一、問題的提出
從上世紀80年代初創至今, 村民自治經歷了近30年的發展歷程, 並逐漸成為現代民主政治的邏輯起點, 被賦予了自下而上推動政治民主化改革的重要使命。在村民自治的框架之下, 村幹部兼具“代理人”與“當家人”的雙重身份, 其行為模式建構了國家與鄉村社會之間的“第三領域”。村民自治的有效實踐需要依賴於一定的經濟基礎、組織基礎和社會基礎, 事實上, 由於各種條件的限制, 村民自治並沒有達到其預期的效果。稅費改革後, 基層政權逐漸“懸浮”, 村集體經濟普遍“空殼化”, 村幹部治理資源不足, 導致治理動力和治理能力的雙重弱化。中西部地區農村選舉普遍流於形式, 在一些農村甚至還出現因無人願意當村幹部而“輪流坐莊”的現象。
與此同時, 隨著後稅費時代國家惠農政策的出臺和項目資源下鄉, 村莊治理任務越來越多, 鄉鎮政府為了順利完成上級的各項任務, 傾向於通過村幹部的公職化建設, 將村幹部納入官僚化的管控體制, 逐漸實行績效考核, 工薪制、坐班制等行政管控辦法, 促進了村級組織的官僚化。實行固定的工薪制是村幹部職業化的重要內容, 近年來也逐漸獲得了中央政府的支持。2008年10月召開的十七屆三中全會明確指出:“通過財政轉移支付等途徑, 形成村幹部報酬和養老保險資金保障機制”。
學界對於村幹部職業化一直以來都是贊成和批判兩種聲音共存。贊成者認為, 村幹部職業化順應了農村改革發展的新形勢, 是一種“需求誘致型的制度變遷”, 有利於加強村幹部隊伍建設和實現對村幹部的規範化管理。[8]而批判者則認為, 村幹部職業化違背了村民自治的原則、增加了國家的財政負擔、且與農村傳統習慣不符。村幹部職業化意味著“村級治理半行政化”, 它改變了基層的簡約治理格局, 走向了複雜治理。在筆者看來, 村幹部職業化的治理成本與治理效果, 需要放置在特定的經驗基礎中來具體考察。作為中國經濟社會發展的先行者, 上海市遠郊農村從上世紀80年代末期就逐步開展了村幹部職業化的探索, 到目前為止, 村幹部的職業化模式已經相當成熟, 構成了上海遠郊農村的村治動力, 並且構築了規範和穩定有序的村治格局。本文將結合上海農村村幹部職業化的表現特徵、形成原因和治理效果, 揭示村幹部職業化的生成基礎和治理邏輯。研究發現, 依託厚重的治理資源, 村幹部的職業化和基層治理的過密化形成一體兩面的關係。若缺少過密治理的資源條件和組織條件, 則村幹部的職業化不僅不能建立規範、有效和穩定的可控性治理格局, 反而可能加重治理負擔和治理風險。因此, 村幹部的職業化存在區域推廣的限度。
二、研究區域概況
本文的研究資料來源於2015年11月筆者與所在研究團隊在上海市J區W鎮及其所轄的陳村1開展的為期20天的田野調研。2W鎮隸屬於上海市J區, 位於J區西北部, 東面與該區正在建設的新城相連, 南鄰安亭國際汽車城, 西面和北面與江蘇省崑山市、太倉市相鄰。W鎮總面積50.91平方公里, 有19個行政村、2個社區。據2015年最新統計數據, 全鎮常駐人口約10萬人, 其中本地人口約3萬人 (其中60%以上為老人) , 外來人口約7萬人。W鎮的支柱產業為工業, 鎮域範圍內有大型工業園區、新能源基地以及大量中小型企業, 從上世紀90年代開始, 本地農民基本以進廠務工為主。目前而言, 該鎮土地流轉率達到99%以上, 村集體通過“反租”的方式, 將土地從農民手中流轉過來, 再通過“大包”或“小包” (分包管理) 的方式將之流轉給種田大戶。因此, 當地農民家庭收入主要以務工收入為主。