夏建華 談俊
當前，業主大會和業主委員會已然開始融入城市甚至城鎮治理機制的主流話語體系，成為社區治理“多方共治”、社區文明“多方共建”結中的一元。由業主大會和業主委員會進行的“自管”小區也越來越多。
自管小區“由點成片”
在 2010 年，業主“自管”小區還只是個別現象。中國人民大學公共管理學院副教授、和諧社區發展中心主任陳幽泓介紹說，當前業主自管小區已經具備“由點成片”的態勢。無錫的春江花園、吉祥國際都是比較成功的自管小區的樣板。“僅江蘇省鹽城市大豐區有 20 多個自管小區，深圳也有若干個。我們要高度重視這種現象。”陳幽泓說。
《中華人民共和國物權法》第八十一條規定 ：“業主可以自行管理建築物及其附屬設施，也可以委託物業服務企業或者其他管理人管理。”2017年，中共中央、國務院《關於加強和完善城鄉社區治理的意見》( 中發〔2017〕13 號 ) 中也提及： “探索在無物業管理的老舊小區依託社區居民委員會實行自治管理。”陳幽泓表示，《物權法》為我們指出了“自管小區”的合法性以及背景、意義 ；中發〔2017〕13 號文件雖然提到了自管要依託居委會，但是事實上自行管理的主體仍然獨立的。
2009 年，陳幽泓承擔北京市住建委老舊小區項目研究，當時曾提出要有非營利性質的物業管理模式。事實上，業主自主管理在性質上就屬於非營利。陳幽泓說，業主自行管理和物業管理公司管理的不同之處就在於是否要給（公司的）股東分紅，這也是業主自管能夠“省錢”的原因所在，它並不追求利潤最大化。
物業管理公司的管理中，往往是公司盈利多但基層的員工收入極低。陳幽泓在北京“央產房”調研中發現，物業管理公司基層的工作人員月工資僅有 2,000 元，其在北京生活十分艱難 ；但是公司的收益依然要給股東分紅。相反，如果由業主自主管理，資產不由外部受益人投入，而是由小區全體業主——也就是小區資產的全體股東承擔，分紅實際就是把錢留給業主，“所以，說業主自行管理非營利不是說不獲得利潤，而是這個利潤不會被外部拿走。”陳幽泓說。
■“長沙論壇”討論
位於無錫的兩個實行自主管理已經持續多年的小區，公共收益已經超過千萬元。2018 年，長沙市金色比華麗小區在經過兩年自主管理後，就拿出了 190 萬元資金給業主發紅包，成為自管小區的成功案例。
自管小區面臨的困境
也並非所有的自管小區都能夠成功。陳幽泓表示，哪些能成功，哪些導致了失敗，要找出這些特性和難點。業主自主管理面臨的首要困難就是群體資金的管理。當小區選擇了“自管”方式後，物業管理公司撤出，但是物業員工通常依然留存，物業員工的工資、水電等各項費用，每月都有幾十萬元過賬。
為管理資金往來的問題，有的自管小區會成立代持公司（代理持有全體業主股份），以便於簽訂合同和賦稅。有的自管小區會採取一定的措施，將代持公司和業主大會、業委會之間的關係進行界定，但是作為一個經濟或者財產事務管理的主體，代持公司還缺少一些必要的條件，例如組織機構代碼。組織機構代碼就是“經濟身份證”，有了它才能從事經濟活動。2017 年底，國家發改委聯合住建部，與國家代碼中心交涉，給業主委員會頒發組織機構代碼。“國家允許給你這個身份，但是落地實施還要審視地方制定相應的辦法及行政程序。這些都是現實問題。”陳幽泓說。
即使解決了資金往來問題，也需要有盈利收益才能將自管事業進行下去，在這一點上其實跟普通物業管理公司是一樣的。自管的業委會，如果小區經營不好，或碰到了內部糾紛風險（如發生事故），都將是很大的挑戰，甚至是致命的。
其次，從物業管理公司管理到自主管理，當制度尚未建立或健全時，如何進行新舊秩序交接和過渡也是自管小區面臨的重大問題。
