要集中在要求行政机关履行法定职责、行政征收、行政强制等类型，其中要求行政赔偿的案件增幅较大，表明人民群众维护自身合法权益意识增强。随着新行政诉讼法的实施和经济转型升级，一些新类型案件开始出现，比如要求一并解决民事争议案件、一并审查规范性文件案件等。
（二）行政机关败诉率比例呈下降趋势，但部分行政机关的执法水平仍有待提高
2018年度审结的一审行政诉讼案件中，行政机关败诉15件，败诉率为15.2%，同比下降37.5%；审结的二审行政案件中，行政机关败诉1件，败诉率为12.5%，同比下降50%。败诉率整体上呈下降态势。这说明各级行政机关依法行政的整体意识和水平有所提高，但也有部分行政机关的执法水平仍有待提高，应引起重视。
（三）法院协调原告自愿撤诉案件数量增加，协调结案率不断提高
一方面，为了实质性化解行政争议，增加和谐因素，在案件审理中，全市法院认真贯彻最高人民法院相关司法解释，在坚持合法性审查的同时，加大协调工作力度，努力增进官民关系和谐，促进案结事了。另一方面，行政机关涉诉后，主动纠正自己的违法行为，变“被动”为“主动”，与行政相对人协商、化解纠纷，促使行政相对人撤回起诉。
（四）非诉行政执行案件较高位运行，执行难度增大
审查执行行政非诉执行案件，是基层法院行政庭主要审判工作任务之一。2018年案件类型主要集中在违法占地和排污费征收及行政处罚等领域，尽管法院尽最大努力配合当地行政部门给予执行，但因这些案件一是牵扯人民群众的根本利益，二是部分行政处罚法律文书存在问题和瑕疵，执行难度相对较大，部分案件虽然执行了，但社会效果不佳。
（五）行政机关与法院良性互动机制不断健全，成效明显
近年来，全市法院认真贯彻落实全国预防和化解行政争议工作会议精神，积极加强与行政机关的联系，采取“一案一座谈”的形式，带案上门，以案说法，与行政机关领导和执法人员进行座谈，在执法事实的认定、执法程序的遵守和法律法规的适用等方面解疑释惑，帮助行政机关分析败诉的原因，及时总结经验、汲取教训。一些行政机关在作出具体行政行为时，对涉及的一些疑难复杂问题专门到法院行政庭进行法律法规咨询和探讨，力求做到稳妥慎重、合法合理。行政与司法良性互动的工作成效日益显著。2018年，金昌中院向行政机关提供行政执法咨询5次、应邀参加政府、行政机关组织的立法执法座谈会3次。
三、行政机关行政执法中存在的主要问题
通过对2018年度行政机关败诉和协调撤诉案件的梳理和分析，并结合法院裁判文书引用的法条，统计整理出引用数量排名前五位的法律条文，具体如下：
通过对上述引用法律条文的类别分析，行政机关败诉主要分为判决撤销具体行政行为、确认具体行政行为违法、判决行政机关在一定期限内履行法定职责三类。通过对败诉原因进行分析，行政机关在行政执法中仍存在以下问题：
（一）行政执法过程中重实体、轻程序问题有所改观，但仍然存在
程序正当性在推进法治政府建设过程中具有独立的实践意义和理论价值，既是党的十九大对加强权力监督与运行机制的基本要求，也是法治发展到一定阶段推进依法行政、建设法治政府的客观需要。依法行政不仅意味着要按照法定权限行政，还要遵守法定程序、正当程序。尤其在行政管理领域，没有相对人的参与和配合，行政机关很难实现有效的行政管理。近年来随着城乡建设步伐不断加快，产生了大量的强制拆除、土地房屋征收补偿纠纷。我们在相关案件中发现，一些政府及职能部门在整个工作过程中存在重实体、轻程序的问题。例如，马某诉民勤县人民政府行政强制拆除行为违法案中，民勤县人民政府在征收集体土地时，对农民的私有住房实行强拆时，未按法律规定实施强制拆除行为，没有依据相关的法律法规，履行相应的法定程序。再如杜某诉武威市凉州区人民政府强制关闭行为违法案中，凉州区人民政府在落实淘汰落后煤炭产能，作出关停落后煤矿过程中，未依法将有关权利义务告知行政相对人，并听取其陈述、申辩，违反程序正当的要求，未按规定保障相对人行使权利，或者没有给相对人行使权利的时间和机会；没有告知利害关系人享有参与权、知情权、听证权，行政行为被确认违法。