陳村距離鄉鎮較近, 2015年該村集體收入為450萬元左右, 其中廠房租賃收入280萬元, 土地租賃收入65萬元, 農業收入100萬元。3陳村共有380戶, 1238人, 由於臨近鄉鎮工業園區, 到該村租房的外地人較多, 目前該村外地常住人口約2000多人, 最高峰時曾經達到5000多人。這些外地人一般都是在附近工廠打工, 為了節省開支, 他們一般會選擇到就近的村莊租房。大量外地人散居在村落之中, 人口流動性大、管理成本高, 社會治安、交通事故、人身財產安全、村莊環境等諸多社會問題頻發, 給村莊社會治理帶來了難題。
三、村幹部職業化的形態
從歷史上看, 村幹部從來就不是職業化的, 也是不脫產的。[12]在大集體時期, 生產大隊和生產隊的幹部與普通村民一樣, 都要參與集體勞動, 其收入也主要來自於參與勞動所獲得的工分。而80年代人民公社解體以後, 在行政村一級設立了村支部和村委會, 其成員統稱為村幹部。此時的村幹部也是不脫產的, 他們和普通農民一樣, 有屬於自己的責任田, 在務農的同時兼職當村幹部, 政府則根據其工作時間給予一定的誤工補貼。因此, 在大部分農村, 從來沒有村幹部“工資”一說, 因為村幹部拿到的都是“誤工補貼”。既然拿的是誤工補貼, 就說明這些村幹部並不是全職的, 而是兼職的、是不脫產的, 村幹部都有自己另外的工作。否則, 光靠政府給予的誤工補貼, 恐怕村幹部連自身的生存問題都難以解決。
上海的村幹部職業化大約從上世紀八十年代就開始逐步推行, 當地村幹部職業化程度較高。村幹部領取的都是正規的工資, 而非誤工補貼。根據職位的不同, 其年薪從幾萬到二十萬左右不等。筆者調研所在的陳村退休村支書說, “當村幹部就是一種職業, 靠職業吃飯, 就要把它做好”。事實上, 職業化的村幹部與非職業化的村幹部之間有不同的治理動力和行為邏輯, 職業化的村幹部具有以下四個特點。
(一) 激勵機制的正規化
村幹部的職業化首先體現於鄉鎮對村幹部實施的工資制上, 鄉鎮將村幹部納入其考核體系, 再根據考核結果確定村幹部的工資和其他福利。在村民自治的框架之下, 村幹部本應該是一種“服務者”和“當家人”的角色, [13]村幹部收入雖然不高, 但由於傳統社會地方社區具有內在的社會性回報機制 (如面子、威望、聲譽等) , 即使補貼很少, 但在這種非正式的激勵機制下, 也總有人願意當村幹部。然而, 村幹部職業化改變了原有的非正式性回報機制, 政府發放的財政工資成為當村幹部的主要動力。當地普通村幹部一年工資至少五六萬元, 主職幹部一年工資有十幾萬到二十萬不等。村幹部工資確定的具體流程是:鄉鎮先對村書記的工作進行考核, 並定下書記的工資標準;其餘村幹部的工資則是由村兩委人員根據鄉鎮考核指標開會討論決定, 並基於書記的工資標準確定其他幹部的工資標準。村幹部工資主要從村集體經濟中開支, 因而村幹部工資的多少與村集體經濟的強弱之間有很大關聯。
當地村幹部的工資由基本工資、考核工資和各種福利補貼 (如電話費、汽車補貼等) 構成, 以陳村為例, 按照職位的不同, 村幹部的總體工資收入主要分為五個等級:第一級是村支部書記, 其工資水平一般為每年18~20萬;第二級是農業副主任, 其工資水平一般為每年10~12萬元;第三級為黨委班子, 其工資水平一般為每年八九萬;第四級為村委委員 (如婦女主任、治保主任) , 其工資水平為每年六七萬;第五級為村裡的條線幹部 (如農建員、農機手、泵站管理員、電工等) , 其工資水平為每年四五萬。當地普通農民進廠務工年收入為三四萬元左右, 因此, 相比於一般農民進廠務工而言, 當地村幹部的工資比較高, 這也是村幹部職業化的首要條件。
