作者：周凱東 吉林省院第三檢察部副主任，法學博士
習近平總書記在十九屆紀委二次全會上著重強調：“要把掃黑除惡同反腐敗結合起來，既抓涉黑組織，也抓後面的“保護傘”。相關各部門在掃黑除惡專項鬥爭中根據中央要求努力深挖徹查職務犯罪，拔除“關係網”和“保護傘”。
但在司法實踐中，對於“保護傘”的標誌性罪名——刑法294條第三款“包庇、縱容黑社會性質組織罪”，目前存在一定的理解分歧和管轄障礙，未能在專項鬥爭中有效地發揮懲治作用。
截至2019年4月，中國裁判文書網顯示2018年全國審判機關一審審理“包庇、縱容黑社會性質組織罪”案件僅8件，2019年僅2件指定管轄決定，一審案件為0件。
排除個別案件因保密或其它原因未錄入因素，此罪名的適用情況顯然與當前專項鬥爭形勢要求存在差距，應當引起重視並作出有效調整應對。
一、“包庇、縱容黑社會性質組織罪”是破網打傘最精準、最直接、懲治力度最大的標誌性罪名
刑法294條第三款規定：“國家機關工作人員包庇黑社會性質的組織，或者縱容黑社會性質的組織進行違法犯罪活動的，處五年以下有期徒刑；情節嚴重的，處五年以上有期徒刑。”
本罪是1997年刑法增設的新罪名，屬行為犯。
“包庇”，是指國家機關工作人員為使黑社會性質組織及其成員逃避查禁，而通風報信，隱匿、毀滅、偽造證據，阻止他人作證、檢舉揭發，指使他人作偽證，幫助逃匿，或者阻撓其他國家機關工作人員依法查禁等行為（根據《最高人民法院關於審理黑社會性質組織犯罪的案件具體應用法律若干問題的解釋》）。
“縱容”，是指國家機關工作人員不依法履行職責，放縱黑社會性質組織及其成員進行違法犯罪活動的行為;本罪是身份犯，犯罪主體是特殊主體，必須是國家機關工作人員，即在國家各級黨政機關、權力機關、司法機關和軍事機關中依法從事公務的人員。
為了進一步加大懲治和震懾力度，2011年刑法修正案（八）提高了本罪名的法定刑。原來第一檔的“三年以下有期徒刑、拘役或者剝奪政治權利”被提至“五年以下徒刑”，原來第二檔的“情節嚴重的”由“三年以上有期徒刑十年以下有期徒刑”被提至“五年以上有期徒刑”（司法實踐中一般掌握五年至十五年）。
根據進一步打擊黑惡勢力鬥爭需要，2015年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部《辦理黑社會性質組織犯罪案件座談會紀要》專門提出：
“對於本罪主觀要件的認定，只要行為人知道或者應當知道是從事違法犯罪活動的組織，仍對該組織尤其成員予以包庇，或者縱容其實施違法犯罪，即可認定本罪。至於行為人是否明知該組織系黑社會性質組織，不影響本罪的認定。”
掃黑除惡專項鬥爭以來，為了進一步依法嚴懲“保護傘”，2018年1月兩高兩部《關於辦理黑惡勢力犯罪案件若干問題的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）第22條作出了擴張解釋：“本罪不要求相關國家機關工作人員利用職務便利。利用職務便利包庇黑社會性質組織的，酌情從重處罰。”
這樣，經過三次立法司法調整，“包庇、縱容黑社會性質組織罪”與其它徇私舞弊、濫用職權、翫忽職守類職務犯罪相比較，凸顯了其在掃黑除惡鬥爭中的專屬罪名作用，成為破網打傘最精準、最直接、打擊震懾力度最大的標誌性罪名。
本罪與濫用職權、翫忽職守等罪有密切聯繫。本罪規定的對黑社會性質組織包庇、縱容等行為無疑是濫用職權的特殊表現形式，如果因此造成國家和人民利益遭受損失的，同時觸犯其它瀆職罪的，屬想象競合，應當擇一重罪定罪處罰。
由於本罪量刑較重，加之特別法優於一般法，在掃黑除惡專項鬥爭中一般應當以本罪定罪處罰。
另外，根據2016年兩高《關於辦理貪汙賄賂刑事案件適用法律若干問題的解釋》相關規定，國家機關工作人員收受賄賂構成犯罪，同時構成本罪的，應當數罪併罰。