從理論上而言，業委會和業主之間會有矛盾，業主和業主之間也會有矛盾，怎樣才能擁有一個穩定的、可持續的依法而治的業主組織，則是維持自管長期運轉的最主要問題。陳幽泓說到： “無論是兩三年換屆，還是五年換屆，都要一屆一屆地換下去，怎麼才能做到管理的可持續性？再者，怎樣才能擁有一個專業的團隊？”在專業管理團隊，及團隊與業主
組織、業委會之間良好合作方面，無論自管還是他管，所面對的情況都是一樣的。
■談俊主任接受媒體採訪
成立社區組織以推進社區治理
2018 年 12 月 15 日～ 16 日，“2018 自管小區經驗交流大會暨‘湖湘社’社區治理高峰論壇”（以下簡稱“長沙論壇”）在長沙舉行。100 多位來自湖南省各小區業委會和業主組織代表以及多個省市的 20 多位專家學者參加了會議。陳幽泓表示，本次論壇也得到了國家機關事務管理局的格外關注。
“長沙論壇”由 NGO 湖南省三湘文明社區促進中心（以下簡稱“湖湘社”）主辦。2016 年 7與業主大會和業委會所遇到的困難不無關係。湖南現有 3 萬多個小區、4,000 萬業主，但僅有 3,000多個業主組織。湖南省的業委會組建的比例不高，以長沙為例，符合組建業委會條件的小區不月 13 日，“湖湘社”獲得湖南省民政廳批准成立並頒發登記證書，其宗旨為“根植社區，服務社區，培育社區文明，推進社區治理”。
“湖湘社”主任談俊介紹，“湖湘社”的成足 30% ；同時比例不平衡，有些區達 40%，有些區則不足 10%，談俊認為，這取決於行政部門的重視程度。
在他看來，業主組織沒有法人地位，在物業服務企業合同雙方中難以形成真正的甲方主體，因此，監督物業服務企業履行物業服務合同艱難，加上行政主管部門監督不力，造成了物業服務企業侵佔業主合法利益現象，這是小區矛盾的根源。他說 ：“維繫小區長期運行的命脈是小區共有經濟，一旦維修資金用完，補充維修資金的公共收益得不到保障，將來設備設施更新和維修越來越重，小區將不堪重負，這必然產生尖銳矛盾。業委會甲方地位與物業服務企業乙方地位失衡不對等，這造成了本來靠業主生存的物業服務企業不但不珍惜，反而獲取不當得利，造成了小區長期運行面臨經濟危險。”
2016 年，“東成大廈、嘉逸豪園、香頌國際、銀力家園等十幾個小區的業委會主任，認為有必要成立一個社區方面的組織，以維護業委會、業主權益，並且加強和政府街道社區與業委會、業體已然成為不可忽視、不可迴避的城市社區治理中的一個有機部分。
夏建華介紹，“湖湘社”成立之後的工作主要分為六大方面 ：
一、成立業委會指導部，推進全省業主組織的建設。“湖湘社”自主編寫了業主大會成立流程及管理材料等 40 多篇。兩年多以來，“湖湘社”已經幫助 100 多個小區成立了業主大會，並幫助一批小區走上規範化管理的道路。
二、組織小區的培訓與交流。曾邀請“麗娜模式”創始人到湖南宣講，有 40 多個小區參加。受長沙市天心區洞井街道邀請開展了業委會與物業管理講座，街道內 100 多個業主組織和業主代表參加。
三、提供小區法律諮詢與服務。成立了法律事務部，開展小區維權法律服務，先後為東成大廈、星瀾灣小區等 20 多個小區提供法律服務。
四、開展課題研究，收集社區信息。成立大數據信息部，收集 500 多個小區基本資料，著手建立“湖南省三湘文明社區”評估指標體系、湖主們溝通。”“湖湘社”理事長、東成大廈監事會主任夏建華說，“這將對社區矛盾的化解，推進社區治理有著重大的現實意義。”
業主群體已成社區治理的重要組成