(二) 工作方式的官僚化
村幹部隊伍的正規化主要體現在兩個層面:其一, 村幹部的全職化, 所有村幹部都必須坐班, 並實行嚴格的考勤制度。坐班制和考勤制使得村級組織凸顯出標準化、正規化的官僚制特性。[14]陳村從分田到戶以來就開始形成村幹部坐班的傳統, 大約從上世紀九十年代後期開始, 村幹部工資開始大幅度上升, 此後對於村幹部坐班要求更為嚴格。現在當地的村幹部和政府公務人員在工作方式上沒什麼區別, 週一到週五都實行嚴格的八小時工作制, 週末還要輪流值班, 此外還有嚴格的考勤制度。因此, 當地村幹部也根本沒有時間去從事額外工作, 當地很多村幹部都半開玩笑式的說, “除了當村幹部以外, 我們什麼都做不了”。這種說法雖然有點誇張, 但卻不無道理。對於上海農村的村幹部而言, 當村幹部就是一個職業, 因而其所培養的職業素養、以及結交的關係圈子, 都是與當村幹部相關的, 如果真的讓他們辭職去做別的工作, 他們還真不一定能夠勝任。從W鎮瞭解的情況來看, 當地村幹部中途辭職的非常少, 大部分人都是幹到退休為止。其二, 村幹部內部職能分工相對明確。在其他地區的農村, 村幹部內部並沒有明確的職能分工, 雖然名義上有書記、主任、婦女主任、會計、治保主任、民兵連長等分工, 但實際上只有在完成上級具體任務時才有這種區分, 而在日常的村莊治理中, 基本都是由書記、主任帶頭, 有什麼事大家都一起上。而在上海農村, 村幹部之間的職能分工很明確, 一般設有書記 (書記主任一肩挑) 、農業副主任、行政副主任、婦女主任、治保主任等職位, 書記一般是主抓村莊經濟發展, 而農業主任則主要負責村莊農業發展, 此外還有大量的“條線幹部”, 如農建員、科普員等。當然, 村兩委班子的成員也會兼任一些條線, 且大部分條線幹部也是同時兼任幾條線。通過明確的條線分工, 村幹部可以精準而有效地對接上級政府各個部門。
(三) 工作能力的事務導向
職業化促發了村幹部工作能力的事務導向。在村幹部職業化的背景之下, 一個人能否當上村幹部, 關鍵是看個人能力, 看其是否具備當村幹部所必需的素質。職業化村幹部的能力素質並不在於村幹部的動員能力, 而主要是指村幹部的做事能力。前者依託於村幹部在群眾中的威信、面子, 後者則依託於村幹部的業務能力。實際上, 由於當地村幹部是職業化的, 因而村幹部並不需要向其他地區農村那樣必須具有良好的群眾基礎才能任職, 村幹部與村民之間的關聯也頗為鬆散。以厚重集體資源為基礎的事務型治理消解了動員型治理的必要性。因此, 當地村幹部甚至可以由外村人擔任, 小組長也可以跨組兼任。職業化的村幹部在一定程度上脫嵌於村莊社會, 為鄉鎮的代理人控制提供了更大空間。
(四) 行為邏輯的任務導向
職業化村幹部的行為邏輯具有鮮明的任務導向性。當村幹部就是他們的職業和事業, 他們的行為邏輯並不是機會主義的, 而是對未來具有明確預期。完成上級交予的任務, 做好村幹部的分內工作, 是他們的最終目標。當然, 在這一過程中, 鄉鎮也會為其提供相應的晉升機會, 如從村書記提拔到鄉鎮某部門。相比而言, 在兼職的情況下, 如果當村幹部不能為自己帶來一些利益, 往往就沒有多少人願意當村幹部, 是否當村幹部、如何當村幹部的選擇具有更多機會主義色彩。上級的政策可能導致村幹部的選擇性執行和服從。在中西部地區, “村幹部不好管”、“村幹部不聽話”成為鄉鎮幹部的普遍抱怨, 如何控制選舉, 也成為鄉鎮非常關鍵的工作。然而, 村幹部的職業化使得村幹部“中性化”了。職業化改變了傳統的村治的動力, 村幹部既不是當家人, 也不是純粹意義上的代理人, 也少有成為謀利者的動機。村幹部客觀化為一種職位, 完成職業本身所承載的任務是其工作目標, 村幹部成為就事論事、不偏不倚的辦事員。