（二）行政执法人员对日常执法事项涉及的法律法规依据熟练程度有待进一步提高
行政机关工作人员在行政执法过程中，应按照法定方式、步骤、顺序、期限等规定进行，切实保障当事人的程序权利。实践中，一些执法部门在执法过程中因对相关法律规定不熟悉而简化程序或者不遵守程序的现象比较突出。比如对集体土地、国有土地不作区分，一并适用《国有土地上房屋征收和补偿条例》（以下简称《条例》）的规定进行房屋征收，违反土地管理法关于征收集体土地的规定；又如在作出房屋征收决定过程中，未严格按照《条例》规定进行公告、社会风险评估、选定评估机构等，且存在公告内容与征收决定内容不一致或公告和征收决定混同的情况，或者未依法召开听证会，程序权利保障不充分，严格的行政程序意识有待进一步增强。有的行政机关不遵守法定期限，如张某诉武威市人民政府不履行行政复议职责违法案中，武威市人民政府未依照行政复议法在规定的期限内作出决定，法院判决确认其行政不作为行为违法。
（三）行政机关调查取证能力不足，事实认定不清
有时候，执法人员在作出行政行为时，没有全面调查、收集证据，在该情况下，由于缺乏客观证据的支撑，在相关人员陈述出现矛盾或者在诉讼阶段作出与行政程序中不同的陈述时，往往导致行政机关事实认定不清的败诉后果。例如刘某要求撤销凉州区人民政府作出的房屋征收补偿决定案中，因凉州区人民政府作出的征收补偿决定所依据的房屋估价报告中没有被征收人刘某参与实地查勘的记录或无利害关系的第三人见证的说明，且其未将征收补偿决定进行公告，违反法定程序而被撤销。再如，某工程公司不服武威市人力资源和社会保障局作出的《劳动保障监察限期整改指令书》一案，在原告与第三人对工程款均有争议的情况下，被告并未查清原告究竟是否拖欠农民工工资报酬，拖欠何人工资报酬，拖欠工资报酬的具体数额是多少，涉案农民工工资应由何人发放等关键问题，即作出涉案《劳动保障监察限期整改指令书》，属案件事实不清，主要证据不足，因此行政行为被法院判决撤销。
（四）部分行政机关负责人及工作人员出庭应诉能力有待提升
行政机关负责人出庭应诉体现了行政机关对人民群众诉求和人民法院依法行使审判权的尊重，是法治政府建设成果的重要体现，但是实践中行政机关负责人、工作人员出庭往往流于形式，出庭不出声情况明显，使行政诉讼法规定行政机关负责人、工作人员出庭的意义大打折扣。有的行政机关负责人及其工作人员对被诉行政行为不清楚、不了解，出庭应诉成为走过场；有的行政机关过于依赖聘请的专业法律顾问、律师参与庭审应诉，而律师出庭往往基于其利益的考虑，仅仅从法律技巧上应诉、答辩，对行政行为作出的背景信息及有关政策不够了解，不能通盘考虑问题，造成案件沟通协商渠道不畅，不利于矛盾化解和纠纷的解决。部分出庭负责人对庭审中的控辩焦点和突出问题，并不掌握，未能达到通过诉讼监督、指导、提高行政执法水平的目的。2018年，金昌中院根据规定发出行政机关负责人出庭应诉通知，要求行政机关负责人出庭应诉的案件中，绝大部分行政机关均已出具不能出庭原因的书面说明，实际出庭应诉的负责人比例不高。
四、进一步规范行政执法行为、加强依法行政工作的主要建议
法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作。党的十九大对全面推进依法治国作出了战略部署，明确提出到2035年法治国家、法治政府、法治社会基本建成。行政审判与国家法治建设尤其是法治政府建设联系最为紧密，直接反映依法行政的水平，直接衡量公民权利的保障程度。为进一步规范行政执法行为，助推法治政府建设，提高我市依法行政总体水平，预防和化解行政争议，提出如下建议：
（一）全面贯彻落实新修订的行政诉讼法和司法解释
建议全市各级行政机关认真学习新修订的行政诉讼法及适用行政诉讼法的新司法解释，并将新法有关规定精神与本单位执法实践相结合，对照法院公布的典型行政案例，查找本单位在依法行政方面存在的问题，及时作出相应改进措施，做好行政执法与行政诉讼的衔接，预防和有效化解行政争议。