2016 年 9 月 17 日，“ 湖湘社”推出了《長沙宣言》，以倡導社區治理法治原則、產權原則、良政原則、協商原則、市場原則、自治原則為“六大原則”，並指出隨著業主群體依法行使權利的集體行動的不斷推進，業主群南省金牌物業評估指標體系，並與省民政廳、省住建廳開展此方面的應用研究。
五、為當地政府部門提供決策參考。2018 年10 月，“湖湘社”為湖南省人大、省住建廳提出了新一版《湖南省物業管理條例》建議稿，許多修改意見被採納。
六、加強自身組織建設。中心秘書處建有湖湘社網站、App 平臺，還有 500 人的“湖湘社”微信群 3 個，編輯、印刷了“湖湘社”會刊兩期。
■“湖湘社”主持社區治理交流活動
需要經濟和政策的雙方面支持
“湖湘社”成立之後的工作並非一帆風順。夏建華說 , 業主與業主組織需要大力發展壯大，面臨有兩大困難 ：一是需要政府部門在政策上大力支持，二是需要經濟上的支持。
大量的社區調研需要人力和資金投入，但這種社會公益性的工作，僅憑藉有關熱心人士的熱情難以走得長遠，必須要有一定的運行機制與方法。夏建華認為，長沙市在各小區配備物業專幹500 人左右，一年耗費 5,000 萬元～ 6,000 萬元，但是如果由政府採購交給“湖湘社”這樣的社會組織，將會有好得多的效果。
“從內部來說，中心將面對社區許多事物，需要儲備人才與技術，加強組織管理，建立有效實用的運行機制，更好地服務於廣大業主與業主組織；從外部來說，需要整合社會資源，加強溝通與宣傳，擴大交流與影響，形成廣泛的社會共識。”
在談俊看來，行政部門除了要確立物業服務市場甲、乙雙方的平等地位，在成立業委會問題上也應當端正思想作風，宣傳發動業主關心小區事務的意識，鼓勵業主利用業餘時間投身到業委會的工作，從社會地位、政治學習、法治培訓、制度建設、經濟幫助等各方面多層次推進。“就像培育居委會那樣培育業主委員會，並且確立業委會的法人地位，只有這樣，業委會才能健康發展。”
■“湖湘社”指導自管小區管理工作
2018 年 12 月舉行的“長沙論壇”上， “湖湘社”將與會國內專家和業委會代表就小區治理的建設性的發言整理後，匯同“湖湘建議”，經與會 28名社區治理專家簽名，報送住房和城鄉建設部等部門，為高層制定政策提供基層一線聲音和建設性意見。
陳 幽 泓 認 為，“長沙論壇”的召開是基於《物權法》實施十多年後出現了許多自管小區成功案例的基礎和背景。“目前還不到總結經驗的時候，我覺得還需要更專業的探討，‘長沙論壇’主要還處於相互交流、相互支持、相互鼓勵的狀態。”並且，自管小區中許多成功的案例並非嚴格意義上的由業主自主管理。“多數都是由業委會下的物業經理人管理，或者成立代持公司。實際上仍然不是業主自己去管，也不是由業委會管，而且有很多自行管理小區的文件裡都提出業委會不能參與管理。”
在社區治理中發揮 NGO 組織的作用
夏建華說，社區治理的當務之急還是要深入宣傳物權法規。政府有關部門和媒體以及司法部門對普及常識有著義不容辭的責任和義務，特別是政府，作為負責具體物權管理和執行相關法規的主體，首先要做學習和貫徹《物權法》的模範。在目前大量社區矛盾存在的狀態下，一些基層政府部門不積極行政，不積極履職，法律、法規、政策文件也難以真正貫徹落實到位。尤其是那些建設多年的陳舊老小區，由於維護成本逐年增加，原有的維修資金已經殆盡，公共收益不歸業主管理，物管費逐年提高，廣大業主這才意識到，原來自己所居住的小區，造血系統從購房之日起就已經被掐斷，並不是交了物業費就萬事大吉。夏建華認為，作為 NGO（第三方）社區服務機構， “湖湘社”能夠客觀公正協調溝處理業主與物業的矛盾，建立業主、物業與政府的溝通平臺，在解決當前小區矛盾和社區治理中，具有不可替代的作用。