四、村幹部職業化的原因分析
歐陽靜認為, 稅費改革之後村級組織官僚化的邏輯在於“村莊內生權威的衰變”以及“鄉鎮權威的蛻變”。一方面, 隨著鄉土社會的變遷, 傳統的“長老秩序”和“禮治秩序”逐漸被侵蝕, “長老”和“禮”等維繫鄉村社會內生秩序的社會性權威與地方性規範碎片化了, 在此背景下, 村幹部喪失了治理村莊的權威與能力, “無為而治”成為稅改後村級治理的常態;另一方面, 稅改後鄉鎮權威進一步弱化, 在複雜的治理任務面前缺乏相應的資源, 鄉鎮不得不將村級組織納入到自身的治理結構中, 使村幹部成為為鄉鎮辦事的“一條腿”。在這雙重背景下, 村幹部官僚化或職業化逐步成為地方政府應對複雜治理任務的可行選擇。然而, 這一解釋框架更適用於分析中西部地區村幹部職業化的原因。上海村幹部職業化有其特殊條件, 當地村幹部職業化開始於上世紀80年代末期, 因而並不是為了解決稅改之後村治動力不足和村級治理癱瘓的困境, 而是始於當地村莊的發展主義需求。村莊發展主義的目標提出了村幹部職業化的需求, 強大的村集體經濟是維繫村幹部職業化的保證, 而當地農村勞動力的市場化則倒逼著村幹部職業化。
(一) 村莊經濟發展的要求
村幹部的職業化與上海農村特殊的經濟發展歷程有關。20世紀80年代早期, 當地村集體成為工業發展的主體, 這就對村幹部的能力、素質和工作方式提出了新的要求。為了推動村集體經濟的發展, 鄉鎮對於村書記人選也開始進行干預。在此過程中, 職業化的村幹部隊伍就變得非常必要。
例如, W鎮陳村的村支部書記說, “90年代 (鄉鎮) 對村裡的考核主要是看經濟發展。六七十年代是以農業為主, 村幹部的文化水平都有限。到了八九十年代, 鄉鎮以經濟發展為主, 要發展工業, 要招商引資, 就要有經濟頭腦, 會說話的人, 尤其是村書記一定要有這個能力。鎮裡當時也主要是考慮村經濟的發展, 對村幹部要求很高, 要坐班、要考勤、要考核”。
80年代以來, W鎮對於村幹部的考核主要為村莊經濟發展, 如果村莊經濟發展不起來, 達不到鄉鎮的要求, 村主職幹部就下臺。因而, 村一級事務龐雜繁多, 且村莊具有較高的發展主義的目標任務, 村級組織的作用重點不是社會管理和社會治理, 而是追求經濟發展。在此背景下, 只有全職的村幹部才有可能完成鄉鎮施加於村級組織的發展主義要求。
(二) 雄厚經濟基礎的保證
在土地整治和村莊更新之前, 4上海市大部分村莊的村集體經濟都比較可觀。其中, 八九十年代時村集體經濟很重要的一部分來自於集體企業的利潤或分紅。而2000年之後, 尤其是近幾年來, 隨著政府對於鄉村中小企業管控越來越嚴, 一些環境汙染大、經濟效益低的鄉鎮中小型企業大多面臨倒閉的命運。但村級組織仍然能夠通過出租廠房或集體建設用地的方式獲取租金收入。也即, 工業收入是當地村集體收入的主要來源, 而農業收入只是其中很少一部分。以W鎮陳村為例, 該村在2014年之前的集體收入主要包括:廠房租賃 (每年280萬) , 土地租賃 (每年65萬) , 農業收入 (每年100萬, 主要是政府的補貼) 。由於當地村幹部的工資是從村集體收入中開支, 因而村莊具有強大的經濟基礎, 是村幹部職業化能夠長久維繫的重要保證。
強大的村集體經濟, 一方面能夠保證村幹部的工資收入較高, 從而使得村幹部隊伍相對比較穩定;另一方面也能更好地吸納村莊精英進入村幹部隊伍, 從而保證村莊治理的有效性和穩定性。
