田光成

民办教育法律专家，浙江省发展民办教育研究院院长，浙江省民办教育协会科研和法律事务部部长，中国民办教育西湖论坛秘书长，民办教育法律专栏《光成法演》主讲人，中国民办教育协会原法律事务部副部长。接受过教育、法律、工商管理等专业教育，具有教师和律师双重职业资格证书，从事民办教育法律政策研究与指导咨询等实务工作十五年。

在上周六的推文《新即将面世，它将揭开哪些悬念？（上）》中，田老师为我们分析了新民促法实施条例颁布后，将会解开的八大悬念中的前三条。今天，田老师将继续为我们解读这八大悬念。

· 悬念四 ·

其他类培训机构的审批问题

新《民办教育促进法》第十二条规定：“举办实施学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校，由县级以上人民政府教育行政部门按照国家规定的权限审批；举办实施以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训的民办学校，由县级以上人民政府人力资源社会保障行政部门按照国家规定的权限审批，并抄送同级教育行政部门备案。”

就培训机构的审批而言，上述规定非常明确，文化教育类的培训机构由县级以上教育行政部门审批，职业资格和职业技能培训类的机构由县级以上人力资源社会保障行政部门审批。在培训市场还有一些培训，即非职业类培训也非文化教育类培训，如艺术、体育、科技等有助于素质提升、个人发展和兴趣爱好类的培训。在本文中我们统称之为其他类培训。这类培训机构的审批是如何处理的？

关于其他类培训机构的审批问题，重点要解决两个问题：一是这类培训机构要不要审批；二是这类培训机构由哪个部门审批。

在新《民办教育促进法》出台之前，其他类培训机构的审批存在着三种情况：一是部分地区将其划归为大教育类培训，仍由教育行政部门审批；二是由对口的职能部门审批，如艺术类培训由文化局审批，体育类培训由体育局审批；三是不用审批，直接到工商部门登记注册为公司。新《民办教育促进法》颁布后，所有的培训机构都要纳入到民办教育的范畴，相应的审批权限也要统一归口到人力资源社会保障部门和教育行政部门，即使要到工商部门登记的营利性培训机构也要进行前置审批。

因为法律政策不明确，其他类培训机构的审批也给教育行政部门出了难题，如果归属教育行政部门审批，则没有法律依据，超越审批权限。如果不审批，则这些机构可能会处于无证办学状态，不利于监管。新《民办教育促进法》在这方面的规定不完整，这就需要《实施条例》在此方面给予补充和完善。

原《实施条例》颁布较早，对此问题也没有相应的规定。但随着培训行业的快速发展，相关问题越来越多，必然要求在《实施条例》的修订中应该涉及到这方面的内容。在征求意见稿中已有详细的说明，第十五条规定：“设立招收幼儿园、中小学阶段适龄儿童、少年，实施与学校文化教育课程相关或者与升学、考试相关的补习辅导等其他文化教育活动的民办学校（以下称民办教育培训机构），应当依据民办教育促进法第十二条的规定，由县级以上人民政府教育行政部门审批。”“设立面向成年人开展文化教育培训、非学历继续教育，或者实施语言能力、艺术、体育、科技、研学等有助于素质提升、个性发展的教育教学活动的培训机构，可以直接申请法人登记，但不得开展第一款规定的文化教育活动。法律、法规以及国务院其他行政规范性文件另有规定的从其规定。”据此条款可知，其他类培训机构不要求审批，非营利性的培训机构可以直接到民政部门登记，营利性的培训机构直接到工商行政管理部门登记即可。送审稿的规定与征求意见稿基本相同，只是在语序上有细微调整，表达得更加严谨。

终审稿与征求意见稿、送审稿相比，也只是表述方式的调整，实质性内容并没有改变。非教育类培训不再罗列具体种类，笔者理解在实践层面比较复杂，太细并不利于操作执行。终审稿规定：“举办招收幼儿园、中小学阶段适龄儿童、少年，实施与学校文化教育课程相关或者与升学、考试相关的补习辅导等文化教育活动的教育类民办培训机构，应当具备与所实施教育活动相适应的场地、设施设备、办学经费、管理能力、课程资源、相应资质的教学人员等条件。举办教育类民办培训机构，由县级以上人民政府教育行政部门审批，具体办法由省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门会同有关部门制定。举办其他民办培训机构，可以直接申请法人登记，但不得开展第一款规定的文化教育活动，法律、行政法规另有规定的,从其规定。”

在具体实践中，其他类培训的审批与文化教育类审批有时会混在一起。在征求意见稿、送审稿和终审稿中，对于由教育行政部门审批的文化教育类培训机构进行了更加清晰的界定：一是培训对象为幼儿园、中小学阶段的适龄儿童、少年；二是培训的内容为两方面：与学校文化教育课程相关和与升学、考试相关。培训对象与培训内容两个方面都必须要符合要求，才能到教育行政部门申请办学许可。同一种类培训，不同的培训对象审批情况也不同，如3岁之前的早教和高中之后的成人文化教育都不属于文化教育类培训；同一培训对象，同一种培训，不同的培训内容也会是不同的审批情况，如艺术素养培训为非文化教育培训，但艺术（美术、音乐等）高考培训就是文化教育类培训的范畴。

另外，在国务院办公厅2018年8月22日发布的《关于规范校外培训机构发展的意见》中，明确规定：“校外培训机构必须经审批取得办学许可证后，登记取得营业执照（或事业单位法人证书、民办非企业单位登记证书，下同），才能开展培训。”“校外培训机构审批登记实行属地化管理。县级教育部门负责审批颁发办学许可证，未经教育部门批准，任何校外培训机构不得以家教、咨询、文化传播等名义面向中小学生开展培训业务。”按照此规定，面向中小学生的校外培训，无论是开展什么项目，都应该办理办学许可的审批。这显然与征求意稿、送审稿和终审稿的要求不一致。如何处理二者之间差异，笔者认为，《实施条例》的修订一定会考虑到规范意见的要求，保持政府规制的一致性。