（二）提升行政机关负责人出庭应诉能力
一是严格执行《中华人民共和国行政诉讼法》和司法解释及《国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的意见》《最高人民法院关于行政诉讼应诉若干问题的通知》关于行政机关负责人出庭应诉的要求，进一步完善行政机关负责人出庭应诉的配套机制。结合本地实际，就应当出庭的案件类型、不能出庭的理由说明、出庭应诉效果评价等方面形成机制约束，实现负责人出庭应诉工作的制度化、常态化；二是提升实质参与庭审的程度。庭审是诉讼的核心，行政机关负责人及工作人员熟悉行政业务，如果能实质性参与庭审，作为被告行政机关的代表能充分表达对案件的观点态度，将更有助于行政争议的实质性化解。因此，要做好充分的准备工作，重视出庭应诉的效果，如提前熟悉相关法律规定、了解案件事实、研究案件涉及的证据等，只有这样，出声才能有底气，出声才能有效果，才能实现建立行政机关负责人出庭应诉制度的根本目的。
（三）提高重点行政执法领域的依法行政水平
行政机关要提高土地、房屋征收补偿、社会保障、不动产登记和行政许可等涉及民生重点行政管理领域的执法水平，健全决策机制，确保行政程序正当、过程公开，保障群众的合法权益。近年来国有土地上房屋征收工作虽然逐步规范，但有关土地房屋征收补偿纠纷仍居高不下，建议行政机关在征收补偿过程中坚持科学、民主、依法决策，注重程序意识和证据意识，避免在程序违法、补偿不到位、未进行社会稳定风险评估等情形下作出征收及补偿决定。
（四）重视信息公开，进一步规范政务公开
让权力透明运行，是建设现代法治政府的应有之义。建议行政机关增强行政执法透明度，进一步保障行政相对人和利害关系人在行政程序中的知情权和参与权。进一步做好依法申请公开工作，根据《政府信息公开条例》的要求，坚持以公开为原则、不公开为例外，全面履行政府信息公开义务。按照中共中央办公厅、国务院办公厅《关于全面推进政务公开工作的意见》及实施细则要求，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。依据权力清单、责任清单和负面清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项，努力打造阳光政府。
（五）积极推进政府法律顾问制度
决策是行政权力运行的起点，无论是转变政府职能，还是创新社会管理方式，都要求各级政府更加自觉地运用法治思维和法治方式来实现。积极推进政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，注重从法律层面思考行政行为，对政府行为进行法律评估，既有效预防和减少违法行政行为的发生，也有利于培养各级行政机关领导干部及工作人员的法律意识，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。
附件
兰州市中级人民法院审理金昌市2018年度行政案件基本情况
2018年度兰州市中级人民法院受理金昌辖区一审行政诉讼案件12件，审结9件，结案率75%，其中判决行政机关败诉1件，败诉率11.1%。上诉7件，上诉率77.8%。从案件裁判情况看，裁定驳回行政相对人起诉8件，占审结案件的88.9%；判决撤销行政行为1件，占审结案件的11.1%。从涉案类型看，主要集中在房屋登记、劳动和社会保障等类型，其中房屋登记8件，占受理案件数的66.7%；工伤认定2件，占受理案件数的16.7%；行政复议2件，占受理案件数的16.7%。
2018年所审结的一审行政案件中，行政机关负责人出庭应诉8件，出庭应诉率为88.9%。
文 / 行政庭
图 / 研究室
编 / 研究室
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