(三) 正規勞力市場的支撐
在上海市的市場輻射效應和經濟吸納機制作用下, 上海農民的市場化程度很高, 並逐漸瓦解了村莊中的“非正規經濟”。自20世紀90年代後期以來, 當地農民就開始進入附近企業和工廠上班, 獲得正式工作。進入21世紀以來, 隨著土地的流轉, 當地的農業生產主要依靠外來種植大戶承包經營, 村莊因而變成一個純粹生活與休閒的地方, 村莊內部獲取收入的機會很少且沒有吸引力, 這就消解了村幹部的“兼職”空間。在此背景下, 村幹部的職業化成為必然。例如, 當地農村有很多條線幹部, 如農建員、農機手、泵站管理員等, 他們一年當中真正工作的時間其實不長, 但村裡還是要全職聘請。因為如果不專職聘請的話, 這些人也會去市場上尋找新的工作機會, 且基本都是進廠務工, 那麼當村裡需要這些人員時, 想要臨時僱人是不可能的。因此, 當地農村勞動力的高度市場化和市場的高度正規化, 倒逼著村幹部隊伍的職業化。
五、村幹部職業化的治理效果
在大部分中西部農村, 由於村莊本身沒有多少利益和資源, 村治動力不足。在此情況下, 村幹部沒有積極性, 村莊治理能力弱化, 村級治理的目標是維持現狀。鄉鎮往往也不敢對村莊強行施壓, 因為一旦如此, 更加無人願當村幹部。鄉村組織因而淪為“維持會”。在沿海發達地區, 例如浙東農村, 則普遍出現了“富人治村”現象。[18]浙東農村社會分化較大, 富人的生產和生活都以村莊為中心, 但富人當村幹部並不是看重村幹部的收入, 而是看重村幹部身份所帶來的政治資本及其轉化為經濟資本的能力。[19]表面看來, 富人當村幹部對其餘村民並沒有多大損害, 因為富人非但沒有攫取村莊的公共資源, 反而在諸如選舉時會通過賄選給予普通農民一些好處。但長遠看來, 富人當村幹部使得普通村民被排斥出村莊政治的視野, 普通村民的政治效能感弱化, 他們在村莊政治中越來越沒有說話的資格。[20]上海村幹部的職業化構造了不同的村治動力, 形成了不同的治理結構, 進而呈現出不同的治理績效。
第一, 村莊治理規範。在上海農村, 村級治理最重要的特點即規範, 村幹部會按照鄉鎮的要求或者政府制定的規章制度辦事, 很少出現村幹部徇私舞弊的現象。當地農民對於村幹部普遍存在較強的信任, 雖然一般民眾與村幹部之間並無多少緊密的聯繫和互動, 但在當地農民看來, 村幹部貪汙腐化的事不可想象, 這與中西部農民關於村幹部貪汙腐敗的刻板印象形成鮮明對比。在此意義上, 有學者認為村幹部壟斷農村資源促使農村貧富分化差距加大是推行村幹部專職化的根本原因。[21]村幹部的職業化, 意味著村幹部成為一種制度身份, 而且, 這種身份不能與其他職業兼容。村治的動力被導入有序的制度化軌道。村幹部不再是一門副業, 要麼當村幹部, 要麼就不當村幹部。這在一定程度上約束了村莊精英的投機行為, 促進了村莊治理的規範化, 並且獲得了農民的正向反饋與認同。
第二, 村莊治理有效。村級治理的規範化是一把雙刃劍, 既可能帶來治理的形式化, 也可以帶來治理的有效性。由於上海村幹部職業化已發展得相對較為成熟, 因而村莊治理的規範性早已形成、且已被村幹部內化接受;同時, 雄厚的集體經濟是這些複雜規則和制度落地的基礎性條件。因此, 厚重資源基礎上的規範化並沒有帶來治理的形式化, 村級治理變得更為有效。在村級治理規範化的管理模式之下, 鄉鎮把控村級組織的能力更強。鄉鎮對於村級組織的有效監控, 一方面是通過績效考核控制了村幹部的收入來源, 村幹部要想拿到高工資, 就必須要服從鄉鎮的安排, 完成鄉鎮部門交予的各項任務;另一方面是通過“條線幹部”深入到村級治理的具體事務中。在此背景下, 鄉 (鎮) 、村兩級的治理任務都能較好完成, 從而帶來了村級治理的有效性。