总之，结合近两年国家对培训行业的治理，笔者认为在其他类培训的审批问题上，存在着一“紧”一“放”两种情况，“紧”是对中小学生开展的培训，无论是文化教育类培训还是其他类培训，都可能要求进行办学许可的审批，审批机关为县级以上教育行政部门。对于幼儿园之前的早教培训、成年人的文化教育类培训和综合素养、个性发展、兴趣爱好类的其他类培训，放开的可能性较大，即不再进行审批，直接进行法人登记即可。最后终究会如何处理呢，当然还是以《实施条例》的规定为准。

· 悬念五 ·

在线教育的审批与监管问题

近几年，随着互联网的普及，在线教育发展迅猛，根据中国互联网络信息中心最新发布的《中国互联网络发展统计报告》显示，至2018年12月，我国在线教育用户规模达到2.01亿。但在线教育的审批与监管一直没有纳入到民办教育法律政策适用的范围，新《民办教育促进法》、原《实施条例》均没有涉及。在线教育的审批与监管，确实又不同于线下教育，对很多职能部门而言都是一项新的挑战。正如陈宝生部长所言“在线教育不能成为监管盲区”，加强在线教育的监管也将会是2019年民办教育政策的一个重要关注点。《实施条例》的修改自然不能错过此部分，对此，征求意见稿、送审稿和终审稿均有不同程度的体现。

征求意见稿第十五条第二款规定：“利用互联网技术在线实施前款规定（见上文同条款规定）的文化教育活动，以及职业资格培训或者职业技能培训活动的，应当取得相应的互联网经营许可，并向机构住所地的省级人民政府教育行政部门、人力资源社会保障部门申请办学许可。”

送审稿第十六条规定：“利用互联网技术在线实施学历教育的民办学校，应当取得同级同类学历教育的办学许可和互联网经营许可。利用互联网技术在线实施培训教育活动、实施职业资格培训或者职业技能培训活动的机构，或者为在线实施前述活动提供服务的互联网技术服务平台，应当取得相应的互联网经营许可，并向机构住所地的省级人民政府教育行政部门、人力资源社会保障部门备案，并不得实施需要取得办学许可的教育教学活动。实施培训教育活动的互联网技术平台，应当对申请进入平台的机构或者个人的主体身份信息进行审核和登记。”

终审稿第十六条规定：“国家鼓励民办学校、民办培训机构利用互联网技术在线实施教育、培训活动。利用互联网技术在线实施教育、培训活动应当符合国家互联网管理有关法律、行政法规的规定。利用互联网技术在线实施教育活动的民办学校、教育类民办培训机构应当取得相应的办学许可。民办学校、民办培训机构利用互联网技术在线实施教育、培训活动，应当依法建立并落实互联网安全管理制度和安全保护技术措施，发现法律、行政法规禁止发布或者传输的信息的，应当立即停止传输，采取消除等处置措施，防止信息扩散，保存有关记录，并向有关主管部门报告。”

比较征求意稿、送审稿和终审稿关于在线教育的规定，不难发现一些变化轨迹。

一是文字表述的篇幅上，征求意见稿关于在线教育的规定仅为第十五条款中的部分内容，而送审稿和终审稿则以完整独立的条款而呈现的，内容的多少、份量的轻重自然不同。

二是直接或间接地提出互联网经营资质要求。征求意见稿、送审稿直接提出了要求有互联网经营许可，而终审稿要求应当符合国家互联网管理的法律法规的规定，间接地提出了互联网经营许可的要求。国家广电总局2007年发布的《互联网视听节目服务管理规定》规定：“从事互联网视听节目服务，应当取得《信息网络传播视听节目许可证》或履行备案手续，任何单位和个人不得在无证的情况下从事互联网视听节目服务。”此外，在线教育可能还会涉及到《互联网信息服务增值电信业务经营许可证》、《网络文化经营许可证》、《互联网出版许可证》等，视地方具体要求而定。

三是教育类方面审批和资质要求变化。在征求意见稿中，类同线下教育的审批，文化教育类和职业类的培训活动均要求获取办学许可。在送审稿中，只有对实施学历教育的在线教育教学活动要求获取相应的办学许可，其他在线教育只需要备案即可。在终审稿中，则在送审稿的基础上加上教育类培训机构，即要求在线实施学历教育的民办学校、教育类培训机构获取相应的办学许可。

四是关于在线教育的安全要求。征求意见稿中没有涉及，而送审稿仅强调了客户身份信息的审核与登记。终审稿在此有特别强调，应当引起重视。

此外，2018年11月26日，教育部、国家市场监管总局、应急管理部三部门办公厅联合印发《关于健全校外培训机构专项治理整改若干工作机制的通知》，对在线教育也有专门的规定，核心点是强化在线培训监管，按照线下培训机构管理政策，同步规范线上教育培训机构。

综合上述分析，笔者认为，在线教育政策由“放”进入到“收”的阶段。强调在线教育的互联网企业经营资质和办学许可要求将是下一阶段国家对在线教育的监管重点，对在线教育的安全要求，对教育类培训的内容要求也是在线教育政策的重要关注点。另外，还有一种情况，基于在线教育的发展和管理需要，2019年国家有可能会出台有关在线教育的专门政策。基于这些考虑，新《实施条例》也许会维持终审稿的意见，不会再有新的变化。

（注：未完待续，请持续关注下部分，田老师将持续为您分析跨区招生、营利性民办学校名称、民办学校的关联交易，这三个悬念问题。）

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编排｜庭曦

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