陳幽泓說 ：“我們的大原則是歡迎越來越多類似的社會組織，特別是在物業領域的社會組織。長沙這次活動就跟三湘社區 NGO 分不開。社會組織要生存，不願意去對抗他人、對抗政府、對抗物業管理行業，我覺得這都不是明智的策略，也不是生存之道。”她認為，社會組織應當發揮積極的作用。目前，由省、市級的 NGO 與物業管理行業有更密切的合作並且召開峰會的情況並不多見。當前，國家嚴厲要求行業協會和政府脫鉤，這使得行業協會從某種意義上而言也成為了 NGO，而且是沒有行政權利力的 NGO。“有社區 NGO，有行業 NGO，有直接為業主服務的NGO，還有其他 NGO……這些 NGO 越多，人們就有更多的選擇而且不容易一方獨大，也就易於促進合作和交流。”
物業管理行業要探索新的路徑
根據陳幽泓多年的調查研究，她認為，物業管理行業要探索新的路徑。在早年進行調查研究時，陳幽泓發現，“央產房”、“國產房”以及各省級政府或國企小區，也有沒人管的，也有業主自管的，管理模式已經非常多樣化，因此希望物業管理領域、行業開始關注這些現象，然後更多研究怎樣為業主工作。
業主大會等組織最大的缺點和不足在於組織能力無法與正規的企業相比。如果由物業管理公司來承擔這些大會的籌備，“我覺得是非常好的一個方向，對物業管理行業未來的發展具有探索意義。”陳幽泓說。
陳幽泓認為，業主自管與物業管理公司管理從本質而言是相同的。無論哪種模式，所遇到的問題也基本一致。業主自管與物業管理行業領域要有更多的合作，才能有更多的想法。物業管理公司將來可能變成物業經理人公司，只派經理人承擔業主大會的所有專業事務，或者是變成資產評估人。將來，物業稅、房地產稅開始收取後，就必須對住房和物業進行評估。這些都可以經由物業管理公司完成。如今的業主自管已經開發了很多新事物，例如為了規避風險為高空墜物、消防上保險，這一點可能很多物業管理公司都沒有做到，“這是自己管自己的產業，比較盡心，也是為了免責。”陳幽泓說，物業管理公司在這方面也要去琢磨如何才能真正成為物業的管理人，而不是物業服務人。“要成為資產的管理人，就要跟業主一起把這些事情做好，共同發展，物業管理行業才能找到自己前進的方向。”
公開公正透明，是溝通的最好良方
張海濤認為：
安居則樂業，關於社區的思考和實踐是多方面的，實踐經驗，制度建設必不可少，就身邊的宜昌長江瑞景小區，民悅家園小區，問題至今仍待解決，看似複雜其實簡單的問題，無不考驗職能部門及基層的智慧和決心。高效、廉潔的來服務於民、取信於民，造福於民。
基層治理是社會治理體系中最基礎的環節，與老百姓的日常生活息息相關。嚐盡人生百味，方知人間冷暖。從街頭巷尾到百姓人家，從衣食住行到治安物業，生活中那些看似雞毛蒜皮的事情，卻是人民群眾最為關心的事。
正所謂群眾利益無小事，基層治理水平高低，直接關係人民群眾的物質和精神生活，直接影響人民群眾的獲得感。基層治理究竟存在哪些問題？如何解決這些問題提升人民群眾獲得感呢？
民生“小事”必須“大辦”
民生是最大的政治，小區物業管理與每一位小區居民息息相關。要明確業主委員會的法律地位和組織性質，將其納入基層社會治理體系，建立居委會、業委會、物業企業三方聯動工作機制。對居民們比較關心的公共用房、公共收益等問題，要加強監督管理，建立公開信息平臺。
區區小事關民生、利在長遠，要以敬民之心，革煩苛之弊，施公平之策、守法規之底線，實事求是，溯本清源，小事管好、服務到位，也是功德一件。
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