第三, 村治格局穩定。村幹部的職業化使得村莊治理生態和諧、村治格局穩定, 這主要體現在兩個層面:一是村幹部之間的關係平和, 二是村幹部與普通民眾之間的信任關係。首先, 當地農村的村幹部之間都比較團結, 少有派性鬥爭, 村幹部之間由於職能分工明確而呈現出相互取長補短、功能聯合的治理模式。其次, 職業化消解了村幹部非正規獲利的渠道, 而村幹部職位本身的激勵和鄉鎮的緊密監控導致了村幹部行為的規範化和程序化, 從而建構了制度化的幹群信任關係。村幹部客觀化為一種職業, 因而可以相對客觀地、不偏不倚地、就事論事地處理村級治理中的各種問題。
六、餘論:過密治理與職業化的限度
村幹部的職業化為其村莊治理注入了活力與動力。然而, 必須看到, 上海農村村幹部職業化有其特殊的基礎和條件, 這一模式並不是在任何地方的農村都可以成功複製或推廣。村幹部的職業化與上海農村特定的基礎條件有關。上海農村厚重的資源積累為職業化村幹部的有效治理創造了條件, 從而構造了過密化治理形態。過密化治理不再強調村莊政治和村莊動員, 而是強調行政治理和事務治理。事實上, 職業化消除了村莊政治的空間, 取消了村莊治理的不確定性, 並通過厚重的過密治理來填補村莊動員的原有功能。但是, 過密治理必然是高成本的。上海由於城市發展和郊區治理的需要, 村幹部的職業化具有可行性。一方面, 由於村莊的工業化程度較高, 村莊內部有經濟基礎;另一方面, 經濟發展和社會關係事務繁雜, 上級政府及其各個部門的各種“創建”活動, 也自上而下產生了過密治理的需求。
由此可見, 上海農村特定的治理形勢、治理目標和治理資源, 是職業化村幹部有效治理的基礎, 同時, 也只有通過職業化的村級組織才能應對紛繁複雜的治理任務。因此, 在上海農村, 村幹部的職業化具有一定的合理性, 它滿足了“大都市”對“小農村”的功能定位和治理定位。
但是, 廣大中西部地區的農村, 卻不具有推行村幹部職業化的條件:一方面, 中西部地區的農村普遍面臨人口外流、村莊逐漸空心化的現象, 村莊治理任務並不多, 村級治理本身就是維持型的, 因而沒有必要推行村幹部職業化;另一方面, 中西部農村經濟基礎普遍薄弱, 且地方財力也並不雄厚, 如果強行推行村幹部職業化, 勢必加大農民以及鄉鎮的財政負擔。但是, 當前中西部地區地方政府越來越熱衷於推進村幹部的職業化, 基於“無人當村幹部”的擔憂, 不斷提高村幹部的工資待遇。事實上, 就中西部地區的農村而言, 由於治理資源的整體限制, “中農治村”是一種正常狀態。[22]中農是指那些主要收入在農村、主要社會關係在農村的農民, 他們由於在村莊裡還有獲得不低於進城打工收入的各種副業機會, 因而願意留在村莊。他們對村莊社會關聯和利益關聯的重視構成了村治的動力。村幹部職業化的激進舉措, 一方面可能難以達到真正意義的規範治理而流於形式, 另一方面還可能瓦解原來的村莊治理基礎。在這個意義上, 中西部農村地區不應該盲目推行村幹部的職業化。職業化可能打破“中農治村”的格局, 加劇選舉競爭, 耗散村莊秩序。因此, 應該慎重推進村幹部的職業化。
原標題：村幹部的職業化:原因、效果與限度——基於上海市遠郊農村的調研
來源：中共寧波市委黨校學報2017年01期
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