二、“包庇、縱容黑社會性質組織罪”實際適用效果未達到專項鬥爭要求
《指導意見》第23條要求：“公安機關、人民檢察院、人民法院對辦理黑惡勢力犯罪案件中發現的涉嫌包庇、縱容黑社會性質組織犯罪、收受賄賂、瀆職侵權等違法違紀線索，應當及時移送有關主管部門和其它相關部門，堅決依法嚴懲黑惡勢力保護傘的職務犯罪”。
兩高兩部《指導意見》下發時，國家監委尚未成立，因此發文機關未包括國家監委。2018年4月17日中央紀委國家監委印發了《國家監察委員會管轄規定（試行）》，該規定詳細列舉了國家監委管轄的六大類88個職務犯罪案件罪名，犯罪主體為國家機關工作人員的“包庇、縱容黑社會性質組織罪”未列入其管轄。
那麼，由誰來負責對該罪名的偵查（調查）呢？在實踐中，相關各部門對此產生了理解分歧。
從刑法294條的立法設置來看，公安機關除對第一款、第二款有管轄權外，仍未排除對第三款“包庇、縱容黑社會性質組織罪”的管轄權。但由於《指導意見》要求政法各部門將職務犯罪線索及時移送相關部門，且在偵查初期，國家機關工作人員包庇、縱容之行為往往與受賄、徇私舞弊、濫用職權等犯罪行為交織在一起，因此公安機關發現公職人員保護傘犯罪線索後，通常都會按照規定要求移送監察機關。
但是，監察機關在調查過程中，通常都將保護傘的調查重點集中在《國家監察委員會管轄規定（試行）》中的受賄、徇私舞弊、濫用職權、翫忽職守等犯罪行為。對於“包庇、縱容黑社會性質組織罪”，由於其不在監察機關管轄規定之內，往往會被忽視。
三、精準適用“包庇、縱容黑社會性質組織罪”，發揮檢察職能協調各部門形成合力破網打傘
根據高檢院要求，各級檢察機關要把“破網打傘”作為專項鬥爭的主攻方向。要與其它政法機關和紀檢監察機關加強協調聯動，完善機制，發揮檢察機關在訴前的主導作用，確保“掃黑”與“打傘”同頻共振。
檢察機關在專項鬥爭中可考慮作好三個方面的工作：
➤ 首先，按照習近平總書記“深化國家監察體制改革的初心，就是要把增強對公權力和公職人員的監督全覆蓋、有效性作為著力點，推進公權力運行法治化”的要求，應建議國家監察委員會啟動修訂程序，將“包庇、縱容黑社會性質組織罪”納入監察機關管轄範圍，從而明確其調查管轄。
同時，應當密切與監察機關、公安機關協調溝通，將發現“包庇、縱容黑社會性質組織罪”犯罪線索作為“破網打傘”的重中之重。如吉林檢察機關在掃黑除惡督導整改“五個一批”行動中，會同相關部門對12起重點涉黑案件倒查問責，職務犯罪檢察部門積極發揮了提前介入作用，與監察機關密切會商保護傘相關罪名，確保“掃黑除惡”“破網打傘”同步進行。
➤ 其次，在未明確罪名管轄之前，積極行使刑事訴訟法賦予檢察機關的機動偵查權、補充偵查權、自行偵查權，依法查處“包庇、縱容黑社會性質組織罪”。
修改後刑事訴訟法第19條第二款規定了檢察機關的機動偵查權和自行偵查權。經省級人民檢察院批准，人民檢察院可以立案偵查本罪；在人民檢察院職務犯罪檢察部門審查起訴監察機關移送的保護傘職務犯罪時，可以自行補充偵查本罪並依法追加、補充起訴；鑑於最高檢《關於人民檢察院立案偵查司法工作人員相關職務犯罪若干問題的規定》也未將“包庇、縱容黑社會性質組織罪”列入其列舉的14個罪名中，建議啟動修訂程序將本罪納入自行偵查管轄範圍。
➤ 第三，依法履行法律監督職能，深挖徹查“保護傘”。按照專項鬥爭的要求，在檢察機關審查起訴環節和提起公訴的涉及“保護傘”犯罪，應當進行再次梳理。可對檢察干警強化本罪法律適用的專門培訓，逐案細化審查，重點審查罪名定性是否準確，是否應當認定數罪而只認定個罪，深挖漏罪漏訴，依法從嚴懲治。同時，對專項鬥爭中已有生效判決的“保護傘”犯罪案件，應當集中分析研判，審查其定罪量刑是否準確，是否符合審判監督程序抗訴條件，及時報請上級檢察機